政策科学

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政策科学(Policy Sciences)

　　政策科学也称政策分析，对政策的调研、制订、分析、筛选、实施和评价的全过程进行研究的方法。政策分析的核心问题是对备选政策的效果、本质及其产生原因进行分析。它是在运筹学和系统分析的基础上发展起来的。运筹学和系统分析侧重于对系统进行定量分析，政策分析则侧重于对问题的性质进行分析，从而发现新的政策方案和解决途径。

　　1951年，美国出版了拉斯维尔与勒纳的合著《政策科学：范围与方法的新近发展》，标志着政策科学的产生。“政策科学是用于解决社会问题，特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具。

　　政策科学是第二次世界大战之后发端于主要工业发达国家的公共政策研究，发展于各行各业和许多国家及地区的一门几乎全新的学科。可以说，政策科学是第二次世界大战结束后西方社会科学领域里发展最迅速、影响最大、实践性最强、应用领域最广泛、社会效用最明显的学科之一。

　　政策科学诞生于美国。早在4O年代，美国政治科学家哈罗德·D·拉斯韦尔(HaroldD·Lasswe1)便提出了“政策科学”(PolicyScience)概念。1951年，他和D·勒纳(DanielLemer)合编了‘政策科学>一书，首次对政策科学的对象、内容、性质及发展方向作出规定，奠定了政策科学的基础。在‘政策(学)的方向>一文中。哈罗德·D·拉斯韦尔概括了政策科学的六大特征：

　　(1)政策科学是关于民主主义的学问，必须以民主体制作为前提；

　　(2)政策科学的目标是追求政策的合理性，它必须使用数学公式和实证数据建立可检验的经验理论；

　　(3)政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上有明确的记录；

　　(4)政策科学具有跨学科的特性，它要靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系；

　　(5)政策科学是--fq需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要的意义；

　　(6)政策科学必须具有发展概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立动态模型。哈罗德·D·拉斯韦尔是现代政策科学的先驱，‘政策科学>则成为政策科学发展史上的第一部经典。

　　继哈罗德·D·拉斯韦尔之后，许多经典作家为政策科学的发展做出了贡献。例如，查尔斯·E·林德布洛姆(Charles·E·Lidblom)首先提出政策分析(PolicyAnalysis)概念，并致力于政策分析模型和政策制定过程的研究，针对理性决策的不足提出了渐进主义理论，至今仍有影响。托马斯·R·戴伊(oInas·R·Dye)在他的<理解公共政策)一书中提出了旨在为解释政治生活、分析公共政策的八个著名的决策模型。查尔斯·0·琼斯(Chdes·0·Jones)在他的《公共政策研究导论)中详尽地分析了实际的政策制定与执行系统的程序化过程，成为当今理解与分析政策制定系统的普遍接受的理论。到了60年代中期，政策科学取得了迅速的发展。政策科学成长为一个独立的学科，在很大程度上与当时在美国工作的以色列学者叶海尔·德罗尔(Yehezhel·Dror)的努力分不开。在1968—1971年短短的几年间，他撰写了著名的政策科学三部曲：‘公共政策制定的再审查)(1968年)、<政策科学构想)(1971)、《政策科学探索>(1971年)，特别是在<政策科学构想)中，他提出了较系统的政策科学理论。叶海尔·德罗尔的这些著作构成了政策辞学发展的第二个里程碑，叶海尔’德罗尔为政策科学的发展作出了杰出的贡献。

　　经过30多年的发展.政策科学到了70年代已开始成熟。一般来说，判断一个研究领域是否具备作为一个独立学科的资格，主要有3条标准：(1)是否有相对独立的研究对象或领域；(2)是否取得相当规模的理论成就及完善的研究方法；(3)是否具有较成熟的学科社会建制，而最主要的还是第一条.即是否具有相对独立的研究对象。用这三条标准来衡量，我们可以说，政策科学已经成为一门独立的学科了。

