多中心治理

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什么是多中心治理

  多中心治理理论是以奥斯特罗姆夫妇(Vincent Ostrom and Elinor Ostrom)为核心的一批研究者在对发展中国家农村社区公共池塘资源进行实证研究的基础上最早提出的。多中心治理的基本点是改变政府对于乡村社会的行政性管理和控制,让乡村内部的自主性力量在公共事物领域充分发挥基础性作用。这样以来,既可以降低政府直接控制乡村的成本,减少政府管不胜管所带来的失效问题,也使得乡村社会内部充满了活力。这种新的治理范式,基本目标是让乡村问题尽可能地内部化和社会化

  多中心治理是在多中心概念的基础上发展而来的。多中心是指借助多个而非单一权力中心和组织体制治理公共事物,提供公共服务,强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态,其中自发秩序或自主治理是其基础。多中心治理即把相互制约但具有一定独立性的规则的制订和执行权分配给无数的数量众多的管辖单位,所有公共治理主体的官方地位都是有限但独立的,没有任何团体或个人作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上。

多中心治理的相关理论

  在政治学的视野里,治理指向的是政治管理的过程,它包括政治权威的规范基础,处理政治事务的方式和对公共资源管理。而从公共行政学的维度探究,治理理论则强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政。作为体现民主、权力多中心化的理论体系,当代治理意味着国家公民社会关系的重新调整,意味着“人类在国家(政府)-市场-公民社会三维组合中,寻求不同以往的、更为有效的实现共同利益道路努力。”因此,该理论指向的是政府向社会分权、权力回归于民众、民间社会的兴起和国家政府权力的相对弱化,并鼓励公民参与地方或社区的公共事务管理的全过程,倡导培育和提升公民自主管理能力。

  治理首先体现为主体的多元化。治理理论的兴起拓展了传统国家与社会二分关系的分析架构,形成一种新型的国家与社会关系范式。治理除了政府机关和各种机构外,还包括市民社会的参与、各种利益集团以及部门间的协商,有助于克服国家和市民社会各自能力的有限性,并因而建立国家市民社会之间的互动网络。正如罗西瑙在其《没有政府的治理》一书中所认为的,“管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力来实现”,“现在政府的一些治理职能,正在由非源自政府的行为体所承担”。其次,治理的本质在于其所倚重的权力流行机制并不是线性单向单中心的,而是双向互动、多中心流通的。多元化的治理主体之间存在着权力互动关系,并最终形成公民自主服务与民营、政府服务相结合的、多中心的公共事务管理体系。再次,治理还体现为一个互动的过程,它主要通过合作、协商、认同等方式来实现对公共事务的管理。罗茨认为,治理意味着政府管理含义的变化,指的是一种新的管理过程,或者一种改变了的有序统治状态,或者一种新的管理社会的方式。

  由埃莉诺•奥斯特罗姆等人提出的多中心治理,是意在构建由多中心秩序构成公共服务的体制。多中心秩序也可以理解为一种“多中心的政治体制”。“多中心意味着有许多在形式上互相独立的决策中心……他们在竞争性关系中签订合约,并从事合作性的活动,或者利用新机制来解决冲突……也在这一意义上,可以说他们是作为一个体制运作的。” 因此,多中心体制对公共产品供给的重大意义在于,打破单中心体制下权力高度集中的格局,形成多个权力中心来承担公共产品供给职能,并且相互展开有效竞争,从而有利于解决搭便车和政府成本攀高的困境。同时,多中心治理体制有助于“维持社群所偏好的事务状态”。多中心治理体制为公共服务提出了不同于官僚行政理论的供给逻辑,主张公共服务的供给是一个多元主体的合作、协同过程,改变了政府作为单一公共服务的供给主体的模式,构建起了政府、市场和社会三维框架下的多中心供给模式,从而有效地克服单一靠市场或政府来实现公共服务供给的不足。

  多中心治理作为西方公共管理研究领域的一种新的治理模式,它提出了政府与市场之外的治理公共事务的新的可能性,并在政府、市场这两个中心之外引入第三个中心,认为“多中心”是自主治理的根本前提。同时,多中心体制设计的关键因素是“自发性”,自发性的属性可以看作是多中心的额外的定义性特质。 理论和实践表明,基于自主治理和自发性的第三部门有利于公民参与意愿的表达和参与途径的实现。第三部门组织的发展壮大与治理水平、治理能力之间存在着比较明显的正相关关系。因此,多中心治理是以自主治理为基础,允许多个权力中心或服务中心并存,通过竞争协作形成自发秩序,力求减少搭便车行为,提高服务的效能水平,从而克服公共事物治理的困境。同时,由第三部门的自治机制来提供公共服务具有相对优势,出于对“政府失灵”和“市场失灵”的回应,第三部门的兴起和壮大能够实现公平与效率的良好契合;第三部门还具备相对的灵活性和适应能力;另外,由于更贴近基层,第三部门更能切实有效地解决许多急迫的公共服务需求

多中心治理的特征

  1、选择多样性。多中心服务和治理体制的存在,“为公民提供机会组建许多个治理当局”。

  每个人能够同时在几个机构中保有成员身份,获得有效服务,享受类似“消费者权益”一样的更多的权利

  2、减少搭便车行为。多中心注重决策以及控制在多层次展开,微观的个人决策以集体的和宪政层次的决策为基础,而集体的和宪政层次的政策需要尊重受其影响的大多数的意见,吸收和鼓励基层组织和公民参与。

  3、合理决策。多中心治理的合理性在于有效利用地方性的时间、地点与信息作出合理的决策

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