行政管理学

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行政管理学(Administration Science)

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行政管理学概述

  行政管理学又称行政学,也称公共行政学或公共管理学。它是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学,是国家公务员和其他公共部门工作人员必备的知识。行政管理学,作为一门科学,在20世纪初成立以来,得到了长足的发展。在发达国家,行政管理(公共行政)已成为一个独立的,具有众多理论流派,多学科交叉的,理论联系实际的一门科学。改革开放以来,我国行政管理学的研究也蓬勃发展。

  “科技与管理是车之两轮,鸟之两翼”。行政管理在各种管理中起领导、主管作用,社会主义现代化建设也需要各方面的有效管理,其中行政管理是否科学、有效,直接影响着国家、社会的发展。

  行政管理学是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。该复合词组相应表述的亦是一个复合概念:

  其中“行政”通常指政府执行国家意志、推行政务、管理社会公共事务的活动。这一活动的主体主要是国家行政机关,客体是社会公共事务。

  社会公共事务的管理需要具有公共权威的机构,在现代社会中这一机构主要是政府。行政活动以社会公共事务为客体,也就限定了政府活动的范围,即政府的权威和作用体现在公共事务领域。

  “管理”通常指协调众人力量以达到共同目的的活动。行政管理学中的“管理”一词强调行政活动中的操作和技术层面,涵盖计划组织、用人、指挥、协调、报告、预算、监督等功能领域,关注的焦点是机制、程序、标准、手段和方法等。

  “学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。因此,行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。 这方面的代表性教材如下: 李国正主编《公共管理学》,广西师范大学出版社,2016年版 张成福主编《公共管理学》,中国人民大学出版社,2005年版 竺乾威主编《公共管理学》,复旦大学出版社,2007年版 夏书章主编《行政管理学》,中山大学出版社,2010年版

什么是行政

  (一)“行政”是行政管理学的基本概念

  广义上,把国家机关和非国家机关,如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动,称为行政;狭义上,认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说:行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。

  (二)政治与行政

  政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关;行政则与这些政策的执行相关”。自是以后,“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。

  从马克思主义的观点看来,政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者密切联系,又互相区别。

  (三)管理与行政

  管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后,国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来,并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。但在国家的政务管理以外,还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。行政与管理有着密切的关系。

  行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说,行政管理就是政府管理,行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。

  广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。

  (四)立法、司法和行政

  西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权,并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制,我国实行人民代表大会制,这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下,立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力,行政活动也有别于立法活动和司法活动。

行政管理学的学科目的

  行政管理学的学科目的主要表现在以下方面:

  研究国家行政制度的理念和理论,确保国家行政制度和体制的构建、改革和完善既具有科学的理论基础,又适应国家的根本政治制度和国情,确保政府及其官员积极有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能

  研究探讨政府管理社会公共事务的模式、理论、途径和方式,提升公共政策的科学性和质量,提升政府和公共部门的执法和政策执行能力,强化政府的公共服务功能,确保政府对社会公共事务管理的科学性和有效性,使政府行政管理活动成为经济发展和社会进步的有效推动力量。

  研究政府行政机构和运作方式改革的理论、模式、途径、方法和技术,推动“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的建立,确保行政机构“精干、廉洁、高效、充满活力”,以较低的行政成本高效率地履行行政管理职能。

  研究国家公务员制度的改革和完善,利用综合性的学科优势强化公务员培训,为建立高素质的专业化行政管理干部队伍贡献力量。

行政管理学的研究范畴

  作为一个跨学科的研究领域,行政管理学的研究范围很广,其研究范畴可以根据不同标准进行分类。比如,可以在总论的基础上,把行政管理学研究范畴分为静态要素和动态过程。也可以把行政管理研究范畴分为行政原理、行政主体、行政过程、行政行为行政发展等。

  一般说来,行政管理学的基本研究范畴主要有以下各个方面:行政原理、行政职能、行政权力授权)、行政组织人事行政(公务员制度)、行政领导行政决策行政计划行政程序行政执行、行政技术、行政行为行政效率机关管理财务行政、物材行政、行政责任行政监督行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。

行政管理学的研究对象

  行政管理学与其他学科相区别正在于它特殊的研究对象--行政。行政管理学研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会事务和机关内部事务的客观规律。具体来说,行政管理学研究的主体对象是行政机关,在我国即国务院和地方各级人民政府;行政管理学研究的客体对象是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务;行政管理学的根本目的在于探讨行政管理的客观规律,实现行政管理的科学化。

