國家經濟政策

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國家經濟政策(National economic policy)

　　國家經濟政策是指國家履行經濟管理職能，調控國家巨集觀經濟水平、結構，實施國家經濟發展戰略的指導方針。

　　在不同時期發展戰略的引導下，國家經濟政策對地區經濟的發展格局起著不可估量的作用，是影響地區間差距變動的主要環境性因素。影響最大的主要是產業佈局政策、對外開放政策和財稅體制改革。

　　(一)產業佈局政策對開放型經濟的影響

　　我國的工業區域佈局具有“南輕北重、東輕西重”的基本特征。東部地區以輕型或輕重混合型產業為主，中、西部地區則以重型產業為主。產業結構性差異往往會導致地區間經濟產出水平的巨大差距。據專家研究，改革開放以來，我國經濟發展水平較高的省份大多為輕型或混合型的工業結構類型。另外，在漸進式的市場化改革中，國家先放開了消費品市場，消費品價格由市場決定，而對能源、原材料的價格實行嚴格控制。由於東部地區是我國主要的消費品生產基地，中、西部地區是我國重要的能源和原材料輸出基地，於是東部向中、西部高價輸出製成品，而中、西部則向東部提供廉價的能源和原材料。這種產業佈局和區位分工決定了中、西部與東部存在著不平等交換。

　　由於東部企業的技術和資本優勢，中、西部很難在製造業上與東部競爭。中、西部地區這種高投入低產出的被動地位，嚴重製約其經濟的發展和人民生活水平的提高，同時也是中、西部地區與東部地區經濟發展差距日益拉大的重要原因之一。新中國成立以後，國家制訂的每一個五年計劃，其經濟佈局政策在資源的巨集觀配置、產業的空間佈局、區域經濟格局的形成方面發揮著極其重要的指導作用。1953—1978年的傳統計劃經濟時期，國家經濟佈局的指導方針是：為迅速改變生產力過分倚重於沿海地區的嚴重不均衡狀況，並考慮到戰備的需要，強調內地與沿海均衡發展，對中西部地區進行大規模開發，投資重點長期指向中西部地區。國家用於中西部地區的基本建設投資總額在全國基本建設投資中的比重：“一五”時期為50．2％；“二五”時期為56．7％；三年調整時期為60．5％；“三五”時期為68．8％；“四五”時期為56．2％。除了“一五”、“二五”時期國家投資的地區分配既有重點傾斜，又考慮到總體協調，扭轉了新中國成立初期工業集中分佈於沿海地區的格局，人均國民收入、居民消費水平的東西部差距出現了普遍縮小的趨勢外，其他幾個五年計劃時期由於過分註重政治、國防意義而忽視經濟效益，一方面東部老工業基地的充實、改造未能得到應有的重視，原有的基礎和條件沒有得到充分利用；另一方面，佈局在中西部的企業又表現出突出的“嵌入式”的特征以及存在著協作配套條件差、微觀選址失誤等不足，儘管國家在中西部地區投入大量資金，但實際效果並不理想，其經濟發展速度滯後於東部地區，三大地帶人均國民收入和居民消費水平的差距仍出現了擴大的趨勢。

　　總體上看，這一時期實際上並未達到均衡發展的目標，人均國民收入和居民消費水平的地區差距在總體上仍然有所發展。1978年以後，國際形勢發生了變化。國家開始進行經濟體制改革，實行對外開放政策，經濟佈局的指導方針有了重大轉變，效率優先成為重要的目標取向，生產要素向邊際產出率高的東部沿海發達地區集中，“六五”與“七五”時期，在追求整體發展速度與效益的方針指導下，國家投資和佈局的重點大幅度向原有基礎條件較好、投資能力較強、投資環境優越的東部地區傾斜。東部與中西部地區的政策梯度明顯，例如，若以中西部地區全民所有制基本建設投資為1，則東部地區的投資“五五”時期為0．84；“六五”時期上升到1．02；“七五”時期上升到1．27；1993年上升到1．33。1990～1993年，全國基本建設投資的55．8％分佈於東部地區。雖然“六五”至“七五”時期東部地區的投入比例明顯增加，但中西部地區“三五”至“五五”前期的大量投資項目進入產出期，經濟增長速度較快、三大地帶人均國民生產總值和居民消費水平的相對差距出現了縮小的趨勢。1991—1992年東中西部地區均以較高的速度增長。但東部地區投資需求強勁，經濟增長速度明顯快於中西部地區，使得三大地帶間的人均國民生產總值和居民消費水平的相對差距開始逐步擴大。

　　(二)對外開放政策對開放型經濟的影響

　　在改革開放的初期，為了儘快形成體制變革與經濟增長之間的互動關係，發揮體制改革對釋放經濟潛能的作用，政府選擇具有改革開放優勢的東部沿海地區實行率先改革開放的特殊政策。這給沿海地區的迅速發展創造了極其重要的制度優勢和發展機會。這樣，區域經濟增長差異除了由其資源稟賦和比較優勢內生的要素構成差異來決定外，在轉型期，也會因轉型經濟條件下外生的制度變數影響而加劇。改革開放以來，對外開放和利用外資政策已成為影響地區經濟發展的重要因素。我國的對外開放是從東部沿海地區逐步向中西部地區推進的，國家對於實行對外開放的地區在利用外資建設項目的審批許可權、稅收、外匯、外貿和信貸方面給予政策上的優惠。

