審計管理

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審計管理(Auditing Management)

　　廣義的審計管理，應該包括對審計主體和審計業務的管理。

　　審計主體管理，主要是對審計機構和審計人員的管理，如機構設置，定崗定編，職責設計，人員選拔、培訓及考核等。

　　審計業務管理，主要是指審計主體運用現代管理手段，對審計業務活動及其所體現的審計關係所進行的計劃、組織、指揮、協調和控制，如計劃管理、質量管理、信息管理等等。

　　從審計管理主體看，必須把審計機關同審計業務管理機構區分開來。審計機關作為政府機構的組成部分，執行著政府管理行政事務的行政職能，是一個行政管理機關。作為審計行政管理機關，同其他行政管理機關一樣，它不必執行具體的審計業務。但在我國，審計機關不同於其他行政機關的特點之一，就是它管理審計行政事務，而且還要組織各項具體的審計業務。可見我們日常所說的審計機關，實際上實行了審計行政事務和審計業務管理的雙種職能。但是，從理論上說，這兩種職能是完全不同的。作為實行審計業務管理的機構，其內部結構一般按照審計業務的性質不同而予以設計，其職能是組織實施各項具體的審計任務。而作為實行審計行政管理的機關，其內部結構一般按照國家審計行政事務管理的要求設計，其任務是制定有關審計工作的方針、政策、法規條例，並組織監督實施。因此，我們所說的審計管理主體，即審計業務管理機構在性質上是完全不同於經濟管理機構和行政管理機構的。這是審計管理區別於經濟管理和行政管理的特征之一。

　　從審計管理客體看，不同管理的根本區別就在於管理客體即對象的差別。經濟管理的對象是經濟活動及其所體現的經濟關係，行政管理的對象是國家以及行政機關自身的事務性活動，而審計管理的對象則可表述為，審計業務活動及其所體現的審計關係。

　　從審計管理主體對管理客體所能發揮的功能及其作用方式，即管理職能及其實現職能的手段看，按照法國著名管理學家法約爾的一般管理理論，即職能論，管理活動一般具有計劃、組織、指揮、協調和控制等五種基本職能，不論是審計管理、經濟管理，還是行政管理都具有這五種職能。但這三種管理在實現五種職能的手段上存在著一定的差別。經濟管理必須遵循經濟活動規律，更多的是採用經濟手段實現其管理職能。行政管理是通過管理國家事務來貫徹國家職能的，它屬於一種以強制力作為後盾的管理，它較多的是採用行政手段來實現其管理職能。審計管理是對經濟監督活動的管理，因這種管理與經濟活動沒有直接聯繫，因此，一般不能採用經濟手段，而且也不能完全以行政命令的方式強制執行。因此，國家以憲法、法律、法規的手段規定要實現審計監督制度。而且，在很大程度上實施審計業務是每個審計人員的獨立行為，審計任務完成的數量和質量，主要取決於每個審計人員的主觀能動性和是否保持超然獨立的態度。因此，強調審計人員素質，培養審計人員的審計責任感，較之經濟刺激和行政命令的方式更為有效。而且在審計管理中，為了保證審計質量，完成審計任務，較多地採取直接控制的方式。

　　無論是狹義的審計管理，還是廣義的審計管理，最終都能強化審計監督。這不僅有利於加速我國審計工作的規範化、制度化和法制化的進程，也有利於審計機關獨立、權威和公正形象的確立。具體地說，加強審計管理，有利於減少或避免審計風險，保證審計工作的質量，提高審計工作的效率，有效地使用審計資源等。

　　審計管理的內容雖然廣泛，但無非是對人和對業務的管理。如果以審計業務為中心進行管理，其主要過程與內容應該是：預測與計劃、組織與人事、實施與控制、考核與評價、後勤與服務等。

　　1．預測與計劃管理

　　審計預測是審計活動的開始，只有正確的審計預測，才能為正確的審計決策和編製審計計劃提供依據。審計計劃管理主要是指審計機關每年審計項目計劃管理，包括制定計劃確定任務，執行計劃和考核計劃的完成情況。只有加強計劃管理，才能保障科學、有序和高效運行，避免審計工作的盲目性、隨意性和低效無序。

　　2．組織與人事管理

　　審計業務組織與人事管理，主要是指根據計劃確定的審計項目組織實施方面的管理。如根據不同的審計項目及審計委托者不同的要求，組織審計組，選派合適的人員；按照審計項目的重要程度，難易程度，決定審計的方式、方法、時間、進度等。此外，也包括與審計業務組織相關的人事選拔、使用、考核、培訓等方面管理。

