經濟管理權

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　　國家經濟管理機關的權利主要是經濟管理權，它是指國家經濟管理機關依法對經濟活動進行計劃、組織、調節和監督的權利

　　經濟管理權的權利主體，只能是國家經濟管理機關；經濟管理權是國家權利的一部分，是國家權利在經濟領域中的運用所產生出的一種特殊的權利；經濟管理權是具有命令與服從性質的，僅憑單方意思表示即能實現的權利；經濟管理權是與職位相對應的權利

　　由於經濟管理權是一種與職位相對應的權利，因此，不同的經濟管理機關由於在經濟管理活動中所處的地位的不同，它們所享有的經濟管理權也不一樣。概括而言，經濟管理權主要包括以下內容：

　　一．計劃權

　　這是指經濟管理機關依法決定國民經濟和社會發展的戰略、目標和行動方案的權利

　　二．組織權

　　這一權利包括三個方面：一是指經濟管理機關對市場領域內微觀單位的組建和存續進行組織和管理的權利；二是指經濟管理機關對市場領域內微觀單位的重大經濟活動進行組織、管理和領導的權利；三是指經濟管理機關對國家重點建設項目的組織和部署的權利

　　三．調節權

　　這是指經濟管理機關為促進經濟發展的平衡與協調，調節各地區、各部門、各行業和各企業之間經濟關係的權利

　　四．監督權

　　這是指經濟管理機關依法對各種經濟活動以及經濟活動的各個環節進行監督的權利

　　如前所述，國家經濟管理權作為一種積極的主動的干預權，具體地表現為國家採取各種手段和措施，積極主動地對市場主體的自由意志加以影響，通過禁止、促進、激勵、誘導、扶助等各種方式對市場主體與經濟有關的行為進行干預，以保證經濟政策目標的實現。在巨集觀調控的思想指導下，事前的預防措施在國家經濟管理權的行使過程中有更為重要的作用。

　　為適應國家經濟管理目標實現的需要，國家經濟管理權的行使既包括傳統的權力手段，即通過國家經濟管理機關的行政行為直接地對相對人進行管理，以命令方式單方面為相對人設定權利義務；還包括非權力手段，行政計劃、行政合同、行政指導、行政扶助等在經濟法得到了廣泛運用。由於權力手段在過去的經濟法研究中已有很多成果，且從本質上看，權力手段是國家行政權在經濟領域的直接運用，法律必然賦予這類手段以強制執行力，因而，它們應該也必須遵循行政法的基本原則和程式。而非權力手段則不然，雖然它們也經常由國家或政府所採用，但是，國家或政府在運用這類手段時，主要是積極地鼓勵和誘導，不能對市場主體採取強制措施，因而，這類手段並不具備也不可能具有強制執行力。國家巨集觀調控政策或鼓勵誘導措施能否得到實效，必須取決於市場主體的接受與認可。僅此而言，就不難發現經濟法中權力手段與非權力手段的巨大差異，對於經濟法規範中的這一特殊現象，應該進行更為深入的研究。在此，僅研究非權力手段中運用最普遍的兩種——經濟行政合同和經濟行政指導。

　　（一）經濟行政合同

　　經濟行政合同是經濟管理機關之間、經濟管理機關與相對人之間為保護和改善經濟，依雙方意思表示一致，確立、變更或消滅相互間權利義務的協議。它作為合同的一種形式，必須具備合同的基本屬性；同時由於其前提和基礎是管理與被管理關係，它又具有一般民事合同所不具有的特征。概括地說，經濟行政合同具有如下特征：

　　1.經濟行政合同是一個雙方法律行為。這是作為合同的必備條件，合同必須是確立、變更和消滅雙方相互間權利義務的法律行為。對經濟管理機關而言，這是一種特殊的管理行為。它與經濟管理機關依單方面意思表示即可成立的行政命令不同，是一種雙方法律行為，沒有相對人的意思表示，該行為不能成立。

　　2.經濟行政合同要求雙方意思表示一致，但又允許經濟管理機關保留一定的特權。前者表明瞭合同的基本屬性，與民事合同一樣，沒有雙方意思表示一致，合同關係不能成立。例如，在某單位與經濟管理機關之間簽訂的經濟保護承包合同中，雙方顯然是管理與被管理的關係，但若無相對人的承諾，合同關係便不能成立。後者表明瞭合同的“行政”屬性，即經濟行政合同在履行過程中，經濟管理機關又具有某些單方意思表示的特權。由於經濟和經濟問題的廣泛性、複雜性，經濟管理機關有權根據經濟問題和經濟管理目標的變化，及時指揮合同的履行，在經濟狀況發生重大變化時，有權變更甚至解除合同等等。但是，即使是這種特權也不同於單方面性的經濟行政行為：第一，經濟管理機關的這種特權是以合同為基礎的，它是經濟管理相對人認可的一種特權。單方面的經濟行政行為基於雙方當事人的地位不平等無需經過對方的同意即可發生效力。第二，經濟管理機關在合同中特權的行使以社會公共利益之必需、且當事人的行為違反社會公共利益為前提，以給予適當的補償為代價。單方面的行政行為則不具備這一特征。簡言之，經濟行政合同的訂立必須雙方意思表示一致，經濟管理機關的特權也必須照顧相對人的利益。可以說，這是一種內在的意思表示一致。

