協同治理
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協同治理（Collaborative governance）
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協同治理是一種治理安排，指一個或多個公共機構直接與非政府利益攸關方參與正式、以共識為導向和協商的集體決策過程，旨在制定或執行公共政策，或管理公共項目或資產。[1]
協同學理論創始人赫爾曼·哈肯（Herman Haken）認為，協同是系統要素或子系統之間相互作用和配合，在時間、空間和功能上形成一定的自組織結構，從無序走向有序的過程。愛德華·弗里曼（Edward Freeman）認為協同治理以解決問題為導向，由利益相關者參與並共同承擔責任的實踐。聯合國全球治理委員會認為，協同治理是個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。[2]
協同治理的初始條件[1]
（一）權力/資源失衡
如果利益相關者之間的權力/資源嚴重不平衡，使得重要的利益相關者不能以有意義的方式進行參與，那麼有效的協同治理需要致力於賦權和代表弱勢或不利於利益攸關方的積極戰略。
（二）參與的動機
如果利益相關者可以通過替代方式單方面地追求目標，那麼只有當利益相關者認為自己高度相互依存時，協同治理才會起作用。如果相互依存發生的前提是協商論壇成為解決問題的唯一方式，那麼贊助商必須願意做好前期工作，以取得其他論壇（法院、立法者和行政人員）對協商結果的尊重。
（三）對抗與合作的歷史
如果利益相關者之間存在對抗的歷史，那麼協同治理很可能失敗，除非利益相關者之間存在高度的相互依存關係或採取積極措施來補救利益相關者之間的低水平信任和社會資本。
協同治理的過程[1]
（一）面對面對話
我們認為，面對面對話是合作的必要不充分條件。例如，面對面對話有可能加強刻板印象偏見或地位差異，或者加重對立和相互不尊重。然而，很難想象沒有面對面對話的有效合作。
（二）建立信任
如果之前是高度敵對，那麼政策制定者或利益相關者應該安排時間來有效補救信任。如果他們不能證明必要的時間和成本是合理的，那麼他們就不應該採取合作戰略。
（三）對實踐進程的承諾
即使協同治理得到了授權，實現“認同”也仍然是協作過程的必不可少的方面。協同治理策略特別適用於需要持續合作的情況。
（四）共同理解
共同理解也意味著對問題的定義達成一致。或者，這可能意味著對解決問題所需的相關知識達成一致。共同理解的發展可以看作是更大的“協作學習過程”的一部分。
（五）中間成果
如果先前的敵對情緒很高，需要對建立信任作出長期承諾，那麼產生小收益的中間成果就特別重要。在這種情況下，如果利益相關者或決策者無法預見到這些小收益，那麼他們可能就不會合作。
協同治理實現的主要路徑[3]
（一）構建公共價值目標共同體，增強協同治理的動力
首先，要建立治理主體之間的信任關係。信任具有重要的協同價值,包括規範主體行為,消減交往環境的不確定性,節約治理交易成本,並提高治理聯合體的內部驅動力。其次，優化對公共價值認知，強化公共價值導向。對於複雜公共事務，把握真正的公共價值是困難的。在公共管理實踐中，正義、公平和效率等價值觀是複雜、模糊和相互競爭的。再次，強化利益相關者的協商和溝通，識別複雜公共事務中的公共價值。公共價值不僅是個人偏好的總和，而且是由經過選舉和任命的政府官員以及主要利益相關者共同仔細考慮後共同決定的。經過協同治理主體的協商和溝通，找出價值和目標“最大公約數”，減少價值和目標衝突，從而生成協同治理的意願和初始動力。
（二）優化協同治理機制設計，減少體制機制障礙和阻力
制度在我國的公共話語體系中有多種形式的表現，按照從巨集觀到微觀，表現為：體制、機制、法律法規、規則等。與協同治理緊密相關的制度安排層次是機制。首先，建立相容性激勵機制、成本分攤機制，解決利益不對稱問題，促進各類主體積极參与。其次，構建有效的領導與協調機制，解決跨界組織協調問題。再次，建立信息共用與溝通機制，解決信息不對稱問題。最後，要建立保障協同治理的問責、評估、監督和反饋調適機制。
（三）培育個體協同行為，提高協同治理執行力
在協同治理活動中，成功的協同治理者需要培育重要的技能，從而生成有效的協同治理行為。在個人層面，個人需要具備開放思維、耐性、變革導向等特質。在組織行為層面，首先，要構建協同型領導。與日常科層制組織內部的科層領導方式不同，協同治理條件下的領導是跨界型領導，需要有新的領導行為和方式與之相適應，這種領導行為就是協同型領導。其次，要增強溝通協調。再次，要強化衝突解決和管理。協同治理活動中，不可避免產生行為衝突，有效的協同治理者，要善於管理衝突。此外，提高公眾協同能力，促進社會的有序參與。社會參與式協同治理得到公共管理者的普遍價值肯定。