　　到1997年，東部地區首先享受了對外開放的優惠政策，利用其優越的區位條件，建立了5個經濟特區、14個沿海開放城市、260個沿海經濟開放市縣；全國30個國家級的經濟技術開發區中，東部地區就有25個；13個保稅區也全部分佈於東部沿海地區。而中西部地區僅從1992年起才逐步在沿長江地區和邊境地區建立了享受國家對外開放優惠政策的城市，到1993年共設立了6個沿江開放城市、13個沿邊開放城鎮以及13個邊境經濟合作區；中部地區僅建立了4個國家級的經濟技術開發區，西部地區則僅有1個國家級的經濟技術開發區。可見，中西部地區享受對外開放政策的年限和開闢對外開放地區方面均落後於東部地區。因而，東部地區在對外開放方面與中西部相比具有無可比擬的優勢。僅以利用外資為例，1989～1993年，我國各地區實際利用外資618．8億美元，其中東部沿海地區實際利用外資達544億美元，占全國的87．9％，而中、西部地區實際利用外資總額分別隻有43．4億美元和31．4億美元，分別占全國的7％和5．1％。東部地區大量引進外資對其經濟增長起到了十分重要的作用，中西部地區則從引進外資中得益較少。

　　(三)財稅體制變遷對開放型經濟的影響隨著經濟、政治形勢的發展變化，改革開放後中國財稅體制共經歷了四次大的變遷，總體是從“包乾制”向“分稅制”轉變：首先，1980年，中央決定改革高度集中的“統收統支”的財稅體制，實行“分竈吃飯”的辦法，以調動地方增加財政的積極性，即對15個省、區，中央將全部財政收入劃分成中央固定收入、地方固定收入和共用收入三個部分，共用收入的80％歸中央，20％歸地方，其他省、市、自治區實行定額上繳、定額補貼或保留老體制的做法。

　　除個別稅種(如關稅)之外，所有財政收入由地方負責征收，但所有的稅基、稅率和上繳利潤的辦法均由中央確定。其次，到1985年，中央決定在劃分收支的基礎上，對各地方實行不同的分配辦法，即凡地方固定收入大於地方支出者，實行定額上繳，凡地方固定收入小於地方支出者，中央確定一定比例留給該地方部分共用收入，若地方固定收入和全部共用收入全部留給地方仍不抵其支出，中央實行定額補貼。再次，1988年，中央決定實行一種新的承包體制，這個體制包括六種不同的辦法，分別適用於六類省、市、自治區和計劃單列市。最後，1994年，中央宣佈取消承包制，實行分稅制。在此過程中總體驅使地方獨立一級財政的地位也不斷得到加強。由於“包乾制”的財稅體制存在缺乏公開性、地方財力分配不合理、稅基計算不科學、缺乏公平性等缺點，實行“分稅制”是發展社會主義市場經濟的必然要求，但現行分稅制對欠發達地區帶來了特殊的影響：

　　1．正面效應

　　分稅制的實施調動了中央與地方的積極性，建立了中央與地方財政收入穩定增長的機制，1993～2002年全國財政收入增長了4．35倍，年均增收1455億元，地方財政收入同口徑比較增長了4．59倍，全國財政收入占國內生產總值的比重由1993年的12．33％提高到2002年的15．87％。分稅制的實施，更好地發揮了中央財政的再分配功能，實現了中央與地方、東部地區與中西部地區的“雙贏”

　　2．負面效應

　　(1)轉移支付方面存在問題，因為欠發達地區具有其特殊的情況。以西藏為例：對於(2002年過渡期轉移支付辦法》，中央在測算西藏工資薪金所得稅時，未考慮西藏特殊津貼和生活補貼等免稅因素導致標準收入高估；而在測算支出時，又未考慮西藏的一些特殊情況，例如：在職進藏幹部職工休假費用、物價水平遠遠高於內地的支出成本等因素導致標準支出低估。此外，在中央對地方的補助中轉移支付比例過小而沒有統一納入中央政府對地方轉移支付範疇的專項補助比例過大：2002年中央下達西藏專項補助(不含增發國債補助)和轉移支付二者之比為71：29，由於轉移支付規模過小，均衡各地市發展的作用受到很大限制。

　　(2)與民族區域自治制度不盡協調。西部欠發達地區大部分是民族自治區域，實行分稅制後無論是在地方固定收入項目的劃分上還是在共用稅收的分成比例上都與其他省市沒有區別，中央在國債分配、外匯留成、出口退稅、中央駐地方企業的利潤留成、體制的轉軌或局部調整等方面無不採取“一刀切”的辦法，客觀上減少了欠發達地區的財政收入，進一步拉大了欠發達地區與全國問的財政差距。

　　(3)由於西部地區資源型產業和國有經濟比重較大，1994年的新稅制改革使其平均稅負的提高幅度均高於全國平均稅負的提高幅度，不利於欠發達地區經濟的發展。

　　(4)現行的轉移支付制度有利於發達地區，而不利於欠發達地區。理由是：

　　①從1993年地方財政收入執行情況來看，沿海地區擴張基數的規模及能力遠大於中西部地區，地區財政收入已出現兩極分化的格局，因此，用基數法可能進一步拉大沿海與內地的財力差距，從而拉大生產水平、收入水平、消費水平的差距。

　　②稅收返還與全國平均稅收增長掛鉤的本意可能難以實現。落後地區只有在發達地區有較高的增長速度，中央通過轉移支付支持內地，才有可能縮小與發達地區的差距。但由於現存的政企不分的狀況未得到充分解決，在地區利益的驅動下，發達地區有可能藏富於企業。