保障措施

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保障措施(Safeguard Measures)

　　保障措施是指成員在進口激增並對其國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，依據《1994年GATT》所採取的進口限制措施。該措施是成員政府在正常貿易條件下維護本國國內產業利益的一種重要手段，它與針對不公平貿易的措施不同。設置該措施的目的在於：使成員所承擔的國際義務具有一定靈活性，以便其在特殊情況出現時免除其在有關WTO協定中應當承擔的義務，從而對已造成的嚴重損害進行補救或避免嚴重損害之威脅可能產生的後果。

　　保障措施是國際法上“情勢變更原則”(principle of change of circumstances)在國際貿易關係中的具體運用。該原則是16、17世紀私法學者提出的，其原意是：契約本身隱含有在簽約時的情勢不變期間契約持續有效的條款，即情勢不變條款。後來，國際法學者主張國際條約也應適用這一法理。1969年的《維也納條約法公約》一方面承認可以援引情況之基本改變作為終止國際條約或退出國際條約的依據，另一方面也採取了慎重的做法，使這一原則的適用受到較為嚴格的限制。

　　保障措施首次納入國際條約，源於1942年美國與墨西哥簽訂的《互惠貿易協定》(Reciprocal Trade Agreement)。該協定第11條規定：“如果意外情況的發展和本協定所附減讓表中列舉的任何貨物之減讓的結果，使這種貨物進口的數量大為增加，併在此等情況下對國內相同或類似產品的生產者造成嚴重損害或嚴重損害之威脅，任何一方政府在防止此等損害所必需的程度和時間內，應自由地全部或部分地撤回減讓，或修改減讓。”此後，美國與其他國家之間的雙邊貿易協定均含有類似上述措辭的條款。1947年2月杜魯門總統還發佈行政命令，要求每一項美國貿易協定都須載入該種條款。四年後，美國國會將該類條款規定在有關立法文件中。在國際貿易組織設立中，因美國倡議，經各談判方同意，國際貿易組織憲章和《1947年GATT》均就保障措施進行了規定。

　　在《1947年GATT》中，起保障作用的條文主要有：第12條(為保障國際收支平衡而實施的數量限制)，第18條(關於欠發達國家為其經濟發展的援助措施)，第6條(反補貼與反傾銷措施)，第28條(關於關稅減讓的修改)，第35條(關於在特定締約方之間不適用總協定的規定)，第20條(一般例外)，第21條(國家安全例外)，第23條(關於利益的喪失或損害的補救)，第19條(關於對某些產品進口的緊急措施)。“上述規定分別適用於總協定所規定的不同場合，其中以第19條的規定尤為突出。”

　　上述例外條款對於維護GATT成員利益起著重要的保障作用，但是例外條款的頻繁適用有損於GATT的貿易自由化宗旨，為成員實施貿易保護主義提供了滋生的土壤。為了防止成員濫用緊急保障條款，防止“灰色區域措施”(measures in grey area)蔓延，烏拉圭回合達成了《保障措施協議》。該協議以《1994年GATT》第19條規定為基礎，對於適度實施保障措施、遏制乃至消除“灰色區域措施”具有重要意義。

　　《1994年GATT》第19條第1款規定：“如因意外情況的發生或因一成員承擔本協定義務(包括關稅減讓在內)而產生的影響，使某一產品輸入到該成員領土的數量大為增加，對這一領土內的同類產品或與其直接競爭產品的國內生產者造成嚴重損害或產生嚴重損害威脅時，該成員在防止或糾正這種損害所必需的限度和時間內，可以對上述產品的全部或部分暫停實施其所承擔的義務，或者撤消或修改減讓。”《保障措施協議》(以下簡稱協議)第2條第1款進一步明確指出：“一成員只有根據下列規定才能對一項產品採取保障措施，即該成員已確定該產品正以急劇增加的數量(較之國內生產的絕對增加或相對增加)輸入其領土，併在此情況下對生產同類或直接競爭產品的國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅。”據此，一成員在實施保障措施時，應當具備以下條件：

　　1.進口急增。協議規定的進口急增，是指進口產品的數量急增，包括“相對增加”與“絕對增加”。絕對增加是進口產品的數量的實際增長。如，某產品的進口量從1000噸增加為2000噸。而相對增加是相對於進口國國內生產總量而言，進口產品的市場份額的增加；並且，實際進口量不一定發生改變。如，某一進口國每年進口彩電1000台，其國內彩電生產量從4000台/年降到2000台/年；在進口量不變的情況下，進口產品的市場份額從20%上升為33.3%。

