稅收中性

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稅收中性（tax neutrality）、稅收中性理論

　　稅收中性是針對稅收的超額負擔提出的一個理論，稅收中性強調稅收對經濟不發生額外的影響，經濟體系僅僅承受稅收負擔，不再給納稅人和社會造成其他額外損失或額外收益。一般包含兩種含義:

　　1、國家徵稅使社會所付出的代價以稅款為限，儘可能不給納稅人或社會帶來其他的額外損失或負擔；

　　2、國家徵稅應避免對市場經濟正常運行的干擾，特別是不能使稅收成為超越市場機制而成為資源配置的決定因素。

　　稅收中性實質是，國家徵稅不應對市場機制產生影響，課稅時，市場機制仍然是影響資源配置和納稅人決策的主要力量，稅收不應成為影響資源配置和納稅人經濟決策的主要因素。

　　實際上，稅收中性只是一種理論上的設想，在現實中是根本不可能的。由於稅收涉及面廣，滲透各方，個人或企業總要考慮各種稅收的作用，稅收對經濟的影響不可能僅限於徵稅額本身而保持“中性”，必然會存在稅收額之外的收益和損失。即使是課征直接稅，也有干擾市場運行的作用。“稅收中性”只是一個相對概念，通常用來表示政府利用稅收干預經濟的程度。

　　稅收中性思想最早體現於英國古典經濟學家亞當·斯密的賦稅理論中。他慣守以自然秩序為基礎的經濟自由主義思想，強調以“經濟的不可見之手”來維持市場和諧運行，國家只充當保護私有財產的“守夜者”，進而提出著名的賦稅四原則，即稅收的平等、確定、便利和經濟原則。他認為稅收的唯一職能就是收入職能，不具有調節經濟的職能，這四項原則應“設法使賦稅儘可能地保持公平，確定和便利於納稅者，竭力使人民於輸納正稅外，不受其他勒索”，以避免賦稅“往往徒困人民而無補於國家收入。”所以，他提倡徵稅不應改變私人經濟的資源配置，從而折射出稅收中性的思想。

　　此後，亞當·斯密的繼承者大衛·李嘉圖走得更遠，他反對一切形式的國家干預，認為最好的賦稅就是最輕、最少的賦稅。直到19世紀末，英國新古典經濟學派的阿弗里德·馬歇爾首次對作為稅收中性理論基礎的稅收超額負擔進行了研究，從而實現了稅收中性從古典啟蒙思想到現代稅收理論體系化轉變的質的飛躍。他運用“供求均衡”的方法，指出當稅收因素加入市場後，各種經濟活動的成本與報酬之間的關係將被破壞，引發“稅收額外負擔”問題，從而使資源配置遭到扭曲。因此，政府徵稅應儘量減少對經濟的不正當干擾。

　　隨著社會經濟的進一步發展，稅收中性的涵義也不斷豐富和發展。美國制度學派沃爾德、供給學派保羅·克雷，羅伯茨、法國經濟學家多馬等分別從課稅對勞動、投資、儲蓄、產業結構等方面的誘導和影響進行探討，從而使稅收中性問題的研究擴展到所有扭曲市場機製作用的經濟活動中，其影響範圍也由國內經濟領域擴展到國外經濟領域。稅收中性理論作為現代稅制建設的一項重要原則，它在西方稅收理論和實踐中經歷了肯定-否定-再肯定的發展過程。自由資本主義時期，市場機制的積極效應明顯，稅收調控的範圍和力度極其有限。進入壟斷資本主義時期後，市場機制的局限性凸現出來，各國紛紛加強經濟干預，稅收成為一種主要的經濟調控工具。當20世紀70年代各國相繼陷入滯漲境地後，凱恩斯主義受到嚴峻挑戰，稅收中性作為政府減少干預經濟的重要內容，重新受到西方經濟學家的推崇，掀起了80年代中期以來的世界性稅制改革浪潮。

　　由此可見，稅收中性理論的提出是以自由競爭的市場經濟為背景，以市場有效配置資源機製為理論前提的，其核心內容是稅收不應干擾和扭曲市場機制的正常運行。^[1]