　　首先，政策科学有了自己相对独立的研究对象。哈罗德·D·拉斯韦尔提出.政策科学是“以制订政策规划和政策替代方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学问”。叶海尔·德罗尔认为.政策研究的核心是把政策制订作为研究和改革的对象.包括政策制订的一般过程以及具体的政策问题和领域，政策研究的范围、内容、任务是：理解政策如何演变.在总体上特别是在具体政策上改进政策制订过程。罗勃特·M·克朗(Robert·M·Kl'one)则把政策制定系统作为研究的焦点，政策科学应注重(1)政策战略；(2)政策分析；(3)政策制定系统改进；(4)政策估价；(5)政策科学进展的研究。尽管政策科学家们对政策科学的研究对象及内容的定义存在着差别，对政策科学研究的重点的强调也有所不同.政策科学的界限尚未最后确定，但是，他们一般都同意，政策科学以政策及其过程作为研究对象，主要研究政策的性质、原因和效果，研究政策的制订、实施及评价等问题。

　　其次.政策科学已经取得了相当规模的理论成就。到了70年代政策科学已经形成了一整套为大多数研究者所认同的包括学科术语、理论、方法、假设、论证方式、体系原则、操作规则等在内的理论框架。对此，叶海尔·德罗尔的贡献是举世瞩目的。政策科学的基本模式是叶海尔·德罗尔的政策科学理论，它包括l2项基本内容，其要点是：政策科学研究政策的制定系统，关心政策体制的改善，处理政策过程中的问题，端正社会发展方向；依靠抽象的理论结构和模型，将理论研究和应用研究密切联系起来；重视价值观的作用，鼓励有组织的创造精神，承认超理性因素——创造力、直觉、魅力等政策过程中的意义；不仅运用一般的研究方法发现知识，而且把个体的经验、社会常识纳入自己的知识体系之中；具有明显的跨学科性质，打破了许多学科之间的传统界限.吸收各学科的有益知识而丰富自身；等等。

　　再次，政策科学的学科建设已经相当完备。一般地说.一个学科的建设也就是一个学科的机构设置，包括学术团体、基金来源、出版发行渠道、教育培训、职业化等。据70年代的统计.美国的政策研究机构达5300多个，从业人员约l0万人；英国有机构1400多个，从业人员约3.5万人；联邦德国有机构1200多个.从业人员约1.8万人；法国有机构1000多个.从业人员约5万人；日本有机构5000多个。世界著名的政策研究机构，美国有兰德公司、胡佛研究所、布鲁金斯研究所、企业公共政策研究所、斯坦福国际咨询研究所.英国有国际战略研究所.日本有政策科学研究所、三菱综合研究所、野村综合研究所，联邦德国有工业设备企业公司等。而且涌现了大量的有关政策科学的专业学术刊物，如<政策科学)、<政策分析)、<政策研究)、<政策科学年鉴).政策科学无一例外地成为各工业发达国家主要大学的进修课程.并出现了不少政策科学的学位授予点。以美国为例.仅1975年各主要刊物就发表了有关文章800多篇.同年全美计划联合会出版的实用分析研究集.则开列了4000份以上的社会计划的分析案例。美国还有众多的基金会.如福特基金会等都资助或直接承担某些方面的政策性研究活动。

　　由此可见.政策科学已经成为一个独特的学科了。可以认为.政策科学是第二次世界大战以后，尤其是6o年代之后最受注意的学科之一。进入80年代以来，政策科学的理论和方法已经成为工业发达国家政府乃至实业团体管理决策的基本方式，以致于形成了这样的现象：未作政策分析，不作政策决定。

　　政策科学是当代社会政治、经济、科学、技术高度发展的产物，它的出现有着深刻的理论背景和实践依据。

　　从理论上看，第二次世界大战后，特别是从5O一6o年代开始，科学技术出现了纵向深入分工，横向交叉融合的趋势，系统分析、管理科学(运筹学)等新学科应运而生。到了7O年代，经济学特别是数量经济学、统计学、行为科学、管理科学有了不少新的发展，尤其与政府决策有关的决策心理学、组织理论、大系统模型、应用社会学出现了新的突破。几乎是同时，一般系统论、控制论在社会研究领域内得到了不同程度的应用。它们为政策科学的产生、发展提供了方法论依据。特别是基于优化原则的系统分析的定量方法与社会分析宏观、定性方法的结合，为政策科学提供了可操作性方法，从而为政策科学的建立做好了方法论的准备。其他传统学科，如政治学、社会学、人类学、生物学、历史学、逻辑学、数学和哲学等也为政策科学的发展提供了知识基础。因此，政策科学不是作为某一现存的学科的更新而出现的，而是全新的跨学科领域，它需要的知识几乎横跨了人类所创造出来的各个主要知识领域。反过来，政策科学作为一种方法又应用于社会科学的各个领域。

