稅收政策

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稅收政策（Tax Policies）

　　稅收政策是政府根據經濟和社會發展的要求而確定的指導制定稅收法令制度和開展稅收工作的基本方針和基本準則。稅收政策是和預算政策一起發展的。稅收政策的核心問題是稅收負擔問題。

　　稅收政策是指國家為了實現一定歷史時期任務，選擇確立的稅收分配活動的指導思想和原則，它是經濟政策的重要組成部分。

　　稅收政策與稅收原則既有聯繫又有區別。二者都是指導稅收分配活動的準則，但稅收原則是指導稅收行為的思想觀念性的準則，具有指導意義，且較寬泛；稅收政策是稅收行為的指導準則，更具有實踐性、可操作性，必須執行。此外，稅收原則具有普遍性，稅收政策具有時間性。

　　稅收政策是在一定的經濟理論和稅收理論的指導下，根據國家一定時期的政治經濟形勢要求制定的。稅收政策有稅收總政策和稅收具體政策之分：

　　稅收總政策是根據國家在一定歷史時期稅收所發生的基本矛盾所確定的，是用以解決這些基本矛盾的指導原則，亦稱“稅制建立原則”；

　　稅收具體政策是在稅收總政策指導下，用以解決稅收工作中比較具體的矛盾的指導原則。

　　稅收總政策在一定歷史時期內具有相對穩定性，稅收的具體政策則要隨經濟形勢和政治形勢的變化而變化。稅收總政策是建立各項稅收制度的指針，而稅收具體政策在每項稅收制度中的表現就不盡相同。稅收總政策是指國家的稅收政策，具體稅收政策是指某一稅種的政策。稅收總政策及其指導下的具體政策，對於稅制的總體佈局和稅種結構的建立，以及各種稅的稅率、稅目、減免、課征環節等稅制要素的確定都十分重要。稅收總政策和稅收具體政策不明確或不正確，就會使稅制的建立和改革發生偏差和失誤，對經濟產生不良影響。

　　稅收對經濟的影響是廣泛的。首先，稅收收入是財政收入的重要來源，只有取得財政收入，才能給經濟發展提供必要的公共商品，建立正常的生產關係，為社會經濟發展創造良好的環境。其次，稅收對社會生產、分配、交換和消費直接產生影響。理想的稅收政策應該是既能滿足國家的財政收入需要，又不對社會經濟產生不良影響。制定正確的稅收政策，必須考慮如下因素：

　　1、稅收政策的制定，既要保證財政收入，又要有利於促進經濟發展。經濟是基礎，只有經濟發展了，才可能有穩定充足的財源。制定稅收政策的出發點應當有利於生產的發展，促進經濟的繁榮。在生產發展、經濟繁榮的條件下，從實際出發，考慮到國家整體財力的可能，以及納稅人的納稅能力和心理承受能力，確定一個適度合理的總體稅收負擔水平。既保證財政上的需要，又有利於經濟的發展。既不能一味地強調“保稅”而不顧經濟的發展和人民的生活水平的提高，也不能只追求一時的“經濟發展”，而不註重社會公共事業的建設和經濟的長遠發展。

　　2、稅收政策要有利於建立社會主義市場經濟體制。稅收政策的制定，要有利於平等競爭環境的形成，就要堅持公平稅負的原則；結合財政政策的實施，要有利於對經濟巨集觀總量的調節；要有利於多種經濟成分和多種經營方式的公平競爭和發展；還要有利於產業結構的優化。

　　3、稅收政策的制定，要在政企分開的基礎上，有利於企業建立現代企業制度。做到產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學，實現自主經營、自負盈虧、自我積累和自我發展，形成真正的獨立的經濟實體，以便進入市場，在競爭中求生存和發展。

　　4、有利於調動中央和地方兩個積極性，加強中央的巨集觀調控能力。要理順中央與地方的分配關係，通過稅收政策的制定，逐步提高稅收收入占國民生產總值的比重，合理確定中央財政收入與地方財政收入的分配比例，以便調動中央與地方兩個積極性，增強中央財政的巨集觀調控能力。

