審計項目計劃

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　　所謂審計項目計劃，是指各級審計機關為履行審計職責而對計劃期內的審計項目和專項審計調查項目作出的統一安排。它是審計機關依法開展審計工作最直接的重要依據，指導著一個地區、一段時間內的審計工作。只有切實加強審計項目計劃管理，才能充分利用現有審計資源，合理確定審計重點和審計覆蓋面，保證審計工作高質高效地進行。

　　(一)整體性原則。審計項目計劃管理應從時間和空間兩個維度上進行整體考慮。從時間上說，何時審計何種項目，需要各級審計機關和審計人員在計劃管理時從整體上進行把握，這樣既可避免某段時期審汁項目過於密集、審計任務難以完成，又可集中有限的審計資源，加強對重點項目的審汁。從空間上說，審計項目計劃管理應註重審計機關內部及審計機關與其他監督部門的密切配合，避免重覆監督，減少審計的真空地帶，實現資源整合的最優化。堅持整體性原則，要求下級服從上級，業務部門歸口綜合管理部門，局部服從全局。各級審計機關和審計人員應從整體著眼，部分著手，統籌考慮，各方協調，減少資源損耗，最終實現審計項目計劃管理的目標。

　　(二)科學性原則。審計項目計劃管理涉及到審汁工作的方方面面，必須講究科學性，努力按客觀規律辦事，實事求是，從實際出發，妥善安排。

　　(1)科學編製審計項目計劃。各級審計機關和審計人員在編製審計項目計劃時，要依據國家社會經濟發展的方針政策和審計工作發展綱要，緊緊圍繞社會經濟生活中的熱點和難點問題，合理選擇審計重點。如運用風險評估法，對各審計項目進行風險評估，按照一定標準評定出各項目的風險繫數，最終以風險高低為依據來選擇被審計單位，並編製相應的審計項目計劃。確定審計項目之後，首先應通過調查審計對象，準確掌握審計對象的總體情況，以便確定審計工作的重點；其次應瞭解審計人員及審計設備的具體情況，根據審計資源的狀況量力而行、留有餘地、統籌協調、合理均衡地安排審計任務和審計進度，避免重覆、減少交叉，剋服計劃編製的盲目性和隨意性，有效地指導審汁工作。

　　(2)科學執行審計項目計劃。要把審計項目計劃任務層層分解，明確責任，落到實處。在分解下達審計項目計劃時，要註意平衡工作量，可以根據審計種類以及任務繁簡，分配工作任務。

　　(3)科學檢查和評價審計項目計劃。對審計項目計劃執行的效率和效果，要進行定期或不定期的檢查，檢查內容主要包括計劃執行及時準確度、計劃執行進度偏差率、項目所投入資源總量、項目審計成果等。此外，還應及時報告計劃執行進度、審計的主要成果、計劃執行中存在的問題以及改進措施與建議等，爭取做到周動態、月小結、季通報、年終考核。

　　(三)嚴肅性原則。按照審計計劃工作的要求，審計項目計劃一經下達，必須確保完成，不得擅自變更 計劃執行過程中，因特殊原因確有必要調整的計劃，必須履行相應手續，待批准後方可作出調整。只有這樣，才能增強審計計劃的嚴肅性和權威性，促進審計工作順利完成。

　　(四)靈活性原則。隨著審計對象、審計資源等各種因素的變化，審計項目計劃也應作出相應調整。靈活性與嚴肅性並不矛盾，在審計項目計劃管理工作中，應將二者有機結合起來，以保障審計工作的質量和效果。

　　(五)人本原則。審計人員是審計項目計劃管理的主體，實現有效管理的關鍵是全體審計人員的積极參与。在進行審計項目計劃管理時，要註重通過培訓等手段，提高審計人員的職業道德素質和專業水平，並通過制定一系列管理制度，調動審計人員的積極性。“人和”才是管理成功的關鍵。