　　从实践上看，随着科学技术的迅速发展，人类社会所面临的问题越来越多，问题越来越复杂，越来越激化，解决这些问题的政策也变得越来越重要，这就使得人类第一次将自己的命运与改善政策质量的问题直接联系起来。大约从6o年代开始，各国政府出于政府决策、商业竞争、军事防务的需要，开始集中力量成立了以解决具体政策问题(如国防、外交、战争、暴力、贫困、犯罪、经济计划、环境污染、人口爆炸、种族冲突、空间探索、核威胁等)为目标的专业研究中心。这些组织的建立以及卓有成效的工作探索了不少有用的社会分析方法，积累了大量正反两方面的政策案例。越来越多的学者、政策顾问、政策家在对国内外政策的研究与实践中深感建立跨学科的政策科学的必要性和紧迫性。在这种实践的基础上，政策科学不断走向成熟。

　　纵观政策科学的兴起与发展，可以清楚地看出它走过了一条学科化——组织化——产业化的道路。

　　1.学科化

　　从7O年代起许多国家的大学纷纷建立了政策科学、政策分析专业，与此有关的课程相继开设，而且教学规划已相当完善，培养了大批不同层次(直至博士生)的政策科学专门人才，逐步形成了以政治学、经济学、法学、行为科学、管理科学等为基础构建起来的政策科学规范体系。政策科学本身也成为高层次的学术内容，成为培训公职人员的主要课程。以政策科学为直接对象的学术杂志，如<政策科学>、<政策研究>、<政策分析>等相继出现，特别是<政策科学年鉴>从1977年起已向全世界发行。许多专业性协会，如“政策研究联合会”、“评估研究协会”先后成立，为政策科学的理论研究提供了舞台。在美国，许多著名的报刊，如<国家评论>、<华盛顿月刊>等，都开辟了“政策评论”专栏，长年累月地发表专论文章，政策科学的学术研究不断走出狭隘的专业化天地，逐步向新闻出版界渗透。

　　2.组织化

　　随着政策科学的兴起，政策科学学科建设的发展，世界各国出现的官方、半官方与民间的政策研究组织应运而生。这对于政策科学这门不同于一般纯理论的学科有着特殊的意义。组织化是学科化发展的必然趋势和组织保证。在众多的政策研究组织中，研究内容繁多，风格各异。如美国罗斯福美国政策研究中心侧重实际公共政策研究，日本国策研究会侧重理论研究，荷兰欧洲公共行政管理研究院则偏重与公共行政的研究相结合。组织的形式也名目繁多，有国际性的，也有国家的，地区性的。研究的重点也各有侧重，有专门研究理论问题的，也有专门研究实际问题的。如伍德罗·威尔逊国际学术中心专门从事与政策有关但又不涉及实质性具体政策的理论研究，而设在维也纳近郊卢森堡宫的国际应用系统分析研究所，这个由美国、英国、前苏联等12个国家参加的国际性组织，则主要研究带有全球性的如环境污染、城市规划、公共卫生、人口增长等社会规划的政策分析工作。此外，组织化的特点还体现在设立直接从属于政府与党派的政策研究机构。如美国白宫的政策制定办公室，加拿大总理的专门政策顾问，英国的政策分析与审核署，奥地利的政治研究院和新西兰的科卡斯研究所，还有专门为政府官员提供强化培训基地的德国国家行政管理学院等。

　　3.产业化

　　组织建设是政策科学实用化的前提，组织化促进了社会化与产业化的进程。政策科学的产业化表现在不少发达国家已经建立起一支以政策分析、政策评估为职业的队伍。这支队伍分布在政府内外、各个阶层，渗透在社会各个领域，发挥着分析、评估、咨询、决策的作用。他们或是以各种组织的名义承接包括政府在内的各种委托人的政策分析项目，或是以个人身份受聘于政府、公司、国际组织和企业集团。