　　5、稅收政策的制定要與其他經濟政策協調配合。稅收政策是整個國家經濟政策的一個重要組成部分，但不是全部。稅收政策的制定必須與其他經濟政策相配套、相接，才能更好發揮其應有的功能。特別是在新舊體制轉換的過程中，情況複雜、政出多門，更應該註意稅收政策的制定和出台，要有步驟、有計劃地選擇，不可盲目行事。

　　6、稅收政策的制定，還必須考慮國際經濟形勢和國外稅收政策的發展趨勢。由於對外開放政策是我國的一項基本國策，稅收政策作為一項重要的經濟政策，必鬚根據國際政治、經濟形勢的變化，配合我國改革開放的需要，結合國際是稅收政策調整的趨勢，對我國的稅收政策進行及時的修正，以有利於促進對外開放，有利於我國經濟的發展。

　　稅收政策對經濟的影響較廣泛，合理的稅收政策能夠對社會經濟活動產生積極的影響。稅收政策的實現及實現程度，如同其他經濟政策的實現一樣，要受到一定客觀經濟條件的制約，這就是不同的經濟條件，要求選擇不同的稅收政策。如何選擇我國的總體稅收政策，即我國稅收政策是實行中性的稅收政策還是非中性政策。在理論界和實際部門中爭議都較大。

　　所謂稅收中性，就是國家徵稅使社會付出的代價應以徵稅數額為限，不會造成其他影響。從巨集觀上講，徵稅後僅僅是從全社會總產品中扣除了一部分，而不會影響市場經濟體制本身的運行；從納稅人來講，納稅人僅僅負擔所征收的稅額，而不會有額外的負擔。

　　一般而言，稅收對經濟體系的影響是兩方面的。一是產生額外收益，即徵稅後，對經濟的影響除了使社會承擔稅收負擔外，還可以促進經濟的發展。如政府對污染環境的工廠課以重稅，除了課稅額本身外，還可以使這些工廠減少生產或停止生產，社會用於治理污染的費用會因此減少，同時環境本身也會得到改善，全社會的整體利益增加，產生了除稅收額以外的收益。二是產生額外損失，即課稅後，經濟體系除負擔稅收額外，還要承受其他負擔。例如，若對污染企業課以輕稅，對其他企業課以重稅，就會使環境污染加重，社會治理污染的費用增加，社會整體利益受到損害，課稅便會產生額外損失。

　　稅收中性強調稅收對經濟不發生額外的影響，經濟體系僅僅承受稅收負擔，不再給納稅人和社會造成其他額外損失或額外收益。其實質是，國家徵稅不應對市場機制產生影響，課稅時，市場機制仍然是影響資源配置和納稅人決策的主要力量，稅收不應成為影響資源配置和納稅人經濟決策的主要因素。

　　稅收中性最早提出，是針對間接稅而言的。政府若對某些商品課征間接稅，這些商品價格會上漲，消費者會因此而減少對漲價商品的消費，會多消費其他商品，從而會承受稅收之外的負擔。因而最早提出“稅收中性”的英國新古典學派代表人物馬歇爾認為，政府應增加直接稅，減少消費稅，從而使稅收保持“中性”。

　　稅收中性是西方市場經濟處於自由競爭時期的產物，其根本點是要政府不幹預經濟，由“看不見的手”即市場去調節。

　　實際上，稅收中性只是一種理論上的設想，在現實中是根本不可能的。由於稅收涉及面廣，滲透各方，個人或企業總要考慮各種稅收的作用，稅收對經濟的影響不可能僅限於徵稅額本身而保持“中性”，必然會存在稅收額之外的收益和損失。即使是課征直接稅，也有干擾市場運行的作用。“稅收中性”只是一個相對概念，通常用來表示政府利用稅收干預經濟的程度。 　 　　從西方國家的發展情況來看，在資本主義剛開始發展時，一般強調稅收對經濟的調節作用。在進入自由競爭階段後，才主張政府少干預經濟，實行稅收中性。二戰以後，西方經濟學界曾認為，在市場“失靈”的情況下，稅收不能再保持”中性”，甚至認為稅收作為政府的重要調節手段，與其他巨集觀政策一起，可以彌補市場的缺陷。20世紀70年代以來，所謂”政府失靈”的理論流行，提倡稅收應保持中性的觀點又盛行起來。可見，稅收中性與否，與政府如何運用各種經濟調節手段調節經濟運行有關。