　　(一)審計項目計劃編製管理。其重點是編製科學、合理的審計項目計劃，以便指導審計工作。目前，審計機關普遍採取“兩下一上”的審計項目編製程式，即自上而下逐級下達審計工作設想，自下而上逐級編報審計項目計劃草案，自上而下逐級核定下達審計工作計劃。為了更好地促進審計工作，在編製審計項目計劃時，還應召開研討會，進行可行性研究，集思廣益；結合審計人員素質以及審計對象、審計類型等情況，在科學測算的基礎上，量力而行，留有餘地；在時間安排上，避免各業爭道，力求相對均衡。只有這樣，才能保證計劃的嚴肅性，減少隨意性，才能制定出相對全面和完整的審計項目計劃。

　　(二)審計項目計劃執行管理。其重點是貫徹、落實審計項目計劃。在具體實施審計項目計劃之前，應及時開展審前調查，撰寫審前調查報告，必要時可以提前開展試審。此外，還應組織相關審計人員進行審前培訓，結合審前調查情況，通報被審計單位基本信息，學習有關法律、法規和政策規定，講解審計工作方案，研究審計中可能出現的問題，確定必要的審計技術和方法。在審計項目計劃執行過程中，應當註意整合審計資源，根據審計項目計劃，進行任務分解和分配，及時掌握實際進度，並適時調整人員分工和項目進度，必要時打破專業分工界限，統籌安排審計任務，合理調配審計力量，以突出審計重點，保證審計項目的質量。

　　(三)審計項目計劃質量管理。其重點是檢查和評價審計項目計劃執行及管理情況。檢查和評價的主要內容包括計劃編報及計劃執行情況報告的及時性、完整性，計劃安排的科學性、合理性，計劃完成的質量和效果等。審計項目計劃質量管理可以採取互查、問卷調查等多種形式進行。對於審計項目質量較好的給予表揚；有問題的，應當責成被檢查審計機關和審計人員予以糾正或者採取相應的改進措施；質量問題嚴重的應予批評。各級審計機關和審計人員還應按照專業分工和審計管轄範圍，搜集、整理、積累審計項目和被審計單位的相關資料，運用電腦等技術手段，逐步建立專業審計項目信息庫及被審計單位資料庫等，並做好數據的日常維護和更新工作，以實現審計項目計劃管理的信息化和規範化。

　　經過20餘年的審計工作實踐，應該說各級審計機關審計計劃管理的水平有了較大的提高，但不可否認的是在一些地方審計機關，審計計劃還處於一種粗放的管理狀態，還沒有形成一個科學、系統的管理體系。主要表現在：一是計劃安排的審計項目巨集觀性不強。很難通過項目審計成果來揭露和反映一個地區經濟、社會運行中的普遍性，傾向性問題，達到服務政府管理的目的。二是計劃安排的審計項目仍然以財務收支審計為主，在審計內容和審計方式上不能很好地體現審計署提出的“兩個並重”的要求。三是計劃安排的審計項目預期目標往往以查處問題為主，關註民主、民生、民權不夠，關註績效不夠，傳統審計向現代審計轉軌的步子尚未邁出。四是審計項目的選擇隨意性較大，缺乏長期的規劃，對轄區內審計對象的監督有的是頻繁進行，有的是長期失去監督，沒有通盤考慮，出現對審計對象的監督缺位與重覆監督並存的現象。五是審計項目需要的技術力量、技術水平與實際相脫節，導致一些審計項目“走過場”，審計深度達不到預期目標要求。六是計劃執行中，項目的變化比較頻繁，時增時減，計劃執行極不嚴肅。七是落實計劃的措施和目標、要求不明確，計劃完成後，質量評估、績效評價、經驗總結和獎懲等未能及時跟上。