　　政府本身源于控制与监督职能的需要也设立了官方的政策研究、分析、评估机构。这些组织有的已发展为营利和半营利的机构，它直接促进了政策科学朝着产业化方向发展。政策科学的产业化给社会科学工作者参与政策制定，使社会科学成果通过正确的决策指导社会实践从而转化为生产力开辟了渠道，为理论工作者与实际活动家、政策分析工作者与政治家之间的携手合作架设了桥梁。这一方面为各国改善政策制定系统提供了工具，另一方面也给政策科学自身的发展带来了生机。

　　总之，政策科学的出现并不是偶然的。尽管它最先在美国出现，与美国特殊的社会背景有一定的联系，并由此使得它的现有的理论形态及内容上带有西方(资本主义)社会制度的痕迹，但是，政策科学主要是适应人类社会发展的需要而产生的。它是人类社会的政治、经济和文化发展到一定阶段的产物，是全人类共同的科学文化成果。政策科学在我国的研究较晚，8O年代才起步，如何结合我国社会主义政策制定和实施过程的实际，借鉴、吸收、消化西方政策科学中有益的理论成果。建立具有中国特色的社会主义政策科学，是摆在我国科学工作者面前的一项紧迫而艰巨的任务。

　　一、政策科学是一门新兴的综合性科学

　　70年代以来，随着世界上科学技术的迅猛发展，对政策科学的研究也逐步发展起来。据联合国教科文组织的统计，70年代到80年代十年问，世界各国出现了约l200个科技政策研究机构。我国随着四化建设的深入开展，对政策科学的研究也越来越加重视。政策科学是在总方针、总政策制定的基础上，研究各种具体政策的规范、活力和相互关系的科学，是用系统的观点和现代科学方法研究政策的科学。内容主要是调查、总结现行各种具体政策执行中的实际效果，分析它们之间的相互影响，研究完善的方法和科学地系统地贯彻执行的措施，预测等种具体政策的生命力和发展趋势，采用现代化科学的方法进行系统仿真，模拟各种具体政策对科技、经济、社会产生的影响及它们之间的相互关系，制定彼此协调又能很好发挥总方针、总政策威力的各种具体政策。政策科学研究的目标一般是中观、微观的，近期和中期的。政策科学的研究，涉及到社会学、经济学、预测学、运筹学和系统仿真学等一系列学科，所以说它是一门多学科交叉的综合性科学。我们研究政策科学的任务就是把各类具体政策视为一个整体，作为一门科学去认真研究。

　　对政策科学的研究和应用，不是所有的人都很清楚，特别是把政策作为一门社会科学来研究，可能更加被人们所忽视。一提到政策科学，有人会认为这是上级机关所决定的事情，但是各部门各地区还会遇到与本部门本地区有关的局部政策和具体政策，从本单位实际出发制定具体政策来配合总政策的落实，制定一些制度和办法把有关的各项政策具体化，这都是政策科学范畴的内容。从这个角度讲，学习和应用政策科学不仅是上级领导机关和科学学工作者的事，也是广大科技人员和科技管理干部的共同任务。

　　二、政策科学是搞好科研管理的源头活水

　　l987年以前由于医院科研管理的混乱，使用经费不合理，有的课题不经论证盲目上马，无故中断课题，造成了人力、物力上的浪费，致使有些有价值的课题中断了研究，科技人员的积极性受到挫伤。针对这些问题，我们仔细分析了影响开展科研工作的诸多因素：管理体制与管理水平、物质条件与环境条件、科技队伍结构与素质、科学技术研究与开发能力，都是影响开展科研工作的重要因素。促使这些因素朝着有利于科技进步方向转化主要依靠两条，一是加强政策科学的研究，二是改革管理体制制度，重要的是前者，有了好的政策，改革管理制度才能得到落实。我们制定了一系列行之有效的政策，促进科研工作。首先试行了“科研课题承包责任制”做到三定二包，即定人员、定项目、定时间、包经费、包成果，填写承包合同后下发经费使用卡。对如期完成课题并取得成果者，除按规定给予奖励外，医院按成果等级还给予承包人100—400元奖励。无故中断研究者，收回剩余经费，扣发三个月奖金，通报批评。无故不如期完成或推迟期限，则每月扣发承包人50的奖金，虽如期完成但未取得成果者，扣发承包人2～3个月奖金。