（四）導入協同技術和協同文化，增強協同治理的環境推力
首先，積極運用新技術，構建協同治理技術系統。技術本身是治理的對象，也是治理的工具。協同治理要註重引入新技術，突破組織結構的壁壘，實現跨界信息共用和有效溝通。當前，大數據為地方政府治理工具創新提供了空間和路徑。基於大數據等新技術，要積極運用整體性、協同性工具。其次，在政府內部建設合作文化基礎上，培育官民協同治理文化。在政府與社會協同合作方面，不同國家的行政文化對治理行為具有慣性的影響。
協同治理的理念啟示[4]
一是從方法論角度，就是要從系統的角度去看待經濟社會的發展。
二是從理論內容看，就是要對經濟社會系統的複雜性、動態性和多樣性要有清楚的認知。
三是協同治理理論對於開放系統下的多元化協同發展具有較強指導意義。
協同治理的價值[4]
首先是協同治理有助於社會公眾民主意識的增強和民主參與能力的提升。參與各方具有充分表達自身利益訴求的權利，同時也承擔充分傾聽其他利益訴求的義務，秉持平等的原則，在相互理解尊重的基礎上進行自我利益與公共利益的不斷調適，最終形成一致行動。
其次是有助於政府職能轉變和服務型政府建設。服務型政府是在社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，經過法律許可，按照民眾意志組建起來的以提供服務為宗旨並承擔著服務責任、講究效能的政府。各方參與在這一過程中顯然不可或缺。
此外，協同治理有助於公共政策的優化和政策效能的實現。協同治理強調政府、市場、社會各方在平等基礎上進行公開理性的對話、交流和協商，形成並維持一種深層次的相互信任和理解，包容不同觀點、思想或訴求，在不同利益相關者之間形成一種動態均衡。
協同治理的挑戰[4]
1、政策目標的一致性。
協同治理的重要前提是各方擁有相對一致的政策目標。政策目標一致性既體現在治理過程中，也反映在結果上。然而處理複雜公共事務的成效是不明確的，有時還難以測量和評估，甚至要花費較長時間才能實現。協同治理將具有不同目標的參與者聚合到一起，其依據各自目標在同一框架內開展活動，試圖實現自身利益最大化，從而在不同參與者之間形成張力和衝突。更為複雜的是，在漫長的目標實現過程中，各方初始目標的偏離或異化就在所難免，這在政府主導下建立的協同治理網路中表現得尤為明顯。
2、政府干預的有效性。
協同治理是多元主體的共同行動，政府通常在其中發揮主導作用。為實現協同治理目標並確保治理過程有序，政府需要對其他參與主體進行適當干預，其手段包括監督管理、經濟激勵、教育引導等。然而政府干預行為經常會失靈，幾乎所有政府至今未能尋找到協同治理中適度監管的標準和節點。例如，為充分調動參與各方的積極性，政府會通過放鬆監管和結成良好的公私伙伴關係來營造寬鬆的合作環境，其結果可能會造成高額財政支出和低質量公共服務，這一情況在水電氣等城市公用設施領域屢見不鮮。與此同時，有些政府官員可能會濫用權力干涉協同網路削弱治理有效性。另一種可能是，政府在起始階段對參與各方進行過度干預和監管，引起參與各方的不滿，轉而無原則地放鬆監管。
3、信息溝通的對稱性。
信息不對稱是市場失靈的重要原因。良好溝通與協調是協同治理成功的重要保障。傳統政府部門習慣由單一組織承擔某項任務，組織內部結構關係和溝通渠道有助於信息流動。在多元主體參與的協同治理網路中，分權式組織結構和非制度化傳播途徑會帶來種種溝通困難，不同參與主體間建立的信息壁壘進一步加劇了問題嚴重性。
協同治理一般要在多級政府、各類企業和社會組織以及社會公眾之間進行政策協調。每一個參與主體都代表一定群體的利益，也都有一部分支持者。而且不同體制各有其獨特的組織邏輯，不同邏輯的體制難以相互協調。當所面臨公共事務的複雜性高而各主體間職責又不甚清晰時，協調就變得困難重重。
政府部門、市場主體、社會組織的屬性和定位不同，其價值理念和行為模式也存在差異。因此在多元主體參與的協同治理中，示範和標桿的參照作用顯得十分重要。優質示範能增加參與主體自覺性和積極性，提升協同治理整體績效。但同時也不可避免地存在劣質示範，其負面效應經由協同網路發揮作用，侵蝕整個協同治理體系和正向效能，阻礙政策目標實現。另外，由於責任分散和社會公平感缺失等原因，協同治理過程中還會出現“搭便車”現象。也就是單個主體與其他參與者共同完成某項任務時，其付出的精力往往少於單獨承擔任務時的努力，個體行為積極性與效率也隨之下降。