　　我國自1978年改革開放以來，對稅收調節經濟的作用也有許多認識。改革開放初期，我國的稅制處於恢復、完善和改革階段，針對”稅收無用論”進行了撥亂反正。但是由於處於經濟轉軌時期，稅收的作用被過於強化，稅收似乎是無所不能，稅收負擔的調節任務過多，這在當時是有一定社會經濟背景的。

　　黨的十四大確立我國實行社會主義市場經濟體制目標後，有人認為，既然要搞市場經濟，就應讓市場規律去發揮作用，政府管得越少越好。但也有人認為，正因為處於轉軌時期，更應加強政府的巨集觀調控，不能實行中性稅收。實際上，我國目前的突出問題是市場體制尚未完全建立，適當強調稅收中性，與其他政策相配合，有利於為納稅人創造公平競爭的客觀環境

　　中國稅收政策的形成和發展與中國的社會經濟建設緊密聯繫在一起。不同時期的稅收政策有鮮明的時代特點。

　　(一)建國初期和國民經濟恢復時期的稅收政策

　　1949年3月，中共七屆二中全會決定，把黨的工作中心從鄉村轉到城市，以生產建設為中心任務。稅收工作重點也開始由農村向城市轉移。同年規定，“國家的稅收政策，應以保障革命戰爭的供給，照顧生產的恢復和發展及國家建設的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔。”這就是建國初期的稅收總政策。在這一總稅收政策指導下，又根據全國稅收制度不統一的突出問題，提出了統一稅政，平衡財政收支的稅收政策。

　　1949年新中國成立時，財政比較困難。中央人民政府為了迅速恢復和發展國民經濟，當時的最突出的問題是，全國稅收制度不統一，老解放區仍實行各根據地制定的稅收制度，新解放區除廢除國民政府的一些不合理稅收以外，一般沿用舊稅法徵稅。致使全國各地的稅收制度不一，稅收負擔不平衡，對生產的發展和保證財政收入不利。中央人民政府有針對性地制定了統一稅政、平衡財政收支的總的稅收政策。

　　這一總稅收政策的具體體現是1950年1月中央人民政府政務院發佈的《關於統一全國稅政的決定》的通令、《全國稅政實施要則》和《全國各級稅務機關暫行組織規程》等文件。明確規定了新中國的稅收政策、稅收制度、管理體制、組織機構等一系列重大原則，建立了新中國第一個統一稅收制度。對於全國財政經濟的好轉和國民經濟的恢復和發展，創造了良好的條件。

　　《全國稅政實施要則》和1950年9月中央人民政府政務院公佈的《新解放區農業稅暫行條例》，確立了新中國的稅制。新稅制總的政策是統一稅政、平衡財政收支。同時制定了“公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流”等具體政策，這一政策是通過“多種稅、多次徵”的復稅制來體現的。多種稅是指同一商品流轉額同時征收幾種稅，多次徵是有的稅種要在商品流通過程中多次征收。如在商品出廠時，要征收貨物稅、營業稅、印花稅，再經過批發和零售時，還要在每個環節征收營業稅和印花稅。採用這種稅收制度，是因當時多種經濟成分同時並存，特別是資本主義工商業的經濟活動方式多種多樣的情況所決定。“多種稅、多次徵”的稅收制度，不僅使國家從生產、流通各個環節取得財政收入，也從多方面對資本主義工商業的經營活動進行了監督，防止偷漏稅款。實踐證明新稅制對保證國家財政收入，穩定物價，平衡城鄉稅負，恢復國民經濟和對資本主義工商業的改造起了重要作用。

　　(二)保證稅收、簡化稅制，公私區別對待，繁簡不同的稅收政策

　　1952年底，我國勝利地完成了恢復國民經濟的任務。國營經濟和合作經濟在整個國民經濟中的比重提高了，商品流轉和經營方式也發生了變化，商品流轉環節大大減少，出現了“經濟日益繁榮，稅收相對下降”的現象。同時，認為“多種稅、多次徵”的複雜稅制不利於國家的計劃管理和國營企業經濟核算。因此，提出了 “保證稅收，簡化稅制”的原則，稅收政策開始配合對資本主義工商業的社會主義改造。