　　3.必須以經濟管理機關為一方主體。這一特點使經濟行政合同符合一般行政行為的特點而不同於民事合同。民事合同是平等主體之間的協議，對合同雙方而言，當事人可以自由選擇另一方。而經濟行政合同只能是經濟管理機關之間、經濟管理機關與相對人之間簽訂的合同，合同至少有一方必須是經濟管理機關，當事人不得自由選擇。民事合同的雙方，在確定、變更、終止民事關係時，相互之間始終處於平等地位。而經濟行政合同的雙方，在確定、變更、終止合同關係前，是基於管理與被管理的關係；在合同關係成立後，也以一方享有特權為特征。經濟行政合同仍體現了雙方當事人地位不平等性這一行政行為的基本特征，因此，它不是民事行為，而是行政行為。它不同於民事合同，目的不在於直接的經濟利益，產生債權債務關係。民事合同尤其是經濟民事合同的結果可能客觀上有利於整體經濟利益，但它最直接的目的是法人或公民的自身利益。而經濟行政合同的直接目的是為了實施經濟管理，有利於公共利益，因此，它不能完全遵循自願平等、互利和等價有償的原則。

　　由於經濟行政合同目的的特殊性，使得其與民事合同具有很大的差別。首先，在合同條款中常常規定了經濟管理機關的特權；其次，為保證經濟管理職能的實施，有些合同的簽訂不是自願的，而是帶有強迫性；第三，合同的標的不是價值規律的體現，而是公平原則的體現。

　　經濟行政合同是一種靈活的行政行為，它作為雙方意思表示一致與保留經濟管理機關一定特權的有機統一體，在經濟管理中發揮著日益重要的作用：

　　1.經濟行政合同既能發揮相對人的積極性又保留了管理者的一定特權。從經濟行政合同的特征可以看出：它既不像經濟行政命令那樣僵硬，又不像民事合同那樣隨便。在經濟行政命令中，相對人處於消極的被動地位，只負責執行而無須負責執行的結果，但在經濟行政合同中，事先確定了雙方當事人的權利義務，相對人必須對執行的結果負責，因而有利於發揮他們的積極性、主動性和創造性。並且，如果發生相對人違約的情況，經濟管理機關有權依合同追究其責任。

　　2.經濟行政合同在很大程度上可以彌補單純行政命令的不足，彌補法律規定不完善、地方規章效力不足的現狀，並可根據不同的情況，作出嚴於法律、法規的約定。在我國，多種經濟成分並存，不同經濟利益群體的出現，使得經濟管理不可能單純依靠行政命令手段，必須以經濟的、法律的手段加以補充。而在目前我國的經濟管理法規尚不十分完善、地方立法更欠完備的情況下，經濟管理機關可以根據經濟管理的目標和職能，以經濟行政合同的方式彌補其不足。

　　3.經濟行政合同是遵循經濟管理社會性、靈活性特點，靈活管理的有效手段。經濟管理必須以價值規律、市場機制的作用充分發揮為前提，且對於經濟的管理，是自然過程與社會過程的統一，以強硬的行政命令手段是難以奏效的。然而，國家為實現管理經濟的職能，使經濟的發展符合協調發展的要求也必須表現出一定的意圖，這時，採用經濟行政合同的方式比單純的行政命令要好得多。經濟行政合同既便於實現國家管理經濟的意圖又保留了製裁對方違約的可能性，而且可以發揮相對人的主動性和創造性。經濟管理部門通過合同的形式，將管理建立在科學的、符合經濟自身發展規律的基礎之上。

　　經濟行政合同的訂立，較之於民事合同，在訂立的許可權、方式和相對人選擇上受到一定的限制，一般不如民事合同自由。經濟管理機關作為國家意志的執行機關，無權自由處分公共權力。

　　經濟行政合同的締結許可權，即經濟管理機關訂立經濟行政合同的依據是什麼，這是一個尚存爭議的問題。在我國目前情況下，經濟行政合同的締結大多根據經濟政策，而缺乏法律的明確規定。但從長遠來看，必須以法律形式確定經濟管理機關簽訂經濟行政合同的權力，以保證經濟行政合同的穩定性及其運用範圍，剋服相對人的怕變心理。

