關稅政策

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關稅政策(tariff policy)

　　關稅政策是指一國為保護、促進其國民經濟發展，保證國家關稅收入，利用關稅手段實現一定時期內的經濟發展目標而規定的關稅準則。

　　我國的關稅政策主要包括兩個部分：即稅種稅率的設置和國家鼓勵外國投資的減免稅政策及產業政策導向。

　　第一部分是以我國國民經濟的發展水平,勞動生產率的高低程度以及國家的產業政策、稅收政策為依據，對各種商品確定相應的適用稅種、稅目、稅率、稽征辦法及保障實施的相關的政策法規，比較典型的有《中華人民共和國進出口關稅條例》、《中華人民共和國海關審定進出口完稅價格辦法》、《關稅徵管辦法》等。

　　第二部分是國家對投資領域和投資方式的開放程度，以及相應鼓勵外商投資的一系列優惠政策。如，國務院《關於調整進口設備稅收政策的通知》、《國務院關於鼓勵外商投資的規定》、《中華人民共和國海關對外商投資企業進出口貨物監管和徵免稅辦法》、《中華人民共和國海關關於對外加工裝配業務的管理規定》、《中華人民共和國海關對進料加工進出口貨物的管理辦法》，及國家對保稅區、高新技術開發區、經濟技術開發區、科技工業園區的優惠政策等等。

　　關稅政策的調整一般可分為兩種方式：一是自主性的調整；二是具有外部約束的調整。

　　自主性的關稅政策調整的局限性在於：關稅政策調整的過程可能相對較長，沒有外部壓力的調整方式可能會因為國內各利益集團的影響而延緩政策目標的實現。具有外部約束的關稅政策調整則不然，它強調一旦該國接受了某種協議，承諾要實行貿易自由化，那麼該國的關稅就必須按照所承諾的內容嚴格執行有關協議。我國入世以前的關稅政策調整主要是以自主性為基本特征的，是建立在自身比較優勢的基礎上。1984年至2001年我國的關稅水平從43%降到12.7%。加入WTO以後，我國關稅政策的調整明顯地表現出“非自主性”，也就是說，關稅政策的制定必須符合WTO各項協議的要求。按照《中華人民共和國加入議定書》附件8—貨物貿易減讓表的規定，我國關稅總水平2005年將降至約10%，在這種情況下，如何在抓住入世帶來機遇的同時，避免由“非自主性”關稅減讓帶來的衝擊，就成為重要的課題。因此，在WTO框架下建立起有利於國內經濟發展並且符合各項有關協議要求的關稅政策是十分必要的。

　　傳統理論將關稅政策分為財政關稅政策和保護關稅政策。財政關稅政策即以增加國家財政收入為主要目的的關稅政策。從關稅的經濟效應上看，不論稅率高低，凡征收關稅都會同時產生財政收入效應和影響進出口的效應。世界各國的實踐表明，經濟越落後的國家，關稅在政府收入中所占的比重越大，關稅的財政特征越突出；相反，發達國家的關稅收入在整個財政收入中所占的比重則低得多。

　　保護關稅政策是以保護國內產業為目的而課征的關稅。即根據本國產品的市場競爭力，對外國同類進口產品課以重稅，使進口貨物的成本高於本國同類產品的市場價格，從而達到保護本國產業的目的。應該看到，儘管保護關稅政策可以短期內保護本國產業，但保護關稅政策與比較優勢理論相悖，阻礙了資源有效配置的實現。長期執行保護關稅政策必然造成對國內一部分低效率企業的保護，從而阻礙產業結構的升級和生產力的發展以及引致國內消費者的福利損失。此外，本國的出口商品也輕易遭到其他國家的關稅復。

　　有的學者認為，關稅政策還應包括自由貿易關稅政策。所謂自由貿易關稅政策是指以降低關稅或免徵等方式來促進國際間貿易自由發展的關稅政策。財政關稅政策的最低限度是不會為零的。而隨著世界多邊貿易集團的建立，最終會形成零稅率的自由貿易關稅政策。已經建成的歐洲聯盟大市場、北美自由貿易區以及東南亞國家聯盟的幾個區域市場內有關各國對部分商品流動實行零關稅的做法都證實了這一點。

　　儘管上述區別關稅政策的傳統方式在理論上是清楚、明確的，然而對實踐中各國關稅政策的解釋作用卻越來越微弱。一些國家一方面積極倡導自由貿易、削減關稅壁壘，另一方面又採用保護關稅和保護措施，表現出很強的保護主義特征。例如，美國作為構建WTO的倡導國，其平均關稅稅率在80年代末降至4.8%，表現出自由關稅政策的特征；但同時又按照有效保護關稅稅率設置階梯關稅，在名義關稅稅率較低的情況下，達到提高保護程度的目的。在該國的關稅結構中，有效保護率最高的關稅分別是服裝43.3%、紡織品18%、鞋類15.4%。因而，將關稅政策簡單地劃分為保護關稅政策、財政關稅政策或自由貿易關稅政策的方法一方面難以區分各國所採用的關稅政策，另一方面，也無益於我國關稅政策的制定和實施。筆者認為，在制定一國的關稅政策之前，首先應當明確關稅的征收對進口國國內和國際經濟所產生的影響，即關稅的作用或效應。關稅政策應當體現政府對關稅某一項或某幾項職能或作用的強調，其對本國經濟所產生的作用才會更有效。

