保障措施

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保障措施(Safeguard Measures)

　　保障措施是指成员在进口激增并对其国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，依据《1994年GATT》所采取的进口限制措施。该措施是成员政府在正常贸易条件下维护本国国内产业利益的一种重要手段，它与针对不公平贸易的措施不同。设置该措施的目的在于：使成员所承担的国际义务具有一定灵活性，以便其在特殊情况出现时免除其在有关WTO协定中应当承担的义务，从而对已造成的严重损害进行补救或避免严重损害之威胁可能产生的后果。

　　保障措施是国际法上“情势变更原则”(principle of change of circumstances)在国际贸易关系中的具体运用。该原则是16、17世纪私法学者提出的，其原意是：契约本身隐含有在签约时的情势不变期间契约持续有效的条款，即情势不变条款。后来，国际法学者主张国际条约也应适用这一法理。1969年的《维也纳条约法公约》一方面承认可以援引情况之基本改变作为终止国际条约或退出国际条约的依据，另一方面也采取了慎重的做法，使这一原则的适用受到较为严格的限制。

　　保障措施首次纳入国际条约，源于1942年美国与墨西哥签订的《互惠贸易协定》(Reciprocal Trade Agreement)。该协定第11条规定：“如果意外情况的发展和本协定所附减让表中列举的任何货物之减让的结果，使这种货物进口的数量大为增加，并在此等情况下对国内相同或类似产品的生产者造成严重损害或严重损害之威胁，任何一方政府在防止此等损害所必需的程度和时间内，应自由地全部或部分地撤回减让，或修改减让。”此后，美国与其他国家之间的双边贸易协定均含有类似上述措辞的条款。1947年2月杜鲁门总统还发布行政命令，要求每一项美国贸易协定都须载入该种条款。四年后，美国国会将该类条款规定在有关立法文件中。在国际贸易组织设立中，因美国倡议，经各谈判方同意，国际贸易组织宪章和《1947年GATT》均就保障措施进行了规定。

　　在《1947年GATT》中，起保障作用的条文主要有：第12条(为保障国际收支平衡而实施的数量限制)，第18条(关于欠发达国家为其经济发展的援助措施)，第6条(反补贴与反倾销措施)，第28条(关于关税减让的修改)，第35条(关于在特定缔约方之间不适用总协定的规定)，第20条(一般例外)，第21条(国家安全例外)，第23条(关于利益的丧失或损害的补救)，第19条(关于对某些产品进口的紧急措施)。“上述规定分别适用于总协定所规定的不同场合，其中以第19条的规定尤为突出。”

　　上述例外条款对于维护GATT成员利益起着重要的保障作用，但是例外条款的频繁适用有损于GATT的贸易自由化宗旨，为成员实施贸易保护主义提供了滋生的土壤。为了防止成员滥用紧急保障条款，防止“灰色区域措施”(measures in grey area)蔓延，乌拉圭回合达成了《保障措施协议》。该协议以《1994年GATT》第19条规定为基础，对于适度实施保障措施、遏制乃至消除“灰色区域措施”具有重要意义。

　　《1994年GATT》第19条第1款规定：“如因意外情况的发生或因一成员承担本协定义务(包括关税减让在内)而产生的影响，使某一产品输入到该成员领土的数量大为增加，对这一领土内的同类产品或与其直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或产生严重损害威胁时，该成员在防止或纠正这种损害所必需的限度和时间内，可以对上述产品的全部或部分暂停实施其所承担的义务，或者撤消或修改减让。”《保障措施协议》(以下简称协议)第2条第1款进一步明确指出：“一成员只有根据下列规定才能对一项产品采取保障措施，即该成员已确定该产品正以急剧增加的数量(较之国内生产的绝对增加或相对增加)输入其领土，并在此情况下对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁。”据此，一成员在实施保障措施时，应当具备以下条件：

　　1.进口急增。协议规定的进口急增，是指进口产品的数量急增，包括“相对增加”与“绝对增加”。绝对增加是进口产品的数量的实际增长。如，某产品的进口量从1000吨增加为2000吨。而相对增加是相对于进口国国内生产总量而言，进口产品的市场份额的增加；并且，实际进口量不一定发生改变。如，某一进口国每年进口彩电1000台，其国内彩电生产量从4000台/年降到2000台/年；在进口量不变的情况下，进口产品的市场份额从20%上升为33.3%。