  行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括如下的要点:

  1、行政管理主体是国家权力机关的执行机构,即行政机关。在我国,行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。

  2、行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。

  3、行政管理活动的根本原则是依法管理。

  4、国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端,往往令人难以捉摸。

  行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性,这是行政管理学与其他学科相区别的重要根据。

  行政管理学是综合性的学科。它同许多学科,尤其是同政治学管理学、法学、社会学等学科既互相区别,又密切联系。

  我国行政管理学以马克思主义为指导,研究社会主义市场经济条件下国家行政管理的规律性和方法。该学科密切关注理论发展和我国行政发展的实践,坚持以建设有中国特色社会主义理论为指导,根据我国政治、经济和社会发展变化的情况,分析研究我国行政管理,特别是中国行政改革所面临的一些重要理论问题。注意学习和借鉴国外行政理论和实践经验,但不套用西方的理论模式和价值观念,努力反映行政学的发展,广泛吸收最新研究成果,建构中国行政管理学的理论体系。

行政管理学研究的内容

  行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。这些基本的范畴和原理随行政管理实践的发展而不断地补充和丰富;其内在联系也随行政管理实践的深入而不断为人们所揭示。因此,行政管理学的研究内容是变化发展的,并不断深化和扩展,其理论体系也随之不断变化和日趋完善。基于对行政管理学研究对象的理解,行政管理学研究的主要内容包括:

  1、行政管理学是一门科学。

  2、行政管理是一定经济基础之上的上层建筑。

  3、行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。

  4、行政管理是一个管理公共事务、提高公共服务的活动过程。

  5、行政管理过程的顺利进行并达到预期目标,必须获得必不可少的保障。

  6、行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务,其本身必须充满活力和富有效率。

  7、行政改革已经成为世界性潮流,各种改革模式相继出现。

  8、现代高科技在行政管理过程中的广泛运用,使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革,推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。

行政管理学的学科特征

  作为一门理论与应用相结合的系统科学,行政管理学的学科特征表现在以下几个方面:

  1.综合性和独立性的统一。

  行政管理学的综合性主要体现在研究范围的广泛性和跨学科特性,这是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。由于政府公共行政管理涉及的对象和事务几乎无所不包,行政管理学也就必须要研究涉及各个方面的管理问题。因此,研究行政管理现象必须具备许多相关学科的知识,并为此发展出了许多专业行政理论,如司法行政、公安行政、工商行政等。

  但是,行政管理又是一门独立学科和独立的研究领域,有着相对独立的研究对象、独立的范畴和体系,并发展出一些体现学科特色的研究途径和方法。这种独立性是由研究对象即行政管理主体、客体和行政管理过程的独特性所决定的。

  2.理论性与应用性的统一。

  行政管理实践必然以一定的理论为基础并接受理论的指导,因此,研究这一实践的学科必然具有理论性。行政管理学的理论性即体现在研究中依据和借鉴其他学科如政治学、法学、经济学、心理学等理论,又要创立行政管理独有的理论和原理。

  行政管理学同时又是一门应用性很强的学科。应用性、实践性和操作性既是行政管理学的主要特征之一,又是学科生命力和效用性的基础。政府公共行政管理是一个实实在在的过程,行政管理学就是要使这一过程合法、合情、合理、行之有效。因此必须从这一过程中寻找、觉察和发现问题,经过客观的分析和周密的论证,提出有助于解决问题的对策和方法。如果不能从实践中发掘问题和研究解决问题,行政管理学就失去了存在的意义。

  3.具体性和系统性的统一。

  行政现象和行政管理活动是客观的、具体的,与之相适应,行政管理学研究也具有具体性特征。这种具体性既体现为分支研究领域(如行政组织、公务员制度、公共政策、行政领导等),又体现在独立研究课题(如部门政策、部门管理和管理技术等)。这种具体性保证了研究的深入。

  行政管理学的系统性表现在,各具体领域是有序的和相互关联的,因此研究必须具有整体性和系统观念。政府是具有一定结构和序列的组织系统,其管理功能和活动是按照一定法则相互联系开展的,进而产生整体效应。这要求行政管理学具有同样的特点。只有用系统的观点和方法看待、研究各种行政现象及其相互关系,才能提出解决各种复杂的行政问题的正确之道。