　　國家經濟管理機關只能在其管轄的經濟事務範圍內簽定經濟行政合同，但由於現在我國經濟管理機關的許可權因種種原因尚不穩定，因此，凡涉及重大問題且有許可權爭議時，應由政府協商，並取得明確授權。

　　經濟行政合同的條款，是經濟行政合同的核心，它直接反映著合同雙方的權利與義務，同時也是當事人履行合同的基本依據。經濟行政合同的主要條款應包括三大類：第一類是一般行政合同所應具備的主要條款，包括標的、經濟指標、價款和酬金、履行地點和方式、違約責任等五項。這是任何合同都必須具備的條款。第二類是根據法律的規定或按經濟行政合同的性質所必須具備的條款。這是各種具體合同中所特有的必備條款，其內容取決於經濟法的明確規定或合同的具體性質。第三類是當事人一方要求必須規定的條款，如經濟管理機關因其特殊性所享有的特權並經相對人認可的特殊要求。

　　經濟行政合同的履行在實踐中存在的問題較多。從合同訂立的情況來看，有兩個重要的特點不可忽視，一是經濟管理機關在合同履行中享有特權，二是當事人雙方的合同責任有較大的差別。一般來說，相對人一方的責任及其獎罰都是明確具體的，而經濟管理機關的責任則難以明確具體，根據現有的各種合同中關於經濟管理機關一方義務的含糊措詞很難依法追究其責任。因此，解決經濟行政合同的法律依據問題，是保證合同履行的一個重要條件。

　　（二）經濟行政指導

　　經濟行政指導是指經濟管理機關為謀求經濟保護目標的實現，期待相對人任意的協作、自發的行動而提出的勸告、建議、指示、希望等非權力行為的總稱。它是一種事實行為。這種行為在市場經濟條件下的國家經濟管理中的存在是必要的：

　　1.經濟領域廣泛複雜且技術化、專業化程度很高，經濟管理機關在無適當立法措施的情況下，必須肩負管理責任，以彌補法律的不存在或不完善。

　　2.經濟管理機關可以不通過命令或強制措施圓滿靈活地實現預期的經濟保護目標，而不引起摩擦或抵抗，同時也保障對方主張自己意見的機會。

　　3.經濟發展的高度專業化、技術化以及有關法律法規規定事項的複雜化，使得經濟管理機關也有必要向社會和公民提供知識和技術。

　　經濟行政指導是一種由經濟管理機關通過向對方做工作，期待對方實施管理機關意圖的行為。它從法律形式上不具有對相對人的強制力或法的拘束力，相反是在相對人任意合作下實現管理目的的行為形式。因此，經濟行政指導與經濟行政行為有著顯著區別，它是一種非權力手段。但是，由於經濟行政指導是經濟管理機關的行為，而經濟管理機關在法律上或事實上享有的統治地位使經濟行政指導可以發揮重要作用。

　　1.抑製作用。指在某種意義上，對相對人的行為事實上具有抑制效果。如技術監督局認為有違反經濟法特別規定的行為時，對相對人的違法行為進行糾正勸告，或勸告可能遭受危害的企業、居民採取必要措施等。

　　2.協助作用。指保護相對人並予以協助的作用。例如建設局對建設單位進行必要的指導。

　　3.調整作用。指調整相對人的利益關係。當企業相互間或企業與居民間發生的經濟糾紛有可能影響經濟和社會秩序的維持時，通過關係人的互讓和協作來調整其利害關係。如企業與消費者發生糾紛時，工商行政管理局對該糾紛當事人雙方或一方進行勸告，促使其達成協議。

　　4.引導作用。指為實施或實現一定的政策或計劃而引導相對人的行為的作用。

　　從經濟行政指導的作用可以看出，它對相對人不具有法的拘束力。但由於經濟管理機關往往通過向服從行政指導的人提供一定的利益（如綜合利用產品的價格優惠、稅收優惠等）或以國家權力為背景的經濟管理機關的支配地位，經濟行政指導對相對人具有事實上的強制力，但不是法律上的。因此，對不服從經濟行政指導者，不得強迫執行經濟行政指導的內容，或對該不服從者適用罰則。

　　經濟行政指導在各國經濟法中都得到了廣泛運用，但對這一問題的研究卻不夠深入，關於經濟行政指導的各種法律問題，如經濟行政指導與依法授權、法律對經濟行政指導的拘束、經濟行政指導中的裁量權、經濟行政指導與經濟行政救濟等等，均是值得進一步研究的問題。