财务行政管理

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　　财务行政管理又称财务行政，有广义与狭义之分。

　　广义的财务行政是指整个国家财政收支的分配、调节和控制，包括预算、会计、国家决算和审计的全过程，并有专门机关负责管理和监督。

　　狭义的财务行政是指国家机关、党派、团体为完成其本身的工作任务所需要的国家预算资金，在领拨、分配、使用等过程中所发生的经济业务，也就是对行政经费进行领拨、使用、管理和监督的活动。

　　财务行政理论产生于18世纪的欧洲。其创始人是19世纪的斯坦因（L.VonStein，1815一l890）。他认为，财政问题不仅仅是经济问题，还是行政问题，财政状况的优劣在于行政机构的管理和使用，以及是否依法理财。1927年，美国学者威洛比（William F．Willoughby）在其著作《行政学原理》中，着重研究了预算和物资管理等财务问题，从此，财务行政被学术界公认为是行政学的重要组成部分之一，并得到了长足的发展。

　　财务行政管理主要包括预算管理、会计管理、审计管理等内容。

　　（一）预算管理

　　国家预算是指各级政府的财政收支计划，是各级代议机构通过的有法律效力或权威性的文件，是政府调节经济的主要工具。国家预算是指具有法律规定和制度保证，经法定程序审核批准的国家财政收支计划，是国家实现计划管理的重要工具。作为政府的基本财政收支计划，国家预算反映着国家的财政收支状况。具体说来，财政收入反映着可供政府集中支配的财力的来源和规模，财政支出则反映着国家财力使用的方向和目标。同时，预算收支的对比还反映着国家财力的平衡状况。预算绝不是一项单纯的技术性工作，实质上是一种政治性的行政活动。预算决定着政府活动的性质和范围，而且也决定着财政问题上进行政治竞争的胜利者和失败者。

　　预算管理是指政府及其财政部门对财政收支计划的编制、审查、执行和核算等进行管理。

　　1、国家预算的原则与构成。预算原则：（1）公开性；（2）可靠性；（3）完整性；（4）统一性；（5）年度性。预算构成：国家预算的构成是指国家预算的管理体系。原则上，一级政权相应建立一级预算。中国国家预算的构成同国家政权结构和行政区划的形态密切相关。目前国家设立中央、省（自治权、直辖市）、设区的市（自治州、直辖市辖区）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五级预算。省及省以下预算为地方预算。中央预算在国家预算中处于主导地位。（见补充资料1：政府的预算过程）

　　2、国家预算的程序。（1）预算编制是整个预算工作程序的开始；（2）预算执行是整个预算工作程序的重要环节；（3）预算调整是预算执行中一项重要的程序；（4）决算是整个预算程序的总结和终结。在国家预算编制前应进行的准备工作：预计和分析本年度的预算执行情况；拟定下年度预算收支控制指标；颁发编制国家预算草案的指示和具体规定；修订预算科目和预算表格。（见补充资料2：美国联邦政府的预算过程）

　　国家预算的编制原则。贯彻党和国家的路线、方针、政策的原则；正确、完整地反映经济活动的范围和方向的原则；以国民经济和社会发展计划为依据进行编制的原则；贯彻国家预算收支平衡的原则。具体表现为：量入为出、留有后备、确保重点、统筹兼顾、积极可靠、稳定增长、综合平衡、正确处理积累和消费的关系。

　　3、国家预算编制方法的选择。（1）单式预算，亦称“单一预算”，它把全部集中性预算收支加以汇集，集中反映在一个“预算平衡表”内；（2）复式预算，即把国家预算的全部收入、支出按预算收入的来源和支出的性质不同，分别编入两个或两个以上系列所形成的预算计划；（3）绩效预算，1949年开始推行，是运用企业成本分析预算所需要费用的一种预算制度，它强调对预算支出的效益考核；（4）计划设计预算，这是20世纪60年代的创新，是将目标的设计、计划的拟订与预算的筹编三者相结合而形成的一种预算制度，它以设计为中心，以分析为手段，以提高效率为目的；（5）零基预算，出现于20世纪70年代，它是指财政收支计划指标的确定，只以社会经济的预算发展为依据，不考虑以前的财政收支状况。

　　4、国家预算的执行。（1）国家预算的执行机构。（2）国家预算执行的任务（积极组织预算收入；合理安排预算支出；做好预算执行中的平衡工作）。（3）国家预算收入和支出的执行（收入解缴、支出拨付）。（4）国家预算执行中的平衡（季度收支计划的编制；进行预算调整；加强预算执行中的检查和分析）。（见补充资料3：预算的执行）