　　造成上述審計項目計劃安排和管理的原因是多方面，既有主觀因素、又有客觀因素。主觀方面：一些審計機關對項目計劃安排和管理的重要性認識不足，對項目的選定採取由業務科室自行上報，加上上級審計機關同步安排項目與當地黨委、政府交辦項目，簡單彙總，缺乏調查研究，認真分析，綜合考慮，統籌安排。對執行項目計划過程中的管理意識淡薄，造成有計劃無管理。客觀方面：新中國的審計還只有20餘年，還處於傳統審計階段，最多是傳統審計向現代審計過渡的起步階段，審計機關的人員大部分是財務專業技術人員，審計力量不足、人才結構單一的問題並存，給審計項目的安排和執行帶來了困難。目前，審計部門屬於本級政府和上級審計機關雙重領導，審計項目計劃安排既聽從於上級審計機關，又要服從於本級政府的領導，每年的同步審計項目、法定審計項目、經濟責任審計項目以及黨委、人大、政府臨時安排的項目已足夠審計部門忙乎，自行安排的空間極小。此外，由於受審計管轄權的限制，也致使出現了審計盲區。

　　審計項目計劃安排的科學性，是指計劃安排的審計項目在總體方向，發展趨勢上要符合經濟社會發展的客觀規律要求，體現當地的實際情況，抓住地方經濟、社會發展中的熱點、難點、重點問題。審計項目計劃安排的嚴謹性，是指計劃安排的審計項目經過細緻的調查研究，計劃完成需要的人力、財力以及技術力量與現有的審計資源相吻合，能較好地保證預期目標的實現。科學嚴謹既是一種工作作風，更是一種工作方法。一項有序、優質、高效的工作，需要有一個周祥、正確的計劃，審計工作也一樣要有一個科學合理、嚴謹細緻的工作計劃，這是審計事業發展的必然要求。

　　首先，科學嚴謹地制定和管理審計項目計劃是審計規範化建設的前提。審計計劃管理是審計管理的第一道工序，也是審計規範化建設的重要內容。為規範審計項目計劃管理，保障審計工作科學、有序和高效運行，審計署於2002年制定了《審計機關審計項目計劃管理辦法》，對審計項目計劃的確定和管理提出了一系列的要求，各級審計機關只有認真落實《辦法》精神，才能真正實現審計規範化建設。

　　其次，科學嚴謹地制定和管理審計項目計劃是規避審計風險的必然要求。審計風險是伴隨審計行為的存在而存在，科學嚴謹地制定審計項目計劃，可以使審計任務、審計目標與審計資源實現相對的協調。雖然不可能完全避免審計風險的發生，但是通過周密計劃和實施工作，可以達到有效控制審計風險的效果。

　　第三，科學嚴謹地制定和管理審計項目計劃是審計工作順利完成的保證。審計是一項很複雜的工作，需要投入大量的人力、物力，既要保持合理的審計成本，又要保證審計工作和審計目標的實現，達到既定的審計目的，就必須要有一個完善的審計項目計劃。

　　第四，只有科學嚴謹地制定審計項目計劃，才能真正使審計工作實現“走在前列”的要求。科學嚴謹安排審計項目計劃，可以使審計工作更加符合經濟社會發展的客觀規律要求，可以使審計工作更加貼近地方經濟社會發展的實際，融於當地改革開放的大局之中，服從、服務於“走在前列”的要求。

　　科學嚴謹安排審計項目計劃，必須堅持以科學發展觀為指導，立足現實、立足未來、統籌協調、明確責任。

　　（一）要加強調查研究。審計項目立項前的調查研究工作是確定審計項目時不可或缺的一項工作。立項前應該搜集、研究巨集觀經濟信息，當地黨委政府的工作動態、工作重心，走訪人大、政協等有關機構和部門，有條件的應召開專家學者咨詢會，還要征求上級審計機關、下級審計機關以及一線審計人員的意見，開展廣泛的調查研究。同時，對審計的必要性、項目的風險、審計難度進行充分的評估，以提高審計立項的針對性、科學性。

　　（二）要明確審計目標。編製審計項目計劃時，要明確每個審計項目要實現的預期目標。審計目標越是明確，就越能使執行計劃的人員知道應該怎樣完成任務和實現目標，從而為實現審計目標所取得的效率就會越高，效果就會越好。否則，審計人員就會象腳踩西瓜皮那樣，審到那裡算哪裡。