　　一是貫徹“利用、限制、改造”的原則，實行“公私區別對待，繁簡不同”的政策。利用資本主義工商業有利於國計民生的積極作用，逐步實行社會主義改造。如對國營商業批發工業品和在本系統內調撥農產品不徵稅，而對私營批發商業一律徵稅；對私營工商業征收所得稅，限制資本，而對國營工商業則不徵所得稅；對私營企業加強管理等措施。這對私營企業的改造和發展國營經濟和集體經濟都有重要作用。

　　二是通過稅收分配，節制資本。在征收工商企業所得稅時，對資本主義工商業的利潤採取了“四馬分肥”的分配辦法。即把私營企業所獲得的利潤按照國家企業所得稅、企業公積金、職工福利獎金、資方股息紅利等四個方面進行分配。實際上是對資本家進行贖買政策的一種形式。

　　三是按改造程度實行“區別對待”。稅收對接受改造的私營工廠和未納入改造的私營工廠，實行區別對待的政策。對公私合營企業在稅法上放寬，並按照國家對他們的控制制度，採取相應的稅收措施，在稅收管理上，也按照企業不同的改造程度，採取不同的管理措施，鼓勵向高級改造形式發展。

四是農村工商稅實行“輕稅”政策，促進對農業、手工業的合作化。限制農村中的資本主義發展傾向，對手工業合作社採取了稅收扶持措施。

　　(三)簡化稅制的稅收政策

1956 年對生產資料私有制進行社會主義改造後，認為原來適應對私營經濟利用、限制、改造的“多種稅、多次徵”的復稅制，已不適應基本單一的社會主義公有制經濟。因此，提出了“基本上在原稅負基礎上簡化稅制”的稅收政策，併在1958年對原工商稅製作了重大改革。主要內容是：合併稅種、簡化納稅環節、調整稅負。

　　1973年，由於“左”的指導思想，不論商品經濟和價值規律的作用，把國營企業作為行政機關的附屬機構，把稅收看作是組織財政收入的一種手段，主張“稅利合一”。對稅制又進行了較大的改革。

　　(四)合理調節各方面經濟利益

　　正確處理國家、企業、個人之間的分配關係，中央與地方的分配關係，充分發揮稅收作用，促進國民經濟發展的稅收政策。黨的十一屆三中全會以後，我國社會主義事業開始進入了一個新的發展時期。為了適應經濟發展和經濟改革的需要，我國稅收制度也逐步進行了全面、深入的改革，調整了國家與企業的分配關係，使稅收的財政職能和經濟調節職能都大為增強。

　　從1979年起，對當時實行的稅種進行必要的改革，並適當恢復一些稅種，開徵了一些新的稅種。建立了涉外稅制，建立、健全了內資企業所得稅制，通過兩步利改稅，突破了幾十年統收統支體制的格局和對國營企業不能征收所得稅的禁區，使國家和企業的利益分配關係用法律形式確定下來，並且擴大了企業的自主權，為我國城市經濟體制改革的全面展開創造了條件。國家對各種經濟性質的企業都建立了征收所得稅的制度。與第二步利改稅同時，國務院於1984年9月發佈了產品稅、增值稅、營業稅和鹽稅等四個條例(草案)，將原工商稅一分為四，使不同稅種在不同經濟領域里分別發揮特定的調節作用。國務院還發佈了資源稅條例(草案)，對資源的級差收益進行調節。並開徵了城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、房產稅和車船使用稅等。

　　我國的流轉稅體系的建立和工商稅制的全面改革，又一次改變了我國稅制、再次實現了從較為單一的稅制向複合稅制的轉變，使我國稅制建設開始步入新的軌道。從1984年到1994年1月1日止，我國對工商稅制進行了不斷的完善，還陸續開徵了其他一些稅種，廢止了一些稅種。

