財務行政管理

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　　財務行政管理又稱財務行政，有廣義與狹義之分。

　　廣義的財務行政是指整個國家財政收支的分配、調節和控制，包括預算、會計、國家決算和審計的全過程，並有專門機關負責管理和監督。

　　狹義的財務行政是指國家機關、黨派、團體為完成其本身的工作任務所需要的國家預算資金，在領撥、分配、使用等過程中所發生的經濟業務，也就是對行政經費進行領撥、使用、管理和監督的活動。

　　財務行政理論產生於18世紀的歐洲。其創始人是19世紀的斯坦因（L.VonStein，1815一l890）。他認為，財政問題不僅僅是經濟問題，還是行政問題，財政狀況的優劣在於行政機構的管理和使用，以及是否依法理財。1927年，美國學者威洛比（William F．Willoughby）在其著作《行政學原理》中，著重研究了預算和物資管理等財務問題，從此，財務行政被學術界公認為是行政學的重要組成部分之一，並得到了長足的發展。

　　財務行政管理主要包括預算管理、會計管理、審計管理等內容。

　　（一）預算管理

　　國家預算是指各級政府的財政收支計劃，是各級代議機構通過的有法律效力或權威性的文件，是政府調節經濟的主要工具。國家預算是指具有法律規定和制度保證，經法定程式審核批准的國家財政收支計劃，是國家實現計劃管理的重要工具。作為政府的基本財政收支計劃，國家預算反映著國家的財政收支狀況。具體說來，財政收入反映著可供政府集中支配的財力的來源和規模，財政支出則反映著國家財力使用的方向和目標。同時，預算收支的對比還反映著國家財力的平衡狀況。預算絕不是一項單純的技術性工作，實質上是一種政治性的行政活動。預算決定著政府活動的性質和範圍，而且也決定著財政問題上進行政治競爭的勝利者和失敗者。

　　預算管理是指政府及其財政部門對財政收支計劃的編製、審查、執行和核算等進行管理。

　　1、國家預算的原則與構成。預算原則：（1）公開性；（2）可靠性；（3）完整性；（4）統一性；（5）年度性。預算構成：國家預算的構成是指國家預算的管理體系。原則上，一級政權相應建立一級預算。中國國家預算的構成同國家政權結構和行政區劃的形態密切相關。目前國家設立中央、省（自治權、直轄市）、設區的市（自治州、直轄市轄區）、縣（自治縣、不設區的市、市轄區、旗）、鄉（民族鄉、鎮）五級預算。省及省以下預算為地方預算。中央預算在國家預算中處於主導地位。（見補充資料1：政府的預算過程）

　　2、國家預算的程式。（1）預算編製是整個預算工作程式的開始；（2）預算執行是整個預算工作程式的重要環節；（3）預算調整是預算執行中一項重要的程式；（4）決算是整個預算程式的總結和終結。在國家預算編製前應進行的準備工作：預計和分析本年度的預算執行情況；擬定下年度預算收支控制指標；頒發編製國家預算草案的指示和具體規定；修訂預算科目和預算表格。（見補充資料2：美國聯邦政府的預算過程）

　　國家預算的編製原則。貫徹黨和國家的路線、方針、政策的原則；正確、完整地反映經濟活動的範圍和方向的原則；以國民經濟和社會發展計劃為依據進行編製的原則；貫徹國家預算收支平衡的原則。具體表現為：量入為出、留有後備、確保重點、統籌兼顧、積極可靠、穩定增長、綜合平衡、正確處理積累和消費的關係。

　　3、國家預算編製方法的選擇。（1）單式預算，亦稱“單一預算”，它把全部集中性預算收支加以彙集，集中反映在一個“預算平衡表”內；（2）複式預算，即把國家預算的全部收入、支出按預算收入的來源和支出的性質不同，分別編入兩個或兩個以上系列所形成的預算計劃；（3）績效預算，1949年開始推行，是運用企業成本分析預算所需要費用的一種預算制度，它強調對預算支出的效益考核；（4）計劃設計預算，這是20世紀60年代的創新，是將目標的設計、計劃的擬訂與預算的籌編三者相結合而形成的一種預算制度，它以設計為中心，以分析為手段，以提高效率為目的；（5）零基預算，出現於20世紀70年代，它是指財政收支計劃指標的確定，只以社會經濟的預算發展為依據，不考慮以前的財政收支狀況。

　　4、國家預算的執行。（1）國家預算的執行機構。（2）國家預算執行的任務（積極組織預算收入；合理安排預算支出；做好預算執行中的平衡工作）。（3）國家預算收入和支出的執行（收入解繳、支出撥付）。（4）國家預算執行中的平衡（季度收支計劃的編製；進行預算調整；加強預算執行中的檢查和分析）。（見補充資料3：預算的執行）