　　5、国家决算管理。（1）国家决算的含义：是指按照法定程序编制的，用以反映预算执行结果的会计报告。国家决算的意义；决算反映预算收支的最终结果，是政府的经济活动在财政上的集中体现，是整个预算程序的总结和终结。（2）编制国家决算的程序：颁发编制国家决算的规定；进行年终清理；国家决算的编制；国家决算的审批。

　　另外，预算管理还应包括预算外资金管理。预算外资金是指按照国家财政、财务制度的规定，不纳入国家预算，由各地方、各部门和各单位自行提取、自行使用的财政资金。预算外资金具体包括地方财政部门管理的各项附加收入和集中的各项资金；事业和行政单位管理的各项资金；国有企业及其主管部门管理的各种专用资金；地方和中央主管部门所属的不纳入预算的企业收入等。考虑到预算外资金支配权的分散性和资金使用的灵活性的特点，可采取与预算内资金不同的管理方法。

　　（二）会计管理

　　政府会计是政府财务管理活动的一个重要组成部分，主要是运用会计方法提供的财务会计信息，对财务活动进行价值管理，以提高政府资金的使用效率。会计管理是政府有关职能部门依法对各单位的会计组织、会计制度和会计工作进行的管理活动，目的是规范各单位的会计事务，使财务功能和行政管理的其他功能相协调，促进经济和社会发展。

　　按照《中华人民共和国会计法》规定，我国会计工作由政府财政部门实行统一管理。各级政府的财政部门对本级各类机构、所属单位的会计工作进行管理的基本内容主要有：健全监督会计管理的法律法规的执行；指导和监督各单位的会计机构和会计人员履行职责；指导和审核各单位的会计报表和财务报告；对各单位进行财务检查；组织在职会计人员的培训工作、会计专业技术资格考试，指导会计的职称评定工作；参与会计干部的组织、人事管理工作；依据相关法律规章对会计从业人员进行奖惩；加强会计电算化的建设和管理；支持和监督会计师事务所的工作。

　　会计工作的业务性非常强，而且受到非常严格的法律和制度的约束。因此各级政府部门及其机关在会计管理过程中，一方面应对会计工作进行严格监督，确保会计信息的真实性；另一方面，又不得随意干涉会计组织的业务工作，应确保会计工作相对的独立性，使其能够严格执行国家的相关法律、政策和各项规章制度。

　　（三）审计管理

　　审计管理是指审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财务收支有关的资料和资产，监督财政收支真实、合法和有效的行为。

　　1、对象：根据《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，审计对象包括：纳入预算管理的国有金融机构、企事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其他有关单位。

　　2、审计内容主要有：

　　（1）预算审计。这是指审计机关在每一年度终了后，对预算的执行情况、财政部门和政府其他部门管理和使用预算外资金的情况，以及财政部门管理财政有偿使用资金的情况开展的审计监督，必要时，可以对本预算年度或以往预算年度财政收支中的有关事项进行审计和检查。

　　（2）预算外审计。这是指审计机关对国家机关、企事业单位和社会团体为履行或代为履行政府职能，按照国家有关规定收取、提取和安排使用的未纳入预算管理的财政资金的审计和监督。

　　（3）金融审计。这是指审计机关对中央银行及其分支机构，国有金融机构的各项财务收支状况进行的审计监督。

　　（4）国有资产审计。这是指审计机关对国有资产占控股地位或主导地位的企业财务收支状况进行的审计监督。

　　（5）国家建设项目审计。这是指审计机关对以国有资产投资或融资为主的基本建设项目和技术改造项目的审计监督。

　　（6）社会保障审计。这是指审计机关对公共的社会保险基金、社会救济金和社会福利基金、社会捐赠资金等使用情况进行的审计监督。

　　（7）外国援助或贷款审计。这是指审计机关对国际组织和外国政府援助、贷款项目的资金的使用状况进行的审计监督。

　　3、重要作用：审计管理在公共行政和维护社会秩序中起着非常重要的作用，具体表现在三个方面：一是服务于宏观调控，二是维护国家经济秩序，三是促进廉政建设。

　　在资本主义发展初期，政府行政支出费用仅限于维护国家行政机关的生存和为资本主义社会化生产创造合适的外部环境。工业革命后，政府愈来愈依靠行政手段干预经济、消除危机，求得经济的稳定发展。政府职能的扩大主要表现在财政、金融两大领域，使政府支出有了很大增加。不同国家的财务行政各有特点，如：

　　英国财务行政的特点是采取集权制。内阁负责预算编制、执行与管理监督，集人事权与财权于一处，以防政府人员超编。财政部（皇家财政委员会）拥有最大财权，其职能为核定各种预算，监督各部按规定支出，不得超支；考核行政支出与行政绩效是否相符；财政部各司与政府其他部门密切配合，事关财务皆由各司分别办理；财政部推荐任命政府各部的会计主任，负责监督各机关，一切开支按预算规定执行；财政部代表内阁编制预算，对议会负责，掌握计划，经理和管理财政。