  4.规范性和发展性的统一。

  行政管理学致力于揭示行政管理活动的客观规律,在此基础上总结出行之有效的管理原则、机制、程序、方法和技术,用以指导行政管理实践,提高行政管理的效率和效能。从这点上看,行政管理学具有规范性。

  行政管理学同时又具有发展性,强调动态性、进步和创新。它否认特定行政管理原则、机制和方法“放之四海而皆准”,具有超越时空的适用性,承认影响行政管理现代化、科学化的因素是多元的,强调因地制宜。同时,根据环境和行政管理实践的日新月异的发展变化,行政管理学致力于理论、原则和方法的不断创新,使之经受现实生活的检验和撞击,适应动态变化着的行政管理活动的需要,在我国行政管理现代化过程中发挥指导和促进作用。

行政管理学的研究方法

  行政管理学使用的研究方法是众多社会科学共同使用的方法,这些方法可以根据一定的标准进行类别和层次的划分。层次上看有哲学方法、社会科学的一般方法、学科研究方法和低层次的具体分析技术。类别上看可以有以下几种:

  1.规范研究方法

  规范研究方法的第一个特点是关注高层次的理念和价值,运用高度抽象的理论推理,旨在发现或构建适当的理念、价值、道德标准和行为准则,用以指导行政管理实践。规范方法的第二个特点是“应然性”即“应该是什么”,追求的是理想状态。具体而言,规范方法首先构建理念和价值,论证这些理念和价值的合理性和正当性,然后用它们审视和评价现存制度的理论基础。这是评估性规范分析。此外,规范方法常常用于替代方案的理论论证,即从理念和价值角度论证新的制度安排的优越性,推动改革和创新。规范方法的主要价值在于:它不仅促使人们从哲学和价值角度思考问题,而且提供一种严格而又精致的方法,帮助人类思考并处理所面临的各种选择。

  2.经验研究方法

  经验研究方法又称实证研究方法,其主要特点是关注“是什么”而非“应该是什么”,强调对事实和状况的客观描述,反对在对客观情况缺少充分了解的情况下构建理想状态,开解决问题的灵丹妙药。经验研究方法的研究对象集中于可观察的行为而非抽象的理念和价值,它强调获取第一手资料,强调研究过程中的价值中立,避免研究者的价值观、情感等介入研究过程,从而影响研究结论的客观性和科学性。

  作为研究方法的一个类别,经验研究方法包括许多具体的研究方法和工具,如观察法访谈法问卷调查法情境模拟等获取信息的方法,也包括分析资料和信息的工具如回归分析因子分析定量分析模型等。

  3.案例研究方法

  案例研究方法又称个案研究法,其特点是选择真实而又具有代表性的行政事件作为研究的对象,在广泛收集各种有关的资料和信息的基础上,以公正的观察者身份,从不同的角度进行分析,对事件的过程和因果关系作出合理的解释,总结出规则、经验和教训。个案研究法可以用于行政事件的客观描述,行政管理学的教育和培训,同时在行政管理实践和理论构建中能发挥一定的作用:案例的积累有助于区分某些类型的不同事件,以便采取相应的方法加以解决;案例方法的思路虽然不同于一般理论和原则的思路,但这并不妨碍在多项案例研究的基础上得出一些具有普遍性的理论。

  4.比较法

  比较法是公共行政学中常用的一种方法,通过对不同行政制度、行政模式、管理体制、公共政策、管理机制、管理手段和方式等方面的比较研究,不仅有助于总结出行政管理的一般理论和原则,而且有助于吸收借鉴国际先进经验,推进我国的行政管理现代化。比较研究可以是历时性比较(同一国家不同历史时期行政管理实践的纵向比较),也可以是共时性比较(特定时间段不同国家行政管理实践的横向比较);比较研究的组织形式可以是国别比较,也可以是主题比较;比较的范围可以是整个行政体制,也可以仅涉及某个主体(如公务员)或某个职能领域(如社会保障制度)。比较研究中一个引起争议的问题是可比性,但这一争议并不影响比较方法所具有的价值,因为比较提供的是一种参照,它并非要求对可参照的东西刻意模仿或照搬照抄。

行政管理学的产生和发展

  一、公共行政学学科的诞生
  1.产生的历史背景

  一般认为,现代意义上的公共行政学(行政管理学)是以美国学者威尔逊1887年发表《行政学之研究》一文为诞生标志的。从该文发表到20世纪30年代,公共行政学形成了较完整的学科体系。