　　5、國家決算管理。（1）國家決算的含義：是指按照法定程式編製的，用以反映預算執行結果的會計報告。國家決算的意義；決算反映預算收支的最終結果，是政府的經濟活動在財政上的集中體現，是整個預算程式的總結和終結。（2）編製國家決算的程式：頒發編製國家決算的規定；進行年終清理；國家決算的編製；國家決算的審批。

　　另外，預算管理還應包括預算外資金管理。預算外資金是指按照國家財政、財務制度的規定，不納入國家預算，由各地方、各部門和各單位自行提取、自行使用的財政資金。預算外資金具體包括地方財政部門管理的各項附加收入和集中的各項資金；事業和行政單位管理的各項資金；國有企業及其主管部門管理的各種專用資金；地方和中央主管部門所屬的不納入預算的企業收入等。考慮到預算外資金支配權的分散性和資金使用的靈活性的特點，可採取與預算內資金不同的管理方法。

　　（二）會計管理

　　政府會計是政府財務管理活動的一個重要組成部分，主要是運用會計方法提供的財務會計信息，對財務活動進行價值管理，以提高政府資金的使用效率。會計管理是政府有關職能部門依法對各單位的會計組織、會計制度和會計工作進行的管理活動，目的是規範各單位的會計事務，使財務功能和行政管理的其他功能相協調，促進經濟和社會發展。

　　按照《中華人民共和國會計法》規定，我國會計工作由政府財政部門實行統一管理。各級政府的財政部門對本級各類機構、所屬單位的會計工作進行管理的基本內容主要有：健全監督會計管理的法律法規的執行；指導和監督各單位的會計機構和會計人員履行職責；指導和審核各單位的會計報表和財務報告；對各單位進行財務檢查；組織在職會計人員的培訓工作、會計專業技術資格考試，指導會計的職稱評定工作；參與會計幹部的組織、人事管理工作；依據相關法律規章對會計從業人員進行獎懲；加強會計電算化的建設和管理；支持和監督會計師事務所的工作。

　　會計工作的業務性非常強，而且受到非常嚴格的法律和制度的約束。因此各級政府部門及其機關在會計管理過程中，一方面應對會計工作進行嚴格監督，確保會計信息的真實性；另一方面，又不得隨意干涉會計組織的業務工作，應確保會計工作相對的獨立性，使其能夠嚴格執行國家的相關法律、政策和各項規章制度。

　　（三）審計管理

　　審計管理是指審計是審計機關依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財務收支有關的資料和資產，監督財政收支真實、合法和有效的行為。

　　1、對象：根據《中華人民共和國預演算法》和國家其他有關規定，審計對象包括：納入預算管理的國有金融機構、企事業單位以及國家規定應當接受審計監督的其他有關單位。

　　2、審計內容主要有：

　　（1）預算審計。這是指審計機關在每一年度終了後，對預算的執行情況、財政部門和政府其他部門管理和使用預算外資金的情況，以及財政部門管理財政有償使用資金的情況開展的審計監督，必要時，可以對本預算年度或以往預算年度財政收支中的有關事項進行審計和檢查。

　　（2）預算外審計。這是指審計機關對國家機關、企事業單位和社會團體為履行或代為履行政府職能，按照國家有關規定收取、提取和安排使用的未納入預算管理的財政資金的審計和監督。

　　（3）金融審計。這是指審計機關對中央銀行及其分支機構，國有金融機構的各項財務收支狀況進行的審計監督。

　　（4）國有資產審計。這是指審計機關對國有資產占控股地位或主導地位的企業財務收支狀況進行的審計監督。

　　（5）國家建設項目審計。這是指審計機關對以國有資產投資或融資為主的基本建設項目和技術改造項目的審計監督。

　　（6）社會保障審計。這是指審計機關對公共的社會保險基金、社會救濟金和社會福利基金、社會捐贈資金等使用情況進行的審計監督。

　　（7）外國援助或貸款審計。這是指審計機關對國際組織和外國政府援助、貸款項目的資金的使用狀況進行的審計監督。

　　3、重要作用：審計管理在公共行政和維護社會秩序中起著非常重要的作用，具體表現在三個方面：一是服務於巨集觀調控，二是維護國家經濟秩序，三是促進廉政建設。

　　在資本主義發展初期，政府行政支出費用僅限於維護國家行政機關的生存和為資本主義社會化生產創造合適的外部環境。工業革命後，政府愈來愈依靠行政手段干預經濟、消除危機，求得經濟的穩定發展。政府職能的擴大主要表現在財政、金融兩大領域，使政府支出有了很大增加。不同國家的財務行政各有特點，如：

　　英國財務行政的特點是採取集權制。內閣負責預算編製、執行與管理監督，集人事權與財權於一處，以防政府人員超編。財政部（皇家財政委員會）擁有最大財權，其職能為核定各種預算，監督各部按規定支出，不得超支；考核行政支出與行政績效是否相符；財政部各司與政府其他部門密切配合，事關財務皆由各司分別辦理；財政部推薦任命政府各部的會計主任，負責監督各機關，一切開支按預算規定執行；財政部代表內閣編製預算，對議會負責，掌握計劃，經理和管理財政。