　　3．執行與質量管理

　　審計業務執行與審計質量管理，是審計項目管理的關鍵。沒有質量，也就沒有數量；要想保證質量，就必須加強審計全過程的管理，尤其是審計業務執行的管理。審計業務執行管理，主要是對審查、評價、處理等方面的管理。只有加強了審計執行管理，才能有效地保證審計質量，減少審計風險。審計質量管理，當然還包括質量標準制定、質量狀況記錄、質量考核與評價等項工作。通過質量目標管理和審計過程監控，以制約影響質量的種種消極因素，力求提高質量，避免或減少審計風險。

　　4．審計信息管理

　　從一般意義上講，審計信息管理存在於所有機構和整個業務的管理之中。從專門意義上看，主要是指對審計信息的收集、整理、反饋、存貯及利用等。尤為重要的是審計機關的公文處理、統計管理和檔案管理。審計信息管理的目的在於保證審計信息資源能得到有效的開發和使用，以利於溝通審計情況，更好地發揮審計在巨集觀管理方面的作用。

　　我國政府審計機關涉及到審計管理的內容繁多，在一般性管理方面有審計人員職業道德管理，審計業務考核管理，審計覆核管理，審計行政覆議管理，審計執法檢查管理，審計行政應訴、賠償的管理，審計申訴管理，審計機關根據黨委、政府授權或者有關部門委托辦理有關事項的管理；在專門的審計管理方面有審計管轄範圍劃分的管理，審計人員專業技術資格的管理，審計機關派出機構管理，審計統計管理，審計文件檔案管理，指導、監督內部審計和社會審計的管理等等。

　　（一）制度管理

　　審計機構要做到高效、廉潔、低風險，必須建立以崗位責任制為中心的各項內部控制制度，實行嚴格的制度管理，依法行事，避免人治。要實行制度管理，首先是確定目標，建立和健全各項規章制度；其次是完整地記錄和客觀地考核各項制度的執行情況；三是衡量績效，藉以發現偏離目標的現象；四是提出措施糾正偏差，使單位任何工作始終按計劃目標進行，即使出現了偏差也隨時及時糾正。

　　（二）目標管理

　　所謂目標管理，就是根據目標進行管理，即依據外部環境和內部條件的綜合平衡，確定在一定時期內預期達到的成果，制定出目標，併為實現該目標而進行組織、激勵、控制和檢查工作的管理方法。審計工作目標管理一般是按審計目標的制定和分解、審計目標的實施與控制、審計目標的考核和獎勵這三個環節進行管理，建立起自上而下層層展開，自下而上層層保證的目標體系，使“責、權、利”三結合，形成全員參加、全過程管理、全面負責、 全面落實的管理體系。

　　（三）系統管理

　　系統管理方法是根據審計活動具有的系統性從審計活動整體系統出發，著眼於整體與部分、整體與層次、整體與結構、整體與環境的相互聯繫和相互作用，求得優化的整體目標效應的綜合方法。這種方法在審計管理中應用，歸納起來有如下三點：

　　1．審計管理是個系統工程；

　　2．審計管理的整體性與協調性，對審計活動的管理必須有全局觀點，有一個系統的統籌規劃與系統控制；

　　3．審計管理系統分析，根據數據和經驗相結合進行分析。

　　審計管理的三維架構包括：決策、執行、控制。

　　一、審計決策是審計管理的中心環節

　　1、決策要以調查研究為前提

　　決策不能憑空想象，也不能照搬照抄。“沒有調查，就沒有發言權”。決策要建立在占有豐富的調查資料，以及對其進行周密分析的基礎上。無論是審計項目立項計劃的選定，還是審計方案的確立，都應搞好立項前調研和審前調查。“知己知彼，百戰不殆。”只有詳細掌握被審計對象的基本情況和財務狀況，準確把握本地區經濟社會運行中存在的突出問題，熟練掌握手中的財經法規武器，清楚瞭解自身審計資源的能量大小，並且對立項前調研和審前調查獲得的相關資料和數據進行分析歸納和綜合判斷，才能為審計計劃和審計方案的決策打下深厚的客觀基礎，才能使決策服務大局、突出重點、實事求是、符合實際，才能使決策引導審計工作取得好的效果和成績。