　　（三）項目計劃要圍繞中心、突出重點。審計工作要為經濟建設服務，因此，制定審計項目計劃時要緊緊圍繞國家經濟工作中心以及當地黨委和政府的工作中心，緊緊圍繞社會經濟生活中的熱點和難點問題制定審計項目計劃，加大對重點環節、重點部位、重點問題的審計力度，貫徹“全面審計、突出重點”方針。

　　（四）要保持審計資源與任務的協調。審計資源包括審計力量資源、審計信息資源、審計技術方法資源及審計外部環境資源等，編製審計項目計劃時，要充分分析和把握現有審計資源狀況，準確測算審計工作量，做到審計任務科室之間均衡，時間安排均衡，項目任務需要的技術水平與審計人員的專業特長相適應。計劃安排的審計項目既要鼓勵審計人員去探索、創新，又不能脫離現有的審計資源實際，要量力而行，逐步發展，註意輕重緩急，不能“紙上談兵”。

　　（五）建立審計項目計劃執行責任制。要把既定的審計項目任務及時落實到具體的業務部門、審計組、直至每個審計人員，明確各自的任務和職責，以便項目執行者及時收集相關信息，掌握相關政策，做好審前準備。同時，要制定激勵機制，把計劃執行情況同精神、物質獎勵相掛鉤。

　　（六）建立審計項目計劃執行督促反饋制度。審計機關綜合管理部門對業務部門項目計劃的執行情況要及時進行跟蹤監督，督促既定計劃的執行。業務部門對計劃執行中出現的各種情況要及時反饋報告。必要時，要對項目計划進行調整，以確保審計質量。

　　客觀環境因素必然會對審計立項產生影響，科學嚴謹安排審計項目必須十分關註環境現實。

　　（一）政治環境。黨的十五大報告明確提出，我國經濟體制改革的深入和現代化建設跨世紀的發展，要求我們在堅持四項基本原則的前提下，繼續推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。黨的十六大報告提出，要加強對權力的制約和監督，建立結構合理、配置科學，程式嚴密，制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。要發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用。繼續積極推進政治體制改革，使上層建築更好地適應經濟基礎的要求，使社會政治關係更好地適應社會經濟關係，促進社會生產力的解放和發展，推動經濟向前發展，社會全面進步。這是我國政治體制改革的必然趨勢和總體目標，也是審計工作確實發揮職能作用的外部環境。但是，政治體制改革的進程在各地又是有所區別、有所差距，這是我們在確定審計項目時應該著重考慮的因素。

　　（二）社會經濟發展的程度。審計工作的一個基本方針是服務經濟建設的大局，可以說社會經濟發展的程度決定了審計的理念、目標、重點和方法。每一地區、每一階段社會經濟發展都有不同的特點，審計工作就要隨著形勢的變化，準確掌握當前的特點，才能更好地取得服務經濟建設大局的效果。在經濟增長的初始階段，往往是法制不健全、管理不規範，經濟秩序相對混亂的時期，審計工作要以監督經濟運行中的真實、合法性為主要目標。經濟增長達到一定程度，一方面是法制逐步健全、管理逐步規範、經濟秩序相對有序的時期，另一方面，又是社會發展中各種矛盾凸現時期。這時，政府的執政理念就會發生重大變化，政府職能會從傳統的行政管理體制向公共行政管理體制轉變。審計工作的思路也應該圍繞政府執政理念的轉變而不斷創新。在審計模式上，從真實性、合法性為主向真實性、合法性、效益性並重轉變；在審計內容上，從以傳統的財務收支審計監督向推進公共財政體制建立轉變；在措施上，從查處問題、揭露問題為主向查處問題、揭露問題、促進整改並重轉變。適應政府提高執政能力的要求。審計機關在確定審計項目時應正確分析當地經濟社會發展的現狀和政府職能履行的方式。

　　（三）審計資源現狀。審計資源可分為人力資源和設備資源。制定審計項目計劃時，就要充分考慮目前審計隊伍中的知識結構、年齡結構、實際操作能力以及審計隊伍的思想狀況等等。同時也要對掌握應用電腦進行審計技能情況、目前電腦及輔助審計軟體的配置情況進行分析。只有這樣才能確定每年審計項目計劃的數量和預期的審計質量，才能達到量力而行、提高質量、防範風險的目的。