  行政管理学发端于这一时期是有其历史必然性的。首先它是社会生活和政府管理实践的必然要求和产物。在这一时期里,欧美各主要国家早已完成了产业革命。随着各国工业化的迅猛进程,不仅在工商、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有举足轻重影响的大型垄断组织,而且在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列的、前所未有的复杂的社会问题。这就对国家控制和管理提出了新的要求,要求通过国家干预来有效地减少、缓和和解决矛盾,保证社会的稳定和均衡发展。在这种情况下,政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但政府及其人员的状况却不能令人满意。诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象并不鲜见。这就促使人们进一步关注政府,研究有关公共行政的问题,以求解决现实矛盾。因此,在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的,它是社会发展进步的客观要求,也是社会发展进步的一种表现。

  2.理论渊源

  客观实践的需要并不足以导致一个新学科的诞生,它还要具备一定的知识和理论基础。以下理论被认为是行政管理学的理论渊源:

  • 西方近代政治学说尤其是国家学说。它们为行政管理学提供了有关国家权力(行政权)、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴,提供了传统的理论和思辨的研究方法。
  • 君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学,主要研究如何有效地为国家(君主)管理财政、经济、行政等问题。官房学在改进行政制度、积累行政经验和人员培训等方面为后来的行政学提供了有益的启示,它以后逐步演变为公共财政学。
  • 普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期,普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。英国则在1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共人事行政的研究奠定了知识基础,因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。
  • 西方资产阶级革命时代兴起的行政法学行政法学建立了“法制行政”的最初的理论规范,直接促进了行政管理学的产生。
  3.代表人物
——伍德罗·威尔逊

  威尔逊曾任普林斯顿大学教授和校长,后任新泽西州长和美国第28任总统。1887年,他在哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。该文被认为是现代行政学发端的标志,威尔逊也因此被认为是行政学的创始人。

  在《行政学之研究》中,威尔逊认为政治学研究主要集中在政治方面,而执行一部宪法与制定一部宪法相比较,正在变得愈来愈困难。所以,应当关注行动的政府方面,即政府的行政管理(administration)方面。政治被界定为制定公法,制订公共政策;公共行政被界定为详细、系统地执行公法。行政管理属于事务性领域,对政治而言具有相对独立性。良好政府不仅具有良好的政治体制,而且应具有良好的行政体制。因此,他呼吁设立一门新学科专门研究“政府的执行政府的操作”,目的是“尽可能高的效率和最低可能的资金精力成本”。这门新学科就是公共行政学或行政管理学。

——古德诺

  古德诺曾任美国霍普金斯大学校长,美国政治学会第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问。他的最有代表性的名著是1900年发表的《政治与行政:对政府的研究》一书。

  古德诺立论的基础是政治/行政两分法。他认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际,因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种,司法只不过是行政的一小部分而已。政治是国家意志的表现,它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行,是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。古德诺进一步认为,行政学不研究政治问题,而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率,最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外,而将政府文职官员区分为政务官和常务官,并规定常务官在政治上中立。

  虽然政治/行政两分法后来受到很多批评,但它系统论证了行政管理活动的相对独立性,从而为行政管理独立学科的产生奠定了基础,直接推动了行政学的发展。

——怀特魏洛比古立克厄威克

  1.怀特。美国学者怀特于1926年出版了《行政学导论》一书,使用传统的理论研究的方法,比较全面地概括和介绍了新兴行政学所面临的各种问题,提出组织原理人事行政财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。

  2.魏洛比。美国人魏洛比于1928年发表了《行政学原理》一书,认为财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一,从而拓宽了行政管理学的研究范围。他对行政管理学的主要贡献就在这里。

  3.古立克厄威克。美国人古立克和英国人厄威克合编的《行政管理科学论文集》一书,总汇和整理了当时科学管理学派的各种理论观点,因而是了解当时行政研究情况的重要文献资料。

  二.传统公共行政研究时期
  1.发展概况

  传统公共行政学时期与公共行政学诞生在时间上相重合,即1887年到20世纪30年代这一段。学科诞生的描述侧重于历史背景、理论渊源、对学科内容体系建立作出突出贡献的代表人物和代表著作,而学科发展阶段的划分主要基于学科研究的特点,包括研究的主要范畴和重点、出发点和目标、价值取向、理论特征、主要研究途径和方法等。