　　2、決策要以審計項目為依據

　　決策，就是在眾多可供選擇的選項中，選定一個較優的選項作為行動的目標、方案、決定或對策。決策在管理中十分重要。有的管理學論者甚至直截了當把管理定義為決策。而在所有的審計決策中，審計項目計劃的確定，最能體現審計機關的工作思路，是審計管理的“龍頭”。審計項目選得準不准，定得好不好，是否圍繞黨和政府的中心工作和發展大局，是否適應國家巨集觀調控的需要，是否切合人民群眾關心的熱點，是否符合“全面審計、突出重點”的原則，能夠反映出審計機關決策者的決策水平，也關係和影響到審計工作全局的成敗和優劣。一個好的審計項目計劃有如一座“富礦”，可以為更多優秀審計項目的產生提供豐富的開掘空間。

　　3、決策要以嚴密的程式為保障

　　任何決策都要有嚴密的程式，以保證決策的科學性和民主性，這裡重點談一談審計報告的最終決策程式。審計機關的審計報告是審計機關對外出具的法律文書，是審計結果的最終載體，反映審計機關的最終審計意見。審計署在《審計法》修訂過程中，曾有“審計機關設立審計報告審議委員會，審議審計報告 ”的設想，這是完善審計報告決策過程的一個重大改革措施，有必要予以實施。審計監督具有較強的技術性和專業性。根據民主集中制原則，吸收有資格的專業人士參與決策，由審計報告審議委員會審議審計報告，可以最大程度地減少審計報告的決策不當、決策失誤和決策風險。尤其是在審計機關加快推進領導幹部任期經濟責任審計和經濟效益審計的形勢下，審計報告涉及對高層次人士的經濟責任和重大工程技術項目經濟效益的評價，技術性和專業性的要求更高了，也就更凸現這項改革的必要性。

　　二、審計執行是審計管理的關鍵環節

　　1、執行要有不折不扣的行動綱領

　　審計執行的各個方面，都要有不折不扣的剛性。首先是審計項目計劃的執行，必須堅決地全面地完成審計計劃規定的項目數量、審計目標、審計質量要求和時間節點規定。其次是審計程式性規定的執行，《審計法》和國家審計準則的各項程式性規定，例如有關審計文件送達的規定，審計組的審計報告應當征求被審計對象意見的規定等等，必須嚴格執行。第三是審計方案規定的實體性審計查證內容的執行，不能重程式輕實體，形式上，該走的程式都執行了，但是該查出來的重要的違規問題卻在眼皮底下“溜”走了，這樣的“執行”只是個走過場。第四是審計報告有關審計決定和審計整改建議的執行，要剋服“審計執行難”的畏難情緒，維護法制的嚴肅性和權威性，堅決落實審計監督的實際成果。

　　2、執行要有深化細化的操作指南

　　執行就是決策的實施和落實。執行要有細化的操作指南。我局倡導全過程審計質量管理，把整個審計過程細分為審計方案、審計實施和審計報告三個階段，每個階段都根據審計署6號令和國家審計準則，結合我局實際，制定了詳細的操作指南和表格模板，使每個審計行為和審計作業都有明確的“工藝規範” 和質量要求。我們還在今年五、六、七三個月，組織了三次有關審計管理的講座，結合實際審計案例分別講解審計方案、審計實施和審計報告三個階級的操作指南。通過這些措施，使我局幹部的思想認識和項目質量都有了一定程度的提高，使我局開展的審計管理水平和審計項目質量“雙提升”的主題實踐活動取得了階段性的成果。

　　3、執行要有完整有效的原始記錄

　　審計日記是每個審計人員在審計查證過程中每個工作日的工作記錄。實行審計日記制度是加強審計管理、防範審計風險的一項重要制度建設。審計日記必須寫明審計工作的具體內容，包括審計事項名稱，實施審計的步驟和方法，審計查閱資料、賬冊、憑證的名稱和數量，審計人員的專業判斷和查證結果，而且記錄必須真實、規範和完整。審計日記是最原始的審計過程記錄，是檢查審計人員是否執行審計實施方案、是否忠誠履行審計職責的第一手資料，也是認定或者解脫審計責任（包括法律責任）的第一手資料。審計日記是審計實施過程的“黑匣子”，出了審計“事故”，當然要檢查這個“黑匣子”，不出審計“事故”，也要檢查這個“黑匣子”，檢查審計執行是否按審計方案辦，是否執行到位。

