协同治理
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协同治理（Collaborative governance）
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协同治理是一种治理安排，指一个或多个公共机构直接与非政府利益攸关方参与正式、以共识为导向和协商的集体决策过程，旨在制定或执行公共政策，或管理公共项目或资产。[1]
协同学理论创始人赫尔曼·哈肯（Herman Haken）认为，协同是系统要素或子系统之间相互作用和配合，在时间、空间和功能上形成一定的自组织结构，从无序走向有序的过程。爱德华·弗里曼（Edward Freeman）认为协同治理以解决问题为导向，由利益相关者参与并共同承担责任的实践。联合国全球治理委员会认为，协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[2]
协同治理的初始条件[1]
（一）权力/资源失衡
如果利益相关者之间的权力/资源严重不平衡，使得重要的利益相关者不能以有意义的方式进行参与，那么有效的协同治理需要致力于赋权和代表弱势或不利于利益攸关方的积极战略。
（二）参与的动机
如果利益相关者可以通过替代方式单方面地追求目标，那么只有当利益相关者认为自己高度相互依存时，协同治理才会起作用。如果相互依存发生的前提是协商论坛成为解决问题的唯一方式，那么赞助商必须愿意做好前期工作，以取得其他论坛（法院、立法者和行政人员）对协商结果的尊重。
（三）对抗与合作的历史
如果利益相关者之间存在对抗的历史，那么协同治理很可能失败，除非利益相关者之间存在高度的相互依存关系或采取积极措施来补救利益相关者之间的低水平信任和社会资本。
协同治理的过程[1]
（一）面对面对话
我们认为，面对面对话是合作的必要不充分条件。例如，面对面对话有可能加强刻板印象偏见或地位差异，或者加重对立和相互不尊重。然而，很难想象没有面对面对话的有效合作。
（二）建立信任
如果之前是高度敌对，那么政策制定者或利益相关者应该安排时间来有效补救信任。如果他们不能证明必要的时间和成本是合理的，那么他们就不应该采取合作战略。
（三）对实践进程的承诺
即使协同治理得到了授权，实现“认同”也仍然是协作过程的必不可少的方面。协同治理策略特别适用于需要持续合作的情况。
（四）共同理解
共同理解也意味着对问题的定义达成一致。或者，这可能意味着对解决问题所需的相关知识达成一致。共同理解的发展可以看作是更大的“协作学习过程”的一部分。
（五）中间成果
如果先前的敌对情绪很高，需要对建立信任作出长期承诺，那么产生小收益的中间成果就特别重要。在这种情况下，如果利益相关者或决策者无法预见到这些小收益，那么他们可能就不会合作。
协同治理实现的主要路径[3]
（一）构建公共价值目标共同体，增强协同治理的动力
首先，要建立治理主体之间的信任关系。信任具有重要的协同价值,包括规范主体行为,消减交往环境的不确定性,节约治理交易成本,并提高治理联合体的内部驱动力。其次，优化对公共价值认知，强化公共价值导向。对于复杂公共事务，把握真正的公共价值是困难的。在公共管理实践中，正义、公平和效率等价值观是复杂、模糊和相互竞争的。再次，强化利益相关者的协商和沟通，识别复杂公共事务中的公共价值。公共价值不仅是个人偏好的总和，而且是由经过选举和任命的政府官员以及主要利益相关者共同仔细考虑后共同决定的。经过协同治理主体的协商和沟通，找出价值和目标“最大公约数”，减少价值和目标冲突，从而生成协同治理的意愿和初始动力。
（二）优化协同治理机制设计，减少体制机制障碍和阻力
制度在我国的公共话语体系中有多种形式的表现，按照从宏观到微观，表现为：体制、机制、法律法规、规则等。与协同治理紧密相关的制度安排层次是机制。首先，建立相容性激励机制、成本分摊机制，解决利益不对称问题，促进各类主体积极参与。其次，构建有效的领导与协调机制，解决跨界组织协调问题。再次，建立信息共享与沟通机制，解决信息不对称问题。最后，要建立保障协同治理的问责、评估、监督和反馈调适机制。
（三）培育个体协同行为，提高协同治理执行力
在协同治理活动中，成功的协同治理者需要培育重要的技能，从而生成有效的协同治理行为。在个人层面，个人需要具备开放思维、耐性、变革导向等特质。在组织行为层面，首先，要构建协同型领导。与日常科层制组织内部的科层领导方式不同，协同治理条件下的领导是跨界型领导，需要有新的领导行为和方式与之相适应，这种领导行为就是协同型领导。其次，要增强沟通协调。再次，要强化冲突解决和管理。协同治理活动中，不可避免产生行为冲突，有效的协同治理者，要善于管理冲突。此外，提高公众协同能力，促进社会的有序参与。社会参与式协同治理得到公共管理者的普遍价值肯定。