  传统公共行政学又称古典学派,其研究的出发点目标是“效率和经济”,研究的重点是行政原理、组织结构、行政过程、管理手段和技术。这一时期行政管理学研究的特点之一是与普通管理学的相互融合、借鉴与渗透,学科研究在许多方面受到以美国人泰罗为代表的科学管理运动的影响,但在一定程度上没有充分体现公共部门管理的特性。

  与科学管理运动几乎同时但又相独立的是德国学者韦伯的研究,其结果是著名的“官僚制理论”,迄今仍然是行政管理学中最具有影响的理论之一。

  2.泰罗的科学管理思想

  科学管理理论是一个广泛的概念,它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括。美国人泰罗开创了科学管理的源流,因而被称为“科学管理之父”。

  泰罗通过时间动作研究,旨在获得人与机器的最高效能。他的科学管理思想包括以下一些内容:

  • 劳动方法的标准化,建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法。
  • 工人培训的科学化,即按试验的作业标准、方法对工人进行培训,使他们能以最好的方法工作。
  • 劳资双方的合作,将劳资双方的注意力从对现有利益的分配上转移到扩大现有利益。

  泰罗的科学管理思想开创了现代管理的新时代,他的一套理论和方法迅速在工商企业界得到推广,进而引起各行各业包括政府的广泛重视和吸收应用。传统公共行政学研究在相当程度上受到泰罗科学管理思想的影响。

  3.法约尔为代表的程序学派

  法国人亨利·法约尔于1916年发表了《工业管理及一般管理》一书。书中首先指出,管理是企业的职能之一,管理包括五大功能,即计划、组织、指挥、协调和控制。其次,法约尔提出了著名的14项管理原则,分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神,他强调了集体精神在企业管理中的重要作用。再次,法约尔提出了著名的“法约尔跳板”原理:在等级制的组织结构中,命令指示是按权力线从上到下一层一层地传递的,报告请示也一层一层地往上传递,这必然造成低效。解决之道在于若两个部门有问题要解决,则先由其自行协商解决,只有在解决不了的情况下各方才向上报告,再由上级协调。“法约尔跳板”原理旨在保持命令统一的情况下,迅速而及时地解决一般事务,从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来,专注于一些重大问题。

  法约尔为代表的理论属于科学管理理论的一个分支。由于关注管理功能和程序,这一学派被称为程序学派。

  4韦伯的官僚制理论

  德国人马克斯·韦伯的“官僚”概念,指的是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。韦伯的官僚理论与他的权威理论联系在一起。他认为权威的形式有三种。一是魅力权威,即权威者靠一般人不及的一些特征、天赋或能力对追随者产生影响。二是传统权威,即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准则。三是合理合法的权威,也称理性权威,其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。以理性权威为基础的组织才与工业社会相吻合。这一理性官僚制的组织特征表现在:

  • 层级结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素;
  • 在此结构中有明确的分工,每一个职位都有相应的法定权力;
  • 各种工作决定有完整的记录;
  • 行政权和立法权分离,行政人员只是具有管理专长的管理者,而非立法者;
  • 每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练;
  • 人员的选拔通过公开竞争考试进行:
  • 每一职位都必须规定明确的职责范围;
  • 职位不属私人所有,处理公务非人格化,公事公办。

  韦伯的官僚制理论被认为是公共行政的经典或传统模型,至今还在学科占据重要地位。

  三.修正公共行政研究时期
  1.发展概况

  这一时期以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志,到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期最有影响的是行为科学一人际关系管理理论和以西蒙为代表的决策学派

  行为科学一人际关系学说打破了侧重于组织结构、正式制度、行政过程等行政学的传统,开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域,在此基础上提出了一系列新的管理理念和方法。

  西蒙认为管理就是决策,主张围绕决策来研究行政管理学。由于公共政策涉及政治和行政两种性质的活动,围绕公共政策制定来研究行政管理必然突破传统的政治/行政两分法,从而对行政管理学研究和学科发展产生了重大的影响。

  从研究主题、研究视角、研究方法、与其他学科关系等方面看,行为科学—人际关系理论和决策学派对行政管理学学科发展产生了很大的影响,标志着学科发展的新阶段。

  2.行为科学-人际关系管理理论

  一般认为,行为科学发端于1927一1932年美国的“霍桑试验”。从1927年到1932年,梅奥等三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行了新的实验。通过对组织中人的行为的实证性研究,他们开创了行为科学一人际关系学说的理论先河。他们认为,对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等,是组织管理过程中决定性的因素,而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样,他们就是根本上背弃了传统的管理学的主要理论,开创了一种崭新的管理理念和研究视角,进而奠定了行为科学的基础。