　　三、審計控制是審計管理的保障環節

　　1、控制要校正執行中的偏差

　　審計在執行過程中，由於各種主客觀因素的影響，往往會偏離決策和制度規定的“航線”。審計執行偏差包括執行的變形、走樣、不到位和走過場等情況，這些都是審計發生質量問題的重要原因之一，是引發審計風險的“定時炸彈”。這就需要控制者具備對執行偏差的敏感性、責任感和科學的批評精神，並採取合理合法的實際措施來校正執行的偏差。

　　2、控制要堅持嚴格的覆核制度

　　我國審計機關在二十多年的實踐中總結出的“三級覆核”制度，是行之有效的審計質量控制制度。審計組的覆核，是審計組的質量控制自律行為，控制的重點在查證被審計單位違規事實的徹底性（審計重要性水平意義上的）和確鑿性。審計業務部門的覆核，是在審計組覆核基礎上的再覆核，控制的重點在審計報告對違規問題定性和處理處罰的合法性和適當性。綜合法規部門的覆核，是對以上二級覆核的再覆核，控制的重點在審計機關出具的法律文書的合法性和規範性。“三級覆核”的實質是審計質量控制的分級責任制，只有每一級的控制目標明確，責任界定清晰，並且得到嚴謹細緻、不折不扣的落實，才能達到“十六大”報告提出的“制約有效”的要求。

　　3、控制要探索有特色的創新模式

　　我局在探索審計質量控制模式中，堅定不移地從實際出發，創新自己的特色。我局的控制模式可以概括為“三二二一”框架，即三級覆核，審計組二次征求意見，綜合法規科二次參與覆核和一次“會審會”審議審計報告。與眾不同的是，我局增加了一次審計組向被審計單位財務部門征求對違規事實認定的意見，還增加了一次綜合法規科對審計組的審計報告（征求意見稿）的覆核。我們在實際工作中發現，這樣做的好處是加大了對審計組認定違規事實的控制力度，也彌補了我局審計業務部門寫作能力不足的缺憾。總的思路是根據區級審計機關規模較小、層次之間距離較短、審計人才資源相對較少的實際情況，不能照搬上級審計機關的控制模式，而應當使綜合法規部門的覆核儘可能前置，使審計報告的不足、問題和質量隱患儘可能解決在征求被審計單位意見之前，儘可能避免工作反覆和防範審計風險。

　　4、控制要建立科學有效的體制和機制

　　搞好審計質量控制，必須建立科學有效的管理體制，要落實分級負責的責任體制。審計機關的每一個層級都要“在其位，謀其政”，目標明確，責任分明，一級管一級，一級抓一級，上一級要指導和管好下一級，又要充分調動下一級的工作積極性和主動性，既不要放棄職責，放任不管，又不要管得過死，要充分激發下一級和廣大審計幹部的創造活力，開創和諧向上的工作局面。搞好審計質量控制，還必須建立科學有效的管理機制，做到獎懲分明、責任到人。要通過嚴格的既定性又定量的質量考核，把責任落實到具體的個人身上，把物質鼓勵和精神鼓勵結合起來，加大精神鼓勵的力度，工作實績突出的、審計項目優秀的，要與晉級晉升掛起鉤來，工作出現明顯差錯的，要給“黃牌”，職級職位不能晉升，要下崗培訓，有舞弊行為的，要給“紅牌”，暫時或永久“出局”。通過這種內在的激勵機制和約束機制的建立，來保證控制的科學有效。

　　任何管理都是由管理者和管理相對人兩方面組成的，在整個審計管理的三維架構中都要以人為本，把不夠適當的人精心地培養成適當的人才，把適當的人才科學地配置在適當的崗位上，容許、鼓勵、促進審計人的全面發展，使審計事業能全面、協調、可持續地發展，使審計成果能為人民說真話、辦好事。管理者要善於識人，特別要善於識別埋在泥沙中的“金子”，要善於用人，特別要用好中層幹部和專職覆核人員。要善於留住人才，用真情留人，用事業留人，用適當的物質待遇留人，使審計機關成為複合型人才的用武之地。人才配置有如下棋，能識別一個棋子的潛在能力並用好之，往往可使一個棋局滿盤皆活，贏得全局的勝利。

　　總之，審計決策、審計執行和審計控制是審計管理的三維架構。決策是中心，執行是關鍵，控制是保障。只有三者相輔相成、相互滲透、相互促進，並且貫穿以人為本的理念，形成合理的結構，構成和諧的整體，才能把審計管理水平推上一個新臺階，才能不斷開創審計事業的新局面。