　　需要強化的關稅政策目標

　　1.保護幼稚產業

　　作為一個發展中國家，我國目前的工業化水平仍處於初級階段。實踐表明，當一個國家的工業發展水平與其他國家相比明顯處於落後階段時，政府只有採用一定的貿易保護措施，使其儘量不受國外的強大競爭對手摧殘，才能使國內工業得以建立和發展。歐美等經濟強國的工業化歷史也表明，對幼稚工業的保護是促使產業成熟進而邁向自由貿易的必要階段。從世貿組織的協定上看，GATT1994保留了將進口關稅作為唯一貿易限制手段這一基本目標。但是，各成員國必須承諾具體進口產品的進口關稅的最高限制水平。我國加入WTO後，如何優化關稅結構，達到有效保護的目標十分重要。從貿易競爭指數上看，我國目前競爭力較強的產業主要有紡織業；縫紉及皮革製品業、食品製造業、建築材料及其他非金屬礦物製品等，2003年的算術平均關稅率分別為17.28%、13.4%、21.02%、 14.38%，都高於11.5%的約束關稅率。因此，完全可以適當降低上述產業產品的關稅稅率，以換取其他一些競爭力相對較弱的產品關稅稅率不降或少降。在降低稅率時，有三個問題需要註重：一是在各個產業內部，比較優勢存在差異。以紡織品為例，其內部行業競爭力很不平衡，從服裝到絲絹、針織、麻紡織、毛紡織、染整、化纖、化機，競爭力逐次降低。因此，在調整產業關稅總水平的同時，也應採用差別稅率體現其內部差異。二是在考察各行業比較優勢的同時，還要註重其變化趨勢。在制定稅率時，還應動態地分析這些行業未來幾年內的可能走向，對比較優勢漸弱的行業要慎重考慮，降稅不應過急過多，最好暫且預留部分降稅空間。三是在調整關稅稅率結構的同時，應當縮小實際征收率與名義關稅率之間的差距。由於我國關稅制度中存在大量的優惠政策，同時加工貿易在進出口中占有較大比重，因而實際征收率與名義關稅率之間差距較大。這一方面不利於反映我國為遵循WTO關稅減讓協議而作出的努力，另一方面也不利於實現產業保護關稅政策目標的實現。因此，在今後的進出口貿易中應當鼓勵發展一般貿易，逐步擴大一般貿易在進出口貿易中所占的份額，同時，逐步清理關稅制度中的優惠政策。

　　2.維持就業水平

　　現階段我國關稅政策的另一個目標應當是保護就業水平。關稅的征收將引致產出相對價格的變化，從而產生短期的資源配置效應。關稅減讓造成經濟中不同部門的結構調整。與此相對應，每個部門的勞動力需求也相應調整，產出價格的變化將導致勞動力向更高價格的產品轉移。在調整期間，將出現“結構性失業”——在整個經濟中勞動力的短缺和剩餘並存。有關研究的結果表明，貿易改革對各部門之間的就業水平具有重要影響。某一部門的保護率降低1%，將導致該年度內就業水平下降0.4-0.5%。從長期看，隨著經濟結構的調整，勞動者根據市場需要更新知識和技能，關稅的降低對我國整體就業狀況的影響不大，我國勞動力市場上的就業壓力將逐步緩解。但是，從短期看，關稅減讓帶來的結構性失業可能是我國加入WTO最主要的調整成本。國際失業與就業委員會的調查測算顯示，加入WTO後，我國的GDP每年增幅提高3個百分點，每增加一個百分點可以新增加400萬個就業機會。但實際上這種測算有些過於樂觀。據統計，1990年代我國的就業彈性繫數較小，僅為 0.10-0.12左右。按照中國統計年鑒中2001年的就業人員數73025萬計算，經濟增長提高一個百分點所能創造的就業機會僅為 73.03-87.63萬人，遠遠小於上述估計。此外，根據華盛頓國際經濟研究所的評估，我國加入WTO後關稅的降低將導致增加1100萬失業人口。因此，保護就業水平應當是我國關稅政策的目標之一。在進行關稅減讓時，應當考慮那些就業人口較多而又不具有比較優勢的行業，如農業、汽車製造業等。對這些具有維持勞動力就業效應的行業短期內應當予以適當保護。