  在梅奥等人的影响下,行为科学一人际关系学说得到了迅速的发展,管理理论领域相应形成了一系列的新的学说和理论观点,例如,马斯洛的需求层次论赫茨伯格的双因素理论等等。这些理论和学说,推动了行为科学的扩展和泛化,使行为科学大有占领一切人文社会科学学术领域的气势。

  3.西蒙的决策理论

  行为科学一人际关系学说直接影响了关于行政研究的进程,许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象,以西蒙为代表的决策理论学派较具影响。

  西蒙于1947年出版了《管理行为——管理组织决策过程的研究》一书,书中从多个方面对传统行政学研究进行了批评,并对学科研究发展方向提出了建议。西蒙认为,传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥,因而过分简单和不切实际,要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究,即研究人的行为。传统行政研究提出的原理和原则多是一些“行政谚语”,缺乏科学性并难以在实践中应用。西蒙不满意传统的行政研究的方法,认为那不能正确表现行政现象和反映行政过程,主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的围绕制度的静态的研究方法。他还认为组织是决策过程的复杂系统,决策贯穿于组织管理的全过程,因而应围绕决策来研究行政管理,重新审视和构建行政管理学的内容体系。

  四.整合公共行政研究时期
  1.发展概况

  这一时期从60年代初开始到70年代末终止。阶段的分野没有明显的标志,而是一种渐进的过程。整合公共行政出现的背景和学科研究的特点可以概括为三点。

  • 前一阶段占主导地位的人际关系学派和行为主义研究途径面临挑战,政治学和行政管理学研究中出现了“后行为主义革命”,认为制度研究和行为研究同等重要,研究方法应根据研究对象的不同而多样化,怀疑并反对研究中的价值中立。
  • 管理学用“丛林混战”一词来形容管理学中学派、理论、体系、方法林立的现象,由此提出了管理理论价值取向和价值标准混乱,造成学术研究和管理实务困惑迷茫的问题,试图寻求一种能有效地整合各种管理理论的新的基础。
  • 公共行政学面临所谓的学术危机、思想危机和身份危机,出现了新公共行政学、公共政策学派,从多方面对学科发展进行全面的审视,试图重新构建学科的核心范畴、研究目标、价值取向、研究途径和方法等。
  2.系统论

  系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性,后者则过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理的合理性,因而都在实践中显露了相当的局限性,无法普遍适用于各类组织。同时,科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之间的相互关系,因而限制了人们的视野。在这种情况下,用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象,寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论构架,就成为一种历史的要求,一般系统理论就是这种要求的产物。

  系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论,也为各个学科的沟通提供了前提。它强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性,强调组织对环境的影响和环境对组织的影响,把组织看成为一个相互联系的、动态的、开放的系统,从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。但是,一般系统观念却包含着比较高的概括性,它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。

  3.权变理论

  权变理论是70年代形成于西方的一种管理理论。权变观是以系统理论为基础的,它否认一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法,认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件,因此,随机应变,一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。“权变管理就是依据环境自变数和管理思想及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”孙耀君:《西方管理思想史》,山西人民出版社1987年版,第659页。。传统行政学理论关注的焦点是行政组织和制度,人际关系学派关注的是人的行为,但两者的目的都是发现一些具有普遍适用性的原则,权变理论对这一研究传统提出了挑战。

  4.生态行政学

  一般系统理论与行政管理学相结合,形成了所谓的生态行政学。其研究的基点在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性,强调政府与其环境的互动动态平衡。最早运用生态观点来研究行政现象的是美国人高斯,而集生态行政研究之大成,用生态理论和模式来解释行政现象的则是美国人里格斯。他于1957年所著的《农业型与工业型行政模式》以及于1961年发表的《行政生态学》都被引为生态行政学的典范。里格斯认为,生态行政要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政,反过来,公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的。他勾勒了三大行政模式(即农业社会的融合型,工业社会的衍射型,过渡社会的棱柱型),并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们于公共行政的关系。

  5.新公共行政学

  1968年9月,由美国行政学家沃尔多号召和资助,32位年轻的行政学学者会聚位于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心,试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程,寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政学”(New Public Administration)作为区别已往行政理论的理论标志,并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观,作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。

  概括起来说,新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面:

  • 反对行政学过分追求经济性和效率的传统,主张社会正义和社会公平应是政府的核心价值和公共行政的根本目标,也是公共行政学的理论基点。
  • 行政学研究不应仅关注学术、理论、思辩和方法,而应把研究重点放到与社会环境、公众、政策、政府及其官员相关的问题上。
  • 主张按照正义和社会公平的目标构建政府组织,使之适应公民变化着的需要。
  • 主张突出政府行政管理的“公共”性质,确保政府代表公共利益、坚持公共目的、承担公共义务和公共责任。
  6.政策科学

  政策科学的兴起与公众希望解决那些与自身切身利益密切相关的特殊的公共政策问题公共管理问题、公共服务问题的强烈愿望密切相关。

  最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学家拉斯维尔,他和同事于1951年合著的《政策科学:近来在范畴与方法上的发展》一文,被认为是现代政策科学发端的标志。60年代,美国联邦政府率先吸收和采用了政策科学的研究成果,将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和处理,大规模集中和组织了专业力量和生产力量,解决了诸如国防、空间探索、高尖新科技开发等领域里的某些问题,从而引起了各国政府和世界的普遍重视。70年代,政策科学被普遍接受且得到迅速发展,不仅涌现了大量的有关政策科学的专业性的研究咨询组织和学术刊物,而且政策科学无一例外地成为了发达国家主要大学的进修课程。政策科学作为一个独立研究领域的出现,对公共行政学产生了多方面的影响。

  五.公共行政学的转型时期

  

  1.发展概况

  从80年代初至今,可以说是公共行政学的转型时期。公共行政学转型的实践背景是,各国都在推行大规模的行政改革,这一改革的广泛性和全面性可谓前所未有,其激进性“体现了公共管理方式的根本性的方向性调整”。从改革的方向上看,如果说前半个世纪行政改革的趋势和结果是政府的膨胀和扩张的话,当代行政改革的特点则是政府的退缩和市场价值的回归。

  适应实践的需要,行政管理学出现了一些新的趋势。

  • 总结和探讨适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”,替代传统的层级制行政模式,实现行政管理理论模式的转型。
  • 市场化是公共行政学的理论特色和发展趋势,市场化既表现为政府退缩,又表现为公共部门市场机制的广泛应用。
  2.公共选择理论

  作为一个独立的研究领域,公共选择被定义为“对非市场决策的经济学研究”。作为行政学中的一个思潮或流派,公共选择的特点是用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行,因此它又被称为“官僚经济学”。

  公共选择理论从理性经济人假设出发,致力于研究公共部门存在的制度特征和由此导致的后果,对公共部门的制度缺陷进行了系统深入的论证。公共选择对政府面临的问题及其原因的分析并无独到之处,其独到之处在于它提出的解决问题的出路。与传统行政学致力于改革完善政府本身不同,公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微,那么最好的出路是打破政府的垄断地位,建立公私机构之间的竞争,从而使公众得到自由选择的机会,以此改善公共部门和公共服务。公共选择的核心是所谓的“市场价值的重新发现和利用”。

  3.新公共管理

  新公共管理又称管理主义,它被定义为“公共行政的传统规范与工商企业管理方法的融合”。严格说来,管理主义构不成一种“主义”,也很难说是一种理论,不过是当代公共管理中的一种时尚。管理主义的基本观点可以作出如下总结:

  • 公共部门与私人部门之间在管理上并无本质差别;
  • 私营部门的管理比公共部门管理要先进和优越得多;
  • 借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术,包括录用私营部门的管理人员来“重塑政府”,这是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。

  遵循管理主义思路的行政改革在实践中具有以下几个特征:明确的责任;产出和绩效取向;以半独立的行政单位为主的分权结构;引进私营部门的管理工具(如成本核算控制技术等);市场机制以改进竞争。

行政管理学与相关学科的关系

  任何一门社会科学都有其核心研究对象,同时又与其他学科相互联系。这就有必要讨论行政管理学与相关学科的关系。

  1.行政管理学与政治学

  从学科渊源上说,行政管理学是从政治学“脱胎”出来的独立的分支学科。早期的政治学包括了许多行政管理学的内容,而行政学者多出身于政治学者。但经过百余年的演变,二者已经各具比较明显的领域差别。

  政治学主要研究国家的基本理论和制度,比如,国家的起源、构成要素、体制,国家的政治原则、政治权力、政治制度,以及其他政治性的原理原则和实践。行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象,研究如何制定正确的政府目标和有效地达成这些目标。因此,实务是其基本内容。就相互关系而言,“行政学是藉政治学指引其努力的方向,政治学则赖于行政学充实它的内涵”。