　　從實踐看，20世紀50年代前，沒有一個國家真正實行過稅收中性原則。1954年以後，歐洲經濟共同體相繼推行稅率比較單一的增值稅制度,在一定程度上體現了稅收中性原則。有些學者還主張稅收對本國投資者和外國投資者也應保持中性，不應厚此薄彼。這樣才能促使資本在國際上自由地最有效地流動。按照這種理論，一國政府不應當對引進外資採取減免稅措施，稅收饒讓也缺乏存在的客觀依據。在當代，國家調節經濟的職能擴大，課稅都會自覺或不自覺地、或多或少地影響經濟生活。要求一國的稅制都按照中性原則建立是困難的。

　　稅收中性是在市場經濟下產生和發展起來的一種稅收理論觀點。它提倡稅收對經濟應該保持中立；不得干預納稅人的經濟行為；不可影響市場對社會資源配置和國民經濟運行的自發引導；稅收課征應以所取稅額為限，避免使納稅人和社會遭受額外負擔。

　　稅收中性具體涵義包括：

• 稅收不應改變生產者和消費者的經濟決策，不應扭曲資源配置格局；
• 稅收不應給納稅人產生額外負擔，以促使社會經濟效率水平和福利水平的增長；
• 維護國內稅負公平及國際稅收公平，稅收不能扭曲和破壞平等競爭的外部條件。

　　稅收中性的實質，是主張稅收對經濟保持中立，聽任市場機制自由運行，不得加以人為干預。因此，怎樣看待稅收中性，不能不同怎樣看待市場經濟的作用和稅收的職能有密切聯繫。市場經濟與其他任何事物一樣，也有其積極作用和消極作用：對其積極作用，稅收應該順應其發展，而不宜隨意干涉，這時，要求遵循稅收中性原則；對其消極作用，稅收則理應配合社會主義國家的巨集觀調控措施，主動發揮調節功能，而不該無所作為，這時，要求奉行的是稅收非中性原則。

　　稅收中性原則：

• 國家徵稅使社會所付出的代價應該以徵稅數額為限，不能讓納稅人或社會承擔額外的負擔或損失；
• 市場信號不因徵稅而扭曲,市場資源配置作用不為徵稅所干擾；
• 特別是稅收不能超越市場而成為左右經濟市場主體經濟決策的力量。

　　稅收的中性與非中性，淵源於稅收的兩種不同效應。政府徵稅通常會產生兩種不同的效應：

　　1、收入效應，即政府通過徵稅，將納稅人的稅收支出，轉變成為政府的稅收收入。在不引入其他因素的條件下，這種效應，僅僅體現為資源從企業、個人向政府的轉移，不會改變納稅人原來的經濟抉擇。

　　2、替代效應，即由於政府徵稅有差異(包括稅種、征收範圍和稅率等各方面的差異)，引起被徵稅對象之間，以及徵稅對象和非徵稅對象之間的市場相對價格發生變化，迫使納稅人改變其原來的經濟抉擇，用不徵稅或少徵稅的經濟活動，去替代徵稅或多徵稅的經濟活動的一種影響。

　　在對現有文獻的梳理中發現，稅收中性的實現方式實際上是沿著這樣兩條思路展開的：

　　1、對效率原則的強調，即徵稅有可能帶來效率損失，由此而要求政府徵稅應儘量減少對經濟個體行為的不正常干擾，一個理想的稅收制度應是超額負擔最小的制度，其評價依據是課稅對消費選擇和生產決策的影響程度；

　　2、對普遍原則的強調，即“對價值增值普遍徵稅，也就是對所有經濟活動按統一稅率普遍徵稅。”從“看不見的手”這一前提出發，稅收作為政府管理國家經濟的一種手段，很難避免對市場機制效率構成損害，這已為馬歇爾有關超額負擔的精彩分析所證實。關鍵是如何減少損失，普遍原則反對差別課稅的原因即在於此。

　　從增值稅的角度考察稅收中性或許是有意義的，本世紀20年代所出現的增值稅是由銷售稅衍變而來的，它“是以企業所生產的商品或服務的市場增值額為課稅對象的一種稅。”奧克蘭認為，“由於只對增值而不是對全部收入徵稅，增值稅避免了許多形式的銷售稅所具有的多階段徵稅的特點，即消除了在銷售的中間環節和最終環節對同樣的投人重覆徵稅。”較之公司利潤稅，增值稅更符合利益原則，不僅使企業在稅負方面更為平等，而且可以促進企業提高效率。同時，增值稅更能促進經濟的增長和保持國際收支的穩定。顯然，增值稅以其自身的內在優勢，與中性稅收所要求的效率原則和普遍原則是相契合的。