　　1989年2月制定了“开展科技先进单位、先进个人评比活动的规定”，评选出先进单位4个，先进个人9人，发给奖状或证书，并酌情发给奖金。对获得科技成果对科学技术贡献较大的科技人员，在晋升、评定职称时给予优先考虑。1990年初对没按期完成科研课题的5人进行了扣发奖金的处罚。我们运用课题承包这项政策与个人经济利益挂钩，有奖有罚，给课题负责人造成压力和动力，政策调动了广大科技人员的积极性，促进了科研工作的开展。

　　前些年在科研工作中年青人寥寥无几，为抓紧科研后备力量的培养，必须打破科研工作论资排辈的思想，为青年科技人员创造科研机会，使更多有才智的青年科技人员脱颖而出，1988年又制定了鼓励青年人参加科研工作的政策，设立了“青年科研基金”，并从卫生事业费中每年拨二万元为青年科研基金使用。1988～1989年共申报40项课题，24项列为青年科研基金项目，其中有的项目经专家论证后认为，科研起点高，有较大的科研价值。这项政策为青年科技人员创造了条件，极大地调动了他们的积极性，有力地促进了青年科技人才的培养。

　　应用政策科学，医院科研工作有了新的起色，涌现出一批新的科技人才，取得一定成绩，19871989年三年内获得科技进步奖73项，相当于建院成果的45.1，申请专利12项，1989年科技开发创利1OO万。在实践中我们体会到，研究政策科学，应用政策科学会大大提高科管能力，促进科研工作的开展，我们研究政策科学的方向和目标就是促进科技进步，搞好科研工作。不利于科技进步的因素都要用政策科学把它加以限制，把各项工作的有关政策，视为整个系统的子系统，从整个政策体系功能最佳角度去设计其它，使它们服务总目标，这样可使人流、物质流、信息流朝着科空军总医院学报1990年第6卷第4期技进步方向运动，对科技进步的推动力是无比的，政策科学的威力就在于此。

　　三、抓住协调链研究具体政策的相关性保证科技政策的稳定

　　政策的功能不在于总结过去，而在于改造现存的问题，能动地塑造未来。一项政策有它的局限性，主要表现在两个方面，一是每一项政策只能从一个侧面解决问题，不能“综合治理”，二是每项政策往往是有正效应，也有难以避免的负效应，对于负效应来说不一定是这项政策不正确，而是缺少相关政策的配合，这样就要制定相关的配合政策。

　　在工作中我们的政策推动了科研工作的开展，促进了科研管理，调动了科技人员的积极性，取得了一些科技成果。但是对临床第一线医护工作者，缺少适当的形式，对他们工作中的成绩和贡献给予应有的肯定和鼓励，在晋升、评定职称时导致重科研、轻医疗，重论文、轻贡献的倾向。为了不挫伤第一线医护人员的积极性，1989年我们制定了“医疗成果奖”，根据本院实际情况对在临床医疗工作中有创新、在诊治罕见疑难病、抢救危重病人和为临床服务做出突出贡献的医务人员给予奖励，并载入业务技术档案，作为对技术干部考核的一项重要依据。1989年申报60项医疗成果奖，评审出26项，其中二等奖5项，三等奖21项，除颁发奖状或荣誉证书外，二等奖每项发给奖金300元，三等奖每次发给150元。调动了医护人员的工作热情，同时也促进了科技进步。没有临床大力开展新业务、新技术，科研工作也就是无源之水，临床和科研两者之间是相互作用的。所以研究各类具体政策之间相互影响、彼此制约的关系时，要抓住调链环节。协调各类政策的根本目的，就是促使科技进步，这就要我们制定政策时，着力于形成政策体系，其作用是使多项政策共同配合达到一个共同预定目标，用一项政策消除或限制另一项政策带来的负效应，保持政策的稳定性。例如：我们在工作中制定的“科技管理办法”、“科技成果管理的规定”等就是抓住贯彻各类具体政策的协调链，把具体各类政策衔接起来，从可行性、合理性、科学性和连续性不同角度进行协调，使科技进步产生最佳状态和动力，我们的工作就会协调稳步的向前发展。在实际工作中我们体会到，学习和应用政策科学是一个不可忽视的问题，科技管理人员如果掌握好和运用好政策科学，对于工作会有着极大的推动作用，使科研管理搞得更好。