  2.行政管理学与法学的关系。

  法学是以社会法律关系为研究对象的独立学科,其内容是研究社会法律规范,包括公共行政管理的法律规范。法是体现国家意志的主要形式,行政管理活动必须以法律为依据,受法律的约束。行政管理既要通过依法管理活动实施和落实法规,又可能总结公共事务管理中的规律,促进有关具体法规的调整和完善。因此,行政管理学与法学在现代社会中是紧密联系、相互促进的两门学科。

  3.行政管理学与管理学

  从逻辑上看,管理学是研究一般管理规律的科学,而一般管理理应包括公共事务管理和私营部门的管理(主要是企业管理)。从这一意义上说,行政管理学是管理学的一个分支。但从学科发展史来看,现代管理学兴起在公共行政学产生之后,主要研究如何管理和改进企业的经营状况,提高生产率和增加利润。因此,管理学又往往被等同于企业管理学。狭义管理学(即企业管理学)与行政管理学研究的对象不同,但两者之间存在相互借鉴、相互影响和相互渗透的密切关系。早期以企业管理为对象的科学管理运动对行政管理学的学科发展起到很大的推动作用,当代的新公共管理学派则淡化公共管理与企业管理之间的区别,强调借用私营部门的管理原则、机制、技术和方法改革公共部门。可以说,行政管理学与(企业)管理学是在研究对象、目的和范畴等方面存在明显差别,但在内容上相互交叉、理论和研究方法上相互借鉴的两门学科。

  4.行政管理学与社会学

  社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科。从广义上说,一切社会现象和社会关系都是它的研究内容,包括社会公共管理的概念、方式和手段。行政管理学只有将行政现象置于广大的社会环境中来考察,才能获得比较符合实际的理论和解决办法。从狭义上说,社会学则不以公共权力的成立和行使为特定研究对象。就相互关系而言,社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容,许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以,行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的。

  除了以上学科外,行政管理学与经济学财政学统计学心理学社会心理学行为科学运筹学高等数学计算机语言学公共关系学等学科都有着比较密切的关系。

建设中国特色社会主义的行政管理学

  一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础

  (一)行政管理的二重性

  行政管理同生产管理以及其他管理一样,具有一般性和特殊性,或科学性和阶级性。虽然这两种属性互相渗透,但区别还是存在的。

  (二)丰富的历史遗产

  现代行政管理和古代行政管理是性质不同的发展阶段。但现代是古代的延续。中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土壤,而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行政管理学的组成部分。

  (三)当代的行政实践

  半个多世纪以来,我国的行政管理实践与社会主义建设的伟大实践一样丰富多彩,波澜壮阔,这是我国行政管理学理论创造的最坚实基础和取之不竭的源泉。

  二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则

  (一)坚持马克思列宁主义、毛泽东思想邓小平理论“三个代表”重要思想

  (二)紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改革

  (三)加强与相关学科的结合

  (四)强化创新意识,推动学科建设的创新进程

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评论(共14条)

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218.3.120.* 在 2010年4月27日 14:53 发表

很好贡献

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221.11.124.* 在 2010年5月5日 19:13 发表

很好

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60.180.98.* 在 2010年10月21日 09:53 发表

hao

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121.35.174.* 在 2013年7月6日 12:16 发表

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120.85.99.* 在 2013年7月20日 18:28 发表

都是理论,看不懂,太死了。要教教我们怎么样能在生活工作中运用。

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222.74.30.* 在 2013年10月14日 08:59 发表

辛苦了!!!

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183.195.233.* 在 2013年11月19日 09:00 发表

干的漂亮

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58.18.168.* 在 2014年1月10日 18:18 发表

非常感谢!受益匪浅!

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Shirakawa (Talk | 贡献) 在 2014年1月31日 22:18 发表

理论详实~

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180.115.147.* 在 2014年3月30日 22:21 发表

值得学习.....

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王淑娴 (Talk | 贡献) 在 2014年9月2日 10:53 发表

对于初学者,应该看那本书?

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14.152.68.* 在 2015年3月7日 20:42 发表

完全看不懂

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42.232.174.* 在 2015年6月19日 16:53 发表

挺好的

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211.139.60.* 在 2015年6月22日 14:41 发表

操作理论

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