　　美国财务行政的特点是机构比较健全，职责明确，在总统指挥下处理财务行政事宜。1927年颁布《预算与会计法》，设预算局。预算局的职能：协助总统编造预算，控制财务；监督、控制预算的执行；研究改进行政组织与方法;促进政府提高行政效率，谋求行政经济化。美国财政部的职能:筹募公债；保管特别基金；铸造货币，发行钞票及债券;征税;控制开支;监督、推行会计制度;管理银行；编制财务报告。美国政府还设有会计局。1950年美国政府通过新的《预算与会计法》。财政部、预算局和总会计局共同改进会计制度。各部负各自的主要会计责任，并作内部的考核与控制；财政部掌管中央会计制度，并监督各部的会计制度；总会计局掌事后审计，并规定会计原则与程序。通过财务行政改革，减少开支，消除部门摩擦，提高行政效率。

　　法国财务行政的特点是经济财政和私营化部在政府中地位重要。该部负责管理国家的收入、支出和国库；管理公产；监督国家机构的财政；向地方行政单位提供财源并检查它们的开支；保护从事财经活动的官员；监护国营企业，促进经济综合平衡发展；决定外贸政策，负责国际经济交流；审计政府部门和公共机构收支的合法性，指导会计工作；负责预算和研究国家总体经济和财政状况，审查各部门的财政政策。

　　日本财务行政的特点是一切财政大权归国会。财政部（大藏省）负责编制、执行预算，贯彻国会决议，向国会报告工作。国会有权决定政府每一会计年度的收支预算，审查政府每年度的收支决算和会计检察院对政府决算的检查报告；审查批准国家的预算费；决定国家的债务；决定租税的增减；听取政府关于财政状况的报告。为了更好地审查财政议案，国会还设有大藏委员会、预算委员会和决算委员会。

　　社会主义国家的各级财政管理部门，按照社会主义经济规律，根据执政党的方针、政策，对国家财政的收支过程实施组织管理。它比资本主义国家的财务行政的范围要广。

　　社会主义国家财务行政的特征表现为：①广泛的社会性和人民性。以生产资料公有制为基础的社会主义国家，是全社会总体利益的代表者，也是全体人民公共意志的执行者。它参加社会产品的分配，从社会总产品中抽出一部分，用于社会主义的各项事业支出，巩固社会主义经济基础，维护社会主义的上层建筑。②生产性。随着社会主义生产关系的发展，国家财政作为一种分配活动已成为整个社会再生产过程不可分割的一部分，构成了再生产过程中社会总资金运动中的一个环节。 ③计划性。社会主义经济的计划性要求财政分配按照国家的需要和可能，按照各项事业的轻重缓急，有计划地组织收入和安排支出，保证国家经济的发展。

　　社会主义国家财务行政作为国家管理社会经济的手段，政府实施政策的工具，具有很大的作用，具体表现在：①为无产阶级国家机器的存在和活动提供物质基础。主要是利用财政分配的各种形式，参加社会产品的初次分配和再分配，再通过财政支出的形式，分配使用这些社会财富，以维持国家机构的存在；还以物质力量支持社会主义意识形态的发展，国家通过财政支持、建立各种从事社会主义政治、法律、道德、哲学、文学、艺术、体育活动的机构。②维护社会主义的生产方式。国家按照自己的意志参与一部分社会产品的分配，为社会主义扩大再生产积累资金。③调节再生产过程。国家依靠各种经济政策、经济计划来调节和控制国民经济，避免不必要的社会浪费，维护经济的稳定、持续发展。

　　中华人民共和国的财务行政由中央和地方两级组成，实行统一领导，分级管理，划分收支，分级包干的财政管理体制。财政部采取自上而下、上下结合的方法，审查汇编国家预算草案后报国务院审定，再由国务院提请全国人民代表大会审查批准，然后逐级审批下达执行。国家决算的编审方法与国家预算草案的编审方法一样。《中华人民共和国宪法》第62条规定，全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算的执行情况的报告”。国务院根据全国人民代表大会批准的国家预算的决议，对国家预算进行必要的修订，并且分别核定中央预算和地方预算。省、自治区、直辖市人民政府根据国务院核定的预算，修改地方预算，报请同级人民代表大会审查批准后，再分别核定本级主管部门的单位预算和所属县(市)的预算。国家预算的执行机关是国务院和各级人民政府，它们分别负责执行国家预算和地方总预算。财政部门在各级政府的领导下，组织预算的具体执行工作，保证收支任务的完成。中央和地方各部门负责执行本部门的单位预算和财务收支计划。随着中国改革的深化，财务行政会有进一步的变化和发展。