　　（四）審計事業發展的動態。審計監督工作置於社會經濟發展之中，同時又隨著經濟社會的發展而發展，可以說經濟社會的發展程度決定了審計事業的發展動態。國家審計準則和《審計署2003-2007年審計工作規劃》的出台，可以說是標志著中國審計事業進入了一個新的發展階段。在科學發展觀的指導下，審計工作在技術內容和方式上出現了一些新的變化。在審計方法上，逐步推廣和運用分析性覆核、重要性與審計風險評估、審計抽樣以及電腦審計等審計技術和方法。在審計內容和方式上，實行了財政財務收支的真實、合法審計與效益審計並重，審計與專項審計調查並重的“兩個並重”。在審計風險控制上，進一步規範了審計方案的編製和審計實施行為，推行審計日記等等。這些新的變化和發展趨勢是審計機關在編製審計項目計劃時必須予以充分重視和考慮的，否則就會落後於時代的要求。

　　當前，在審計項目計劃安排中落實科學嚴謹的工作作風，必須要使審計項目計劃緊緊圍繞經濟建設中心，抓住構建和諧社會的要點。

　　（一）關註社會保障問題。社會主義市場經濟體制必須要有健全完善的社會保障制度來保證。據有關機構統計，目前我國大約只有占10％的民眾能夠享受國家的社會保障政策。在城市化進程中、土地徵用過程中、企業改製進行中以及激烈的市場競爭中，形成了一大批的社會弱勢群體，由於社會保障政策不到位，引發了很多的社會矛盾。此外，一些社會保障制度雖然已經建立，但制度本身存在著缺限，一些社會保障資金的管理也不盡人意。審計機關應積極審視和發現在落實科學發展觀、構建和諧社會和提高執政能力方面的薄弱環節和突出問題，在探索和完善社會保障制度方面加強調查研究，切實維護人民群眾的利益，促進經濟社會和諧發展。

　　（二）關註地方經濟社會發展和改革中的熱點、難點問題。地方經濟社會發展和改革中的熱點、難點問題，往往是領導關註、群眾關心的問題，也是政府需要去解決的問題。審計機關要善於把握本地經濟發展情況和趨勢，深入瞭解當地黨政領導所想所思，敏銳洞察社會各界關註關心的問題，針對當地經濟社會發展和改革中的熱點、難點問題來編製審計項目計劃，安排審計工作重點。通過制定科學合理的審計項目計劃，確保審計工作准確把握大局、貼近中心、突出重點，從而達到充分履行法定職責，為促進改革和發展服務的目的。

　　（三）關註政府性投資的績效問題。績效審計是公共管理發展的必然要求，是民主法制發展的必然結果，是現代國家審計本質的內在要求，是審計現代化的發展方向。近年來，政府的可用財力逐年增加，除了保吃飯外，還有大量的資金投入到基礎設施、社會事業的建設上。由於財政體制原因，政績觀問題，政府性投資中存在著重覆建設、效益不高、損失浪費等現象。財政資金取之於民，政府能否充分有效地將其用之於民，提供更多更好的公共物品和公共服務，直接關係到人民群眾的公共利益。審計機關既要因地制宜、量力而行、積極穩妥，又要有意識地逐步增加對績效審計的探索和實踐。

　　（四）關註經濟管理權的行使問題。從源頭上預防和治理腐敗行為，促進黨風廉政建設，促使領導幹部樹立科學的發展觀和正確的政績觀，依法管理、依法理財、科學決策、廉潔從政是審計工作的一項重要任務。經濟管理權包括財政資金的安排使用、稅收徵管、土地審批、規劃審批以及國有資產的轉讓等等，這些經濟管理權涉及到各方面的利益，也往往容易滋生腐敗行為。審計機關應該把掌握重要經濟管理權的部門作為重點關註對象，從不同方面有選擇有計劃地開展審計監督。促使形成結構合理、配置科學、程式嚴密、制約有效的權力運行機制。