　　黨的十一屆三中全會以後，我國稅收制度經過一系列改革，形成了一個以流轉稅和所得稅為主體稅種，其他各稅相互配合的複合稅制。從整體上看基本上適應了經濟發展和經濟體制改革的需要。

　　1994年稅制改革，確立了我國的稅收基本政策是：統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權。

　　我國這一總的稅收政策，主要考慮到建立社會主義市場機制，就必須建立一套符合市場經濟客觀要求和特點的稅收制度。市場經濟要求我們統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權、理順分配關係、規範分配格局。現實經濟生活中有許多分配關係沒有理順，這其中包括國家與企業的分配關係，中央與地方的分配關係等，有很多不盡合理、不夠規範的地方。另外，市場經濟是開放的經濟，國家對經濟的管理，包括對稅收的管理要與國際慣例相銜接。

　　這一稅收基本政策是通過各個具體稅種的政策來體現的。我國流轉稅收入占稅收收入的比重較大，是整個稅制改革過程中最主要、最關鍵的部分。流轉稅的政策目標是公平、中性、透明、普遍。企業所得稅的政策目標是：調整、規範國家與企業的分配關係，促進企業經營機制的轉換，實現公平競爭。個人所得稅現階段我國對公民的收入政策是：既要破除平均主義，鼓勵多勞多得，合理拉開收入差距；又要採取措施，調節過高收入，緩解社會分配不公的矛盾，避免兩極分化。按照國際慣例，重視發揮稅收在調節個人收入方面的重要作用。

　　在農業稅收政策方面，新中國的農業稅政策是在揚棄舊田賦的基礎上，總結革命根據地的經驗，按照各個時期我國對農村的政策逐步建立、完善起來的。

　　農業是基礎，鼓勵和促進農業經濟的發展是我國的一項基本國策。我國現行農業稅政策是輕稅、增產不增稅和合理負擔的政策。

　　輕稅政策是我國農業稅的一項基本政策。農業稅條例規定，全國的平均稅率為15.5%，隨著農業生產的發展，農民的實際農業稅負擔在不斷下降。據統計，全國農業稅實際負擔率在建國初期為13%，“一五”時期為11.6%，“三五”時期為6.4%，“五五”時期為4.2%，目前基本維持在2%左右。除稅率較低外，農業稅還規定了許多減免稅項目。對農業稅實行輕稅政策，主要是考慮到我國農業生產水平落後，生產效率較低和農業產品商品化程度不高。實行輕稅政策，有利於減輕農民負擔。今後，除繼續保持農業稅的輕稅政策外，還應從國家農產品收購價格和各種收費政策統籌考慮，才能做到切實減輕農業生產的負擔。

　　“增產不增稅”實際上是穩定稅負的政策。就是在一定時期內，在總體上保持農業稅征收總額基本穩定。目前，農業稅基本穩定在1961年調整後的征收額上。主要是農業正稅和地方附加的實際征收額占農業實際收入的比例，不超過10%。增產不增稅，並不是說每個納稅人的負擔絕對額不變，在一定範圍內或時期內仍有局部調整變動，但總體上是增產不增收，鼓勵農業增產。

　　合理負擔是指納稅人之間的稅收負擔要公平，納稅人所承擔的農業稅負擔要與其收入水平相一致。由於我國農村地域廣闊，自然生產條件和生產水平相差較大。因此不同地區之間，不同經濟作物之間和不同納稅人之間的稅負應該公平，這也是農業稅的重要政策。

　　在關稅政策方面，隨著對外開放的不斷深入，我國的關稅政策由傳統的“以防範為主”轉向了“以促進為主”的政策方針。確立了鼓勵出口、擴大必需品的進口，促進和保護國民經濟發展，以及保證關稅收入的政策。我國的關稅稅則目前還是自主稅則，不是協定稅則。即對輸入的貨物一律以固定的單一稅率征收，而不論貿易對象歸屬哪一貿易集團或哪一主權國家。今後，如果中國加入了世界貿易組織，必然會按照國際慣例，實行協定稅則，即由兩個或兩個以上國家通過談判，以協定的形式來訂立稅則。

#2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議決定，自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業稅條例》。由此，國家不再針對農業單獨徵稅，一個在我國存在兩千多年的古老稅種宣告終結。#