　　2.进口急增原因。进口急增的原因乃为《1994年GATT》所规定的“意外情形”和“进口成员承担WTO义务结果”。何谓“意外情形”?有的学者或法律也将其称为“不可预见情况”或“意外情况”。《1994年GATT》与《保障措施协议》对此未做出明确解释。“在1950年捷克斯洛伐克诉美国‘皮帽案’中，关税与贸易总协定工作组曾将‘不可预见情况’解释为，关税减让时不能合理预见的情况。”①我国专家指出：“一般认为，‘ 意外情况’是指有关缔约国在承担总协定有关义务之后所发生的且是不曾预见的情况，即承担义务之后的情势与承担义务之时的情势相比发生了意料之外的变化。 ”②由此可见，意外情形就是一成员在承担WTO协定义务过程中所发生的、订立这些协定时所不能合理预见到的情形。它是情势变更原则的具体表现。

　　所谓“进口成员承担WTO义务结果”，是指成员履行WTO义务时，其中最主要是有关关税减让和削减非关税壁垒义务，提高了进口产品的竞争力，从而导致进口产品数量急剧增加的结果。

　　3.进口急增后果。进口急增的后果是，导致进口国国内产业③造成严重损害或严重损害威胁。《1994年GATT》第19条对严重损害和严重损害威胁未予以界定，但协议对此却做出了明确规定。协议第4条第1款规定，严重损害应理解为对某一成员国内产业造成的“重大的全面损害(significant overall impairment)”；严重损害威胁是“明显迫近的(clearly imminet)”。而且确定严重损害威胁的存在应基于事实，不能仅以想象、推测或远期的可能性作为依据。

　　因此，所谓严重损害是指，对一成员某一国内产业总体状态上所造成的重大损害。严重损害威胁，是指显而易见的、迫近的损害威胁的存在的事实，该威胁不是可想象、推测或远期的可能发生的事实。

　　在确定或判定是否对进口国国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，主管机构应当评估或衡量影响该国内产业状况的、客观和可量化的所有相关因素。这些相关因素主要包括：①有关进口产品绝对增加或相对增加的比例和数量；②进口产品在国内市场上所占的市场份额；③国内产业的销售水平、总产量、生产率、设备利用率、盈亏以及就业变化等。

　　1.调查。调查程序提出首先由法定资格的人提出申请。调查申请由全部产量或其产量占国内同类产品生产总量主要比重的国内产业提出，或由成员方政府提起。该申请以书面形式提出。申请书的内容应主要说明：进口产品急剧增加所造成的国内的严重损害或严重损害威胁。有关当局受理该申请、审查并决定立案后，展开调查。

　　调查的主要内容包括：审查证据，评估所有相关因素，并确认进口急剧增加与损害之间的因果关系。

　　调查的具体规则要求是：向所有利害关系方做出适当的公告，举行公开听证会，给予进口商、出口商及其他利害关系方提供适当机会以陈述证据和看法，并对其他利害关系方陈述做出答复。调查结束后，有关当局应公布调查报告，列明对一切相关事实和法律问题的调查结果，以及做出的合理结论。

　　2.通知与磋商。《1994年GATT》第19条第2款规定，实施保障措施的成员应“尽可能提前以书面形式通知成员全体，以便成员全体及与该项产品的出口由重大利害关系的成员，有机会与其就拟采取的行动进行协商”。协议第12条做出了详细、系统的规定，这些规定体现了WTO的透明度原则。

　　第一，通知。实施保障措施成员应将有关严重损害或严重损害威胁的调查过程、调查结论和实施或延长实施保障措施决定立即通知保障措施委员会(Committee on Safeguard)。通知的内容应尽可能详细和具体，包括：相关证据，涉及的产品，拟采取措施及其时间和逐步放宽表等。并且，货物贸易理事会或保障措施委员会在必要时可以请求实施保障措施的成员提供补充材料。