　　仔細觀察下來，在以所得稅為主體稅種的國家中，由以所得為基礎的稅制向以消費為基礎的稅制轉變，已成為一種基本趨勢。其中，尤其是要求實行增值稅的呼聲最大。而大多已採用增值稅的國家中，增值稅已成為永久性稅種。增值稅所以受到如此廣泛的重視，從根本上說還是源於人們對“稅收中性”思想的認同，對效率原則的追求。

　　增值稅又不可避免地有著自己的缺陷，其“中性”的實現程度與其稅制要素的安排直接相關，不同的要素安排方式對資本積累的激勵作用是不相同的。當然，最致命的是採用增值稅，很可能會因管理成本和繳付成本的提高而導致公共部門的擴大。然而，又有哪一個稅種是完全沒有缺陷的呢？相對而言，在既定的約束條件下，採用增值稅可以在促進稅收增加的同時又使超額負擔最小化，從一個比較完整的意義上體現出中性稅收思想的理念。或許，奧克蘭是正確的，“增值稅能否推行的關鍵在於政治方面，而不在經濟方面。”人們因偏好的不同對利益的理解。對利益最大化的追求是有區別的。

　　稅收中性原則的實踐意義在於儘量減少稅收對市場經濟正常運行的干擾，在市場對資源配置起基礎作用的前提下,有效地發揮稅收的調節作用,使市場機制和稅收機制達到最優結合。

　　一般而言，稅收對經濟體系的影響是兩方面的。一是產生額外收益，即徵稅後，對經濟的影響除了使社會承擔稅收負擔外，還可以促進經濟的發展。如政府對污染環境的工廠課以重稅，除了課稅額本身外，還可以使這些工廠減少生產或停止生產，社會用於治理污染的費用會因此減少，同時環境本身也會得到改善，全社會的整體利益增加，產生了除稅收額以外的收益。

　　二是產生額外損失，即課稅後，經濟體系除負擔稅收額外，還要承受其他負擔。例如，若對污染企業課以輕稅，對其他企業課以重稅，就會使環境污染加重，社會治理污染的費用增加，社會整體利益受到損害，課稅便會產生額外損失。

　　政府為什麼要選擇中性稅收？

　　布倫南和布坎南認為，收入中性的稅收理論的假定前提，即“稅收水平不是稅收結構本身的一個函數”是不成立的。從政府收入最大化這一前提出發，“在一定條件下，擴大稅基不會使稅收的超額負擔改變，卻會增加政府征收的收入量。”這一說法不無道理，中性稅收思想思考前提是經濟角度的，所偏重的是效率原則，所以要從中性立場出發，引導資源配置優化，以實現帕累托最優。但是，布倫南和布坎南的論證，卻是經濟角度與政治角度相結合，認為稅制改革帶來的不僅僅是經濟收益，同時還包括政治收益。所以他們認為“當考慮到政治體制時，由於稅收的政治成本降低了，所以任何宣稱以較低的稅收超額負擔來征收等量稅收的收入中性的稅改嘗試，實際上會導致增加收入。”

　　以1997年美國的稅制改革為例，其主要內容是：

• （1）對資本利得減稅，降低長期資本利得的最高稅率；調整對出售主要自用住宅所取得的資本利得的稅收優惠政策；
• （2）調整兒童扣稅額；
• （3）提高對個人退休帳戶的稅收優惠；
• （4）增加對個人 教育費用的稅收優惠；
• （5）增加遺產與贈予稅的免徵額。

　　顯然，這裡體現了政府鼓勵儲蓄、促進投資、支持教育和社會穩定的願望。很明顯，美國1997年的稅制改革方案事實上是一個減少稅收的方案。或許“退一步是為了進兩步”是對此次稅制改革的一個比較恰當的註解。考慮到稅收與GDP之間所呈現的是正相關關係，其結果將是政府收入的進一步增加。尤為值得註意的是，這一稅制改革除了可以取得較大的經濟收益以外，還會得到較大的政治收益。這無疑也是效率原則的體現，是一種更大範圍的效率的實現。