（四）导入协同技术和协同文化，增强协同治理的环境推力
首先，积极运用新技术，构建协同治理技术系统。技术本身是治理的对象，也是治理的工具。协同治理要注重引入新技术，突破组织结构的壁垒，实现跨界信息共享和有效沟通。当前，大数据为地方政府治理工具创新提供了空间和路径。基于大数据等新技术，要积极运用整体性、协同性工具。其次，在政府内部建设合作文化基础上，培育官民协同治理文化。在政府与社会协同合作方面，不同国家的行政文化对治理行为具有惯性的影响。
协同治理的理念启示[4]
一是从方法论角度，就是要从系统的角度去看待经济社会的发展。
二是从理论内容看，就是要对经济社会系统的复杂性、动态性和多样性要有清楚的认知。
三是协同治理理论对于开放系统下的多元化协同发展具有较强指导意义。
协同治理的价值[4]
首先是协同治理有助于社会公众民主意识的增强和民主参与能力的提升。参与各方具有充分表达自身利益诉求的权利，同时也承担充分倾听其他利益诉求的义务，秉持平等的原则，在相互理解尊重的基础上进行自我利益与公共利益的不断调适，最终形成一致行动。
其次是有助于政府职能转变和服务型政府建设。服务型政府是在社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，经过法律许可，按照民众意志组建起来的以提供服务为宗旨并承担着服务责任、讲究效能的政府。各方参与在这一过程中显然不可或缺。
此外，协同治理有助于公共政策的优化和政策效能的实现。协同治理强调政府、市场、社会各方在平等基础上进行公开理性的对话、交流和协商，形成并维持一种深层次的相互信任和理解，包容不同观点、思想或诉求，在不同利益相关者之间形成一种动态均衡。
协同治理的挑战[4]
1、政策目标的一致性。
协同治理的重要前提是各方拥有相对一致的政策目标。政策目标一致性既体现在治理过程中，也反映在结果上。然而处理复杂公共事务的成效是不明确的，有时还难以测量和评估，甚至要花费较长时间才能实现。协同治理将具有不同目标的参与者聚合到一起，其依据各自目标在同一框架内开展活动，试图实现自身利益最大化，从而在不同参与者之间形成张力和冲突。更为复杂的是，在漫长的目标实现过程中，各方初始目标的偏离或异化就在所难免，这在政府主导下建立的协同治理网络中表现得尤为明显。
2、政府干预的有效性。
协同治理是多元主体的共同行动，政府通常在其中发挥主导作用。为实现协同治理目标并确保治理过程有序，政府需要对其他参与主体进行适当干预，其手段包括监督管理、经济激励、教育引导等。然而政府干预行为经常会失灵，几乎所有政府至今未能寻找到协同治理中适度监管的标准和节点。例如，为充分调动参与各方的积极性，政府会通过放松监管和结成良好的公私伙伴关系来营造宽松的合作环境，其结果可能会造成高额财政支出和低质量公共服务，这一情况在水电气等城市公用设施领域屡见不鲜。与此同时，有些政府官员可能会滥用权力干涉协同网络削弱治理有效性。另一种可能是，政府在起始阶段对参与各方进行过度干预和监管，引起参与各方的不满，转而无原则地放松监管。
3、信息沟通的对称性。
信息不对称是市场失灵的重要原因。良好沟通与协调是协同治理成功的重要保障。传统政府部门习惯由单一组织承担某项任务，组织内部结构关系和沟通渠道有助于信息流动。在多元主体参与的协同治理网络中，分权式组织结构和非制度化传播途径会带来种种沟通困难，不同参与主体间建立的信息壁垒进一步加剧了问题严重性。
协同治理一般要在多级政府、各类企业和社会组织以及社会公众之间进行政策协调。每一个参与主体都代表一定群体的利益，也都有一部分支持者。而且不同体制各有其独特的组织逻辑，不同逻辑的体制难以相互协调。当所面临公共事务的复杂性高而各主体间职责又不甚清晰时，协调就变得困难重重。
政府部门、市场主体、社会组织的属性和定位不同，其价值理念和行为模式也存在差异。因此在多元主体参与的协同治理中，示范和标杆的参照作用显得十分重要。优质示范能增加参与主体自觉性和积极性，提升协同治理整体绩效。但同时也不可避免地存在劣质示范，其负面效应经由协同网络发挥作用，侵蚀整个协同治理体系和正向效能，阻碍政策目标实现。另外，由于责任分散和社会公平感缺失等原因，协同治理过程中还会出现“搭便车”现象。也就是单个主体与其他参与者共同完成某项任务时，其付出的精力往往少于单独承担任务时的努力，个体行为积极性与效率也随之下降。