　　第二，磋商。有关成员应将保障措施内容与方法或临时保障措施进行磋商，交换意见，并达成谅解。磋商结果应及时经保障措施委员会通知货物贸易理事会。

　　此外，协议要求，成员应将涉及保障措施的法律、规章和行政程序及时通知保障措施委员会。而且，任何成员若认为某一成员未如此作为，可将有关情况通知该委员会。当然，协议也同时要求，关于该通知的规定，并非要求任何成员公开有损其法律实施或违背其公共利益或危害其特定企业合法商业利益的秘密资料。

　　3.保障措施实施。进口当局在调查、确认了进口急剧增加、原因及后果，并履行通知与磋商义务后，进口成员政府即可采取保障措施。

　　第一，保障措施实施方式。保障措施实施方式主要有：提高关税，实行关税配额以及数量限制等。但保障措施应在防止或救济严重损害或严重损害威胁的必要限度内。

　　鉴于非关税措施对国际贸易的扭曲作用较大，协议第5条对实施数量限制和配额措施做了限制规定，即实施数量限制，不得使进口数量低于过去三个有代表性年份的平均进口水平，除非进口方有正当理由表明有必要采用与此不同的进口水平。在实施配额限制时，进口方应与有利害关系的出口方就配额分配进行磋商。若磋商未果，则进口方应基于出口方前一有代表年份的进口份额进行分配，除非在保障措施委员会主持磋商中证明，不按该方法进行分配时有正当理由的。

　　第二，保障措施实施期限。协议要求，保障措施实施期限一般不应超过4年。如果需要以保障措施防止损害或救济受损害产业，或有证据证明该产业正在进行调整，则可延长实施期限。但保障措施实施的全部期限(包括临时保障措施)不得超过8年。

　　第三，临时保障措施。协议规定，在紧急状况下，如果迟延采取措施会造成难以弥补的损害，进口方可不经磋商而采取临时保障措施。该临时保障措施的实施的条件是：①进口当局只能初步裁定进口急剧增加已经或正在造成严重损害或严重损害威胁时，方可采取临时保障措施；②临时保障措施的实施期限不得超过200天，且该期限计入保障措施总期限内；③临时保障措施应以关税形式为主。如果随后的调查不能证实进口急剧增加对国内产业已造成的严重损害或严重损害威胁，则征收的关税应迅速退还；④成员在实施临时保障措施前应通知保障措施委员会，在采取该措施后应尽可能与各利害关系方进行磋商。

　　1.实施的适度性。保障措施的实施必须在防止或补救损害所必需的程度和时间内。如果保障措施适用期限预计超过1年，进口方在该期限内应依固定时间间隔逐步放宽该措施；若实施期限超过3年，进口方应进行中期审查，根据审查结果撤消或加快放宽该措施。在该延长期内保障措施不得比最初适用更加严格，且应继续放宽。若对同一进口产品再次适用保障措施，则：一般情况下，两次之间应有不短于第一次实施期限，至少为2年的间隔；若适用期为少于或等于180天，且在该实施日前的5年内，未对同类产品实施两次以上保障措施，则该措施实施之日起1年后，可再次实施，期限最多为180天。

　　2.实施的无歧视性。保障措施的实施应遵循无歧视原则，对所有同类进口产品应一视同仁。即，根据协议规定，不能只对某一成员的进口产品实施保障措施，而应对其他成员的同类产品大开绿灯。因此，“不问产品来源”实际上就是无歧视原则或最惠国待遇原则在保障措施方面措辞的具体化。

　　3.禁止“灰色区域措施”。所谓灰色区域措施，是指进出口成员之间在《1994年GATT》之外达成的双边或多边协定，以限制对某些产品的出口。该措施包括：提高产品价格，限制出口数量或价格承诺，规避《1994年GATT》非歧视规定(如，有秩序的销售安排、自动出口限制、出口节制、出口价格或进口调整机制、出口或进口监督、强制性卡特尔、任意性出口或进口许可证制度)等。由于这些措施不受《1994年GATT》法律的约束，其实施前后无需履行通知义务，因而缺乏透明度，有些措施甚至连政府是否干预亦不得而知，故将其通称为“灰色区域措施”。针对该措施，协议第11条第1款明确指出：“各成员不应采取或寻求《1994年GATT》第19条中所规定的对特定产品进口任何紧急行动，除非次等行动符合依照本协议适用的该条之各项规定。”在此，协议对“灰色区域措施”做出了明确的禁止适用的规定。