　　稅制改革從稅收中性前提出發，卻得到收入“非中性”的結果，這一現象是頗為耐人尋味的。看來以往的那種狹義的效率原則已不是政府所追求的唯一目標，在某種意義上效率或許已成為一種手段。對現代政府而言，稅收政策已成為實現經濟與政治之間保持均衡的一種調節因素。所以無論是“中性”的還是“非中性”的稅收政策，都應是政府保證社會穩定、支持經濟增長的一種政策安排而已，其關鍵在於選擇怎樣的政策安排才能實現政府的利益最大化取向。不要忘記政府的目標是多重的，其政策安排的意義在於尋找到一個實現社會均衡的解。

　　在中國，真正的具有實質性意義的中性稅收政策安排，主要表現在1994年的稅制改革上。這次稅制改革的指導思想是：“統一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權，理順分配關係，保障財政收入，建立符合社會主義市場經濟體制要求的新稅制體系。”其中，已經相當明確地體現出對稅收中性原則的認同，更為準確地說，它是“中性”與“非中性”的一個嘗試性結合的產物。所以說這次稅制改革是嘗試性的，是基於以下幾點理由：

　　（1）稅收中性思想是借鑒國外有益經驗的結果，它的應用缺乏本土淵源，還有待於我們進一步深化理解；

　　（2）中國的稅制改革畢竟是在由計劃經濟向市場經濟轉軌的制約條件下展開的，並不完善的市場現實尚難以為稅收中性原則的推行提供相應的環境和條件，為順利推進新稅制的出台所採取的諸多讓步性舉措，也不可避免地使新稅制的中性色彩有所減退。

　　但無論如何中國的稅制體系變革，畢竟邁出了具有決定性意義的一步。如新稅制取消了產品稅，代之以在生產和流通環節普遍課征的增值稅，消除了原稅制價稅不分對市場造成的干擾，在很大程度上為 企業營造了一個平等競爭的環境；統一後的內資企業所得稅，因其不再按企業的所有制性質區別課稅而大大減少了稅收對廠商行為的扭曲；中外個人所得稅的並軌，避免了稅收對人力資源配置的干擾。這些，無可置疑地體現了中性稅收特色。

　　從現實運行看，新稅制也取得了令人滿意的效果。但在嚴格的意義上，新稅制仍然是存在缺陷的，如增值稅的徵稅範圍尚未包括大部分的勞務服務、並未完全消除對固定資產投資的重覆徵稅、稅率檔次過多等等。還有內外資企業仍繼續實行兩套不同的所得稅制、企業所得稅率分為三個檔次、複雜的減免優惠措施等。由此不難看出，政府的稅收政策目標的選擇與稅收政策安排的約束條件之間是存在衝突的。也就是說，制度的規範性與現實可行性之間是存在距離的，因此也順理成章地提出新稅制進一步完善的問題。^[3]

　　對中國1994年以來稅制改革的考察，可帶來以下啟示：

　　（1）理論追求完美而現實則追求合理。稅收中性原則雖然在理論上是完善的市場機制所要求的，但在現實中並不存在盡善盡美的絕對中性，稅收中性原則無論具有多大的理論意義，在現實的經濟環境中，由於要受到各種外在條件的制約，稅收中性原則的實現只能是相對意義上的。

　　（2）同樣，現實中人們對“最優”的選擇是沒有意義的，所以優化稅收理論，即次優理論應是稅制改革所遵循的一個基本準則。稅收形式存在的本身更多的是對市場的變異，效率損失不可避免。從某種意義上看，倘若沒有效率損失，稅收的存在幾乎是不可能的。因此，我們所能進行的只是儘可能地使效率損失最小，以降低稅收制度的運行成本。

　　（3）稅收“中性”與“非中性” 的結合，應是一個必然的選擇，尤其對中國這樣一個轉軌中的發展中國家而言，更是如此。其實透過對中性討論的分歧，可以看出人們往往忽略了一個十分重要的認識前提，無論是“中性”的還是“非中性”的，實質上都是政府的具體政策安排，只是具體執行上側重點不同而已，最終出台的稅收制度，在更多的情況下，往往是 “中性”與“非中性”的兼顧。