　　2.進口急增原因。進口急增的原因乃為《1994年GATT》所規定的“意外情形”和“進口成員承擔WTO義務結果”。何謂“意外情形”?有的學者或法律也將其稱為“不可預見情況”或“意外情況”。《1994年GATT》與《保障措施協議》對此未做出明確解釋。“在1950年捷克斯洛伐克訴美國‘皮帽案’中，關稅與貿易總協定工作組曾將‘不可預見情況’解釋為，關稅減讓時不能合理預見的情況。”①我國專家指出：“一般認為，‘ 意外情況’是指有關締約國在承擔總協定有關義務之後所發生的且是不曾預見的情況，即承擔義務之後的情勢與承擔義務之時的情勢相比發生了意料之外的變化。 ”②由此可見，意外情形就是一成員在承擔WTO協定義務過程中所發生的、訂立這些協定時所不能合理預見到的情形。它是情勢變更原則的具體表現。

　　所謂“進口成員承擔WTO義務結果”，是指成員履行WTO義務時，其中最主要是有關關稅減讓和削減非關稅壁壘義務，提高了進口產品的競爭力，從而導致進口產品數量急劇增加的結果。

　　3.進口急增後果。進口急增的後果是，導致進口國國內產業③造成嚴重損害或嚴重損害威脅。《1994年GATT》第19條對嚴重損害和嚴重損害威脅未予以界定，但協議對此卻做出了明確規定。協議第4條第1款規定，嚴重損害應理解為對某一成員國內產業造成的“重大的全面損害(significant overall impairment)”；嚴重損害威脅是“明顯迫近的(clearly imminet)”。而且確定嚴重損害威脅的存在應基於事實，不能僅以想象、推測或遠期的可能性作為依據。

　　因此，所謂嚴重損害是指，對一成員某一國內產業總體狀態上所造成的重大損害。嚴重損害威脅，是指顯而易見的、迫近的損害威脅的存在的事實，該威脅不是可想象、推測或遠期的可能發生的事實。

　　在確定或判定是否對進口國國內產業造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，主管機構應當評估或衡量影響該國內產業狀況的、客觀和可量化的所有相關因素。這些相關因素主要包括：①有關進口產品絕對增加或相對增加的比例和數量；②進口產品在國內市場上所占的市場份額；③國內產業的銷售水平、總產量、生產率、設備利用率、盈虧以及就業變化等。

　　1.調查。調查程式提出首先由法定資格的人提出申請。調查申請由全部產量或其產量占國內同類產品生產總量主要比重的國內產業提出，或由成員方政府提起。該申請以書面形式提出。申請書的內容應主要說明：進口產品急劇增加所造成的國內的嚴重損害或嚴重損害威脅。有關當局受理該申請、審查並決定立案後，展開調查。

　　調查的主要內容包括：審查證據，評估所有相關因素，並確認進口急劇增加與損害之間的因果關係。

　　調查的具體規則要求是：向所有利害關係方做出適當的公告，舉行公開聽證會，給予進口商、出口商及其他利害關係方提供適當機會以陳述證據和看法，並對其他利害關係方陳述做出答覆。調查結束後，有關當局應公佈調查報告，列明對一切相關事實和法律問題的調查結果，以及做出的合理結論。

　　2.通知與磋商。《1994年GATT》第19條第2款規定，實施保障措施的成員應“儘可能提前以書面形式通知成員全體，以便成員全體及與該項產品的出口由重大利害關係的成員，有機會與其就擬採取的行動進行協商”。協議第12條做出了詳細、系統的規定，這些規定體現了WTO的透明度原則。

　　第一，通知。實施保障措施成員應將有關嚴重損害或嚴重損害威脅的調查過程、調查結論和實施或延長實施保障措施決定立即通知保障措施委員會(Committee on Safeguard)。通知的內容應儘可能詳細和具體，包括：相關證據，涉及的產品，擬採取措施及其時間和逐步放寬表等。並且，貨物貿易理事會或保障措施委員會在必要時可以請求實施保障措施的成員提供補充材料。