　　3.降低福利損失

　　國際貿易理論表明，在完全競爭市場條件下，一國征收進口關稅的結果是導致消費扭曲或生產扭曲，進而導致進口國社會福利的損失。筆者認為，關稅政策不應僅以收入或保護國內產業和維持就業水平為目標，還應在關稅的設置過程中儘量減小關稅所造成的扭曲效應，即把減小關稅的負效應作為關稅政策的目標。在征收關稅的情況下，商品需求彈性越大，徵稅所造成的扭曲越嚴重。因此，在設計進口關稅稅率結構時，可以對進口需求彈性較高的產品征收相對較低的稅率，對進口需求彈性較低的產品征收相對較高的稅率。這樣做的好處在於：一方面，進口需求彈性較高的產品一般是非生活必需品和奢侈品，對這部分產品征收高關稅輕易刺激走私活動；而且高關稅壁壘引致的高利潤可能會使國內大量資源流入這些行業，從而導致基礎產業投資不足，制約國民經濟發展。另一方面，產品進口需求彈性低，可能是因為國內尚不具備這類產品的生產能力而不得不進口，也可能是國內經濟發展對該類產品的需求量非常大，依存度高，因此價格變動對需求的影響不大。對這類產品征收高關稅提高其價格，可以促使企業尋找或自覺研製替代品，也可以通過價格體現該類產品在國內市場上的稀缺性，從而誘使資源流入該產業。

　　需要弱化的關稅政策目標

　　1.取得財政收入

　　財政關稅政策是最原始也是最古老的關稅政策。關稅之所以在一個相當長的歷史時期內都成為國家財政收入重要來源的主要原因是易於征收、便於治理。因此，在經濟發展早期，是國家財政收入的主要來源。然而，隨著經濟的發展，人們熟悉到關稅具有阻礙貿易自由流通、國際經濟貿易合作、商品與技術交流的作用，同時還造成了進口國消費者的福利損失。因此，自20 世紀中葉以來，以GATT／WTO為代表的國際經濟組織就以自由貿易為主要目標，主張削減關稅，反對政府干預。關貿總協定烏拉圭回合達成的協議要求各國關稅水平在原有基礎上降低三分之一。發達國家的關稅水平降低到3.75%左右，發展中國家也降低到15%以下。經過烏拉圭回合多邊談判後，關稅在各國財政收入中所占的比重迅速下降，關稅的財政收入作用逐步淡化。

　　從我國的情況看，關稅在政府稅收收入中的比重1985年為10%，2001 年為5.49%，呈逐年下降的趨勢。按照加入WTO的承諾，今後我國政府必然進一步降低關稅總水平，因而關稅收入在政府收入中所占的比重還將有所下降。筆者認為，在履行WTO約束關稅，弱化關稅財政政策目標的情況下，應當加強個人所得稅的徵管，並將其劃歸中心稅。這樣做，一來順應國際發展趨勢，二來可以降低征收高關稅帶來的效率損失，三是可以解決中心財政收入比重偏低的問題。

　　2.平衡國際收支

　　平衡國際收支的關稅政策是指通過提高關稅來減少進口，減少外匯支出，增加外匯儲備，以平衡國際收支或保持貿易出超。然而，提高進口關稅將使生產資源從出口商品的生產部門轉移出去，從而減少出口；進口商品價格的上漲和生產資源的分配扭曲還會降低生產效率和進口國消費者的福利水平；採用提高關稅改善國際收支的做法也很輕易遭致國外的復。從我國的經濟發展情況看，自1990年以來，我國一直保持著貿易順差，2001年出口總額超過進口總額1864.9億人民幣，截至2001年底，國家外匯儲備達到2122億美元，我國在國際貨幣基金組織的份額，也從第11位提高到第8位。這說明，現階段弱化關稅政策的國際收支作用是可行的。

　　3.調節收入分配

　　與其他稅收一樣，關稅的課征還具有收入分配的職能。對收入彈性較高的商品征收高關稅用以調節收入分配的方式付出的代價很大，造成了較高的效率損失。首先，高關稅在抑制消費的同時，對國內生產者提供了高保護，使其可以在低效率的基礎上獲得高利潤；其次，外商可以通過直接投資的方式繞開關稅壁壘進入我國市場，建立合資或獨資企業，從而就使關稅保護民族工業的口號變得徒有虛名；再次，對這些高收入彈性的商品征收高關稅並不一定增加稅收收入；最後，這些商品的關稅稅率高，使得含稅進口與無稅進口之間的差價較大，增加走私逃稅的收益，從而導致走私活動猖獗，使國家財政收入蒙受巨大損失。這也是造成我國名義關稅率和實際征收率之間差距較大的原因之一。可見，對收入彈性較高的商品課以高額關稅，雖然可以起到調節收入分配的作用，但卻引發了上述一系列不利影響。和關稅相比，對於收入彈性較高的非生活必需品或奢侈品征收消費稅是增加財政收入和改善收入分配的更為合理的辦法。與上述商品的較高關稅形成較大反差的是，它們的消費稅並不高。因此，有必要將關稅改革同消費稅的改革配合起來，在加入WTO後關稅稅率降低的同時，適當提高其消費稅稅率。此外，採用以個人所得稅彌補關稅收入的損失，也可以達到改善收入分配狀況的目標。可計算一般均衡模型的模擬結果表明，對於我國政府而言，實行累進的個人所得稅以替代實行貿易自由化造成的關稅損失是一種非常合適的選擇。它使基尼繫數降低，同時也保持了關稅減讓所帶來的大部分效率收益。因此，不應再將調節收入分配作為我國關稅的主要目標。