　　美國財務行政的特點是機構比較健全，職責明確，在總統指揮下處理財務行政事宜。1927年頒佈《預算與會計法》，設預算局。預算局的職能：協助總統編造預算，控制財務；監督、控制預算的執行；研究改進行政組織與方法;促進政府提高行政效率，謀求行政經濟化。美國財政部的職能:籌募公債；保管特別基金；鑄造貨幣，發行鈔票及債券;徵稅;控制開支;監督、推行會計制度;管理銀行；編製財務報告。美國政府還設有會計局。1950年美國政府通過新的《預算與會計法》。財政部、預算局和總會計局共同改進會計制度。各部負各自的主要會計責任，並作內部的考核與控制；財政部掌管中央會計制度，並監督各部的會計制度；總會計局掌事後審計，並規定會計原則與程式。通過財務行政改革，減少開支，消除部門摩擦，提高行政效率。

　　法國財務行政的特點是經濟財政和私營化部在政府中地位重要。該部負責管理國家的收入、支出和國庫；管理公產；監督國家機構的財政；向地方行政單位提供財源並檢查它們的開支；保護從事財經活動的官員；監護國營企業，促進經濟綜合平衡發展；決定外貿政策，負責國際經濟交流；審計政府部門和公共機構收支的合法性，指導會計工作；負責預算和研究國家總體經濟和財政狀況，審查各部門的財政政策。

　　日本財務行政的特點是一切財政大權歸國會。財政部（大藏省）負責編製、執行預算，貫徹國會決議，向國會報告工作。國會有權決定政府每一會計年度的收支預算，審查政府每年度的收支決算和會計檢察院對政府決算的檢查報告；審查批准國家的預算費；決定國家的債務；決定租稅的增減；聽取政府關於財政狀況的報告。為了更好地審查財政議案，國會還設有大藏委員會、預算委員會和決算委員會。

　　社會主義國家的各級財政管理部門，按照社會主義經濟規律，根據執政黨的方針、政策，對國家財政的收支過程實施組織管理。它比資本主義國家的財務行政的範圍要廣。

　　社會主義國家財務行政的特征表現為：①廣泛的社會性和人民性。以生產資料公有製為基礎的社會主義國家，是全社會總體利益的代表者，也是全體人民公共意志的執行者。它參加社會產品的分配，從社會總產品中抽出一部分，用於社會主義的各項事業支出，鞏固社會主義經濟基礎，維護社會主義的上層建築。②生產性。隨著社會主義生產關係的發展，國家財政作為一種分配活動已成為整個社會再生產過程不可分割的一部分，構成了再生產過程中社會總資金運動中的一個環節。 ③計劃性。社會主義經濟的計劃性要求財政分配按照國家的需要和可能，按照各項事業的輕重緩急，有計劃地組織收入和安排支出，保證國家經濟的發展。

　　社會主義國家財務行政作為國家管理社會經濟的手段，政府實施政策的工具，具有很大的作用，具體表現在：①為無產階級國家機器的存在和活動提供物質基礎。主要是利用財政分配的各種形式，參加社會產品的初次分配和再分配，再通過財政支出的形式，分配使用這些社會財富，以維持國家機構的存在；還以物質力量支持社會主義意識形態的發展，國家通過財政支持、建立各種從事社會主義政治、法律、道德、哲學、文學、藝術、體育活動的機構。②維護社會主義的生產方式。國家按照自己的意志參與一部分社會產品的分配，為社會主義擴大再生產積累資金。③調節再生產過程。國家依靠各種經濟政策、經濟計劃來調節和控制國民經濟，避免不必要的社會浪費，維護經濟的穩定、持續發展。

　　中華人民共和國的財務行政由中央和地方兩級組成，實行統一領導，分級管理，劃分收支，分級包乾的財政管理體制。財政部採取自上而下、上下結合的方法，審查彙編國家預算草案後報國務院審定，再由國務院提請全國人民代表大會審查批准，然後逐級審批下達執行。國家決算的編審方法與國家預算草案的編審方法一樣。《中華人民共和國憲法》第62條規定，全國人民代表大會“審查和批准國家的預算和預算的執行情況的報告”。國務院根據全國人民代表大會批准的國家預算的決議，對國家預算進行必要的修訂，並且分別核定中央預算和地方預算。省、自治區、直轄市人民政府根據國務院核定的預算，修改地方預算，報請同級人民代表大會審查批准後，再分別核定本級主管部門的單位預算和所屬縣(市)的預算。國家預算的執行機關是國務院和各級人民政府，它們分別負責執行國家預算和地方總預算。財政部門在各級政府的領導下，組織預算的具體執行工作，保證收支任務的完成。中央和地方各部門負責執行本部門的單位預算和財務收支計劃。隨著中國改革的深化，財務行政會有進一步的變化和發展。