　　第二，磋商。有關成員應將保障措施內容與方法或臨時保障措施進行磋商，交換意見，並達成諒解。磋商結果應及時經保障措施委員會通知貨物貿易理事會。

　　此外，協議要求，成員應將涉及保障措施的法律、規章和行政程式及時通知保障措施委員會。而且，任何成員若認為某一成員未如此作為，可將有關情況通知該委員會。當然，協議也同時要求，關於該通知的規定，並非要求任何成員公開有損其法律實施或違背其公共利益或危害其特定企業合法商業利益的秘密資料。

　　3.保障措施實施。進口當局在調查、確認了進口急劇增加、原因及後果，並履行通知與磋商義務後，進口成員政府即可採取保障措施。

　　第一，保障措施實施方式。保障措施實施方式主要有：提高關稅，實行關稅配額以及數量限制等。但保障措施應在防止或救濟嚴重損害或嚴重損害威脅的必要限度內。

　　鑒於非關稅措施對國際貿易的扭曲作用較大，協議第5條對實施數量限制和配額措施做了限制規定，即實施數量限制，不得使進口數量低於過去三個有代表性年份的平均進口水平，除非進口方有正當理由表明有必要採用與此不同的進口水平。在實施配額限制時，進口方應與有利害關係的出口方就配額分配進行磋商。若磋商未果，則進口方應基於出口方前一有代表年份的進口份額進行分配，除非在保障措施委員會主持磋商中證明，不按該方法進行分配時有正當理由的。

　　第二，保障措施實施期限。協議要求，保障措施實施期限一般不應超過4年。如果需要以保障措施防止損害或救濟受損害產業，或有證據證明該產業正在進行調整，則可延長實施期限。但保障措施實施的全部期限(包括臨時保障措施)不得超過8年。

　　第三，臨時保障措施。協議規定，在緊急狀況下，如果遲延採取措施會造成難以彌補的損害，進口方可不經磋商而採取臨時保障措施。該臨時保障措施的實施的條件是：①進口當局只能初步裁定進口急劇增加已經或正在造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，方可採取臨時保障措施；②臨時保障措施的實施期限不得超過200天，且該期限計入保障措施總期限內；③臨時保障措施應以關稅形式為主。如果隨後的調查不能證實進口急劇增加對國內產業已造成的嚴重損害或嚴重損害威脅，則征收的關稅應迅速退還；④成員在實施臨時保障措施前應通知保障措施委員會，在採取該措施後應儘可能與各利害關係方進行磋商。

　　1.實施的適度性。保障措施的實施必須在防止或補救損害所必需的程度和時間內。如果保障措施適用期限預計超過1年，進口方在該期限內應依固定時間間隔逐步放寬該措施；若實施期限超過3年，進口方應進行中期審查，根據審查結果撤消或加快放寬該措施。在該延長期內保障措施不得比最初適用更加嚴格，且應繼續放寬。若對同一進口產品再次適用保障措施，則：一般情況下，兩次之間應有不短於第一次實施期限，至少為2年的間隔；若適用期為少於或等於180天，且在該實施日前的5年內，未對同類產品實施兩次以上保障措施，則該措施實施之日起1年後，可再次實施，期限最多為180天。

　　2.實施的無歧視性。保障措施的實施應遵循無歧視原則，對所有同類進口產品應一視同仁。即，根據協議規定，不能只對某一成員的進口產品實施保障措施，而應對其他成員的同類產品大開綠燈。因此，“不問產品來源”實際上就是無歧視原則或最惠國待遇原則在保障措施方面措辭的具體化。

　　3.禁止“灰色區域措施”。所謂灰色區域措施，是指進出口成員之間在《1994年GATT》之外達成的雙邊或多邊協定，以限制對某些產品的出口。該措施包括：提高產品價格，限制出口數量或價格承諾，規避《1994年GATT》非歧視規定(如，有秩序的銷售安排、自動出口限制、出口節制、出口價格或進口調整機制、出口或進口監督、強制性卡特爾、任意性出口或進口許可證制度)等。由於這些措施不受《1994年GATT》法律的約束，其實施前後無需履行通知義務，因而缺乏透明度，有些措施甚至連政府是否干預亦不得而知，故將其通稱為“灰色區域措施”。針對該措施，協議第11條第1款明確指出：“各成員不應採取或尋求《1994年GATT》第19條中所規定的對特定產品進口任何緊急行動，除非次等行動符合依照本協議適用的該條之各項規定。”在此，協議對“灰色區域措施”做出了明確的禁止適用的規定。