行政指導

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行政指導（Administrative Guidance）

　　行政指導就是國家行政機關在其管轄事務的範圍內，對於特定的人、企業、社會團體等，運用非強制手段，獲得相對人的同意或協助，以實現一定行政目的的行為。

　　行政指導屬於行政機關的行政行為，也是行政機關活動的一種方法，以行政指導方法調整的行政機關同所管理對象之間的一種關係就形成行政指導關係。

　　行政指導依照不同的標準可以進行不同的分類。

　　1、以行政指導是否針對特定對象為標準，行政指導可分為抽象行政指導和具體行政指導。

　　抽象行政指導即針對不特定的人或事項所作的行政指導。抽象行政指導也稱為巨集觀行政指導。具體行政指導是指針對特定的人或事項所作的行政指導。具體行政指導也稱為個別行政指導。

　　2、以行政指導有無法律根據為標準，行政指導可分為有法律根據的行政指導和無法律根據的行政指導。

　　有法律根據的行政指導是指法律、法規、規章明文規定的行政指導。無法律根據的行政指導是指沒有明確的法律、法規、規章的行政指導。

　　3、以行政指導的具體作用為標準，行政指導可以分為助成性行政指導、規制性行政指導、調整性行政指導。

　　助成性行政指導是指幫助和促進相對人自身利益或事業的發展為目的，即為相對人出主意的行政指導，故又稱出主意的行政指導，也稱授益性行政指導；規制性行政指導是指為了維持和增進公共利益，預防危害公共利益的現象發生，對違反公共利益的行為加以規範和制約的行政指導，調整性行政指導是指以調整相互對立的當事人之間的利害關係為目的的行政指導。

　　4、以行政指導針對的對象的性質為標準，行政指導可分為內部行政指導和外部行政指導。

　　內部行政指導是針對內部相對人所進行的行政指導；外部行政指導是針對外部行政相對人所進行的行政指導。

　　行政指導作為一種新型的行政行為，其作用具體表現在以下幾個方面：

　　1、彌補法律手段的不足

　　社會生活特別是經濟生活的複雜化、多樣化，在一定階段出現“立法空白”現象已不可避免，為了彌補法律手段之不足，行政主體可以採取靈活的行政指導手段達到調整社會關係的目的。

　　2、輔導和服務作用

　　在行政管理的一定階段行政主體採用強制手段尚無必要或者效果並不一定理想時，行政主體可以採取行政指導的手段來達到同樣的目的。對行政相對人來說，也希望行政主體通過建議、勸告、指引等方式來對其實施指導，可見行政指導相對行政主體的其他行政手段有時是一種極好的輔助手段。

　　3、協調平衡作用

　　行政指導能較好地協調和平衡公共利益與私人利益、效率與公平等不同利益和目標的關係，還能對行政相對人尤其是社會經濟組織之間的矛盾和衝突起到協調和平衡作用。

　　1、行政指導是行政機關的行政行為。

　　2、行政指導是一種基於行政相對人同意或協作的、不具權力強制力的柔性行為。

　　(1)行政指導是對現行法律不完備的補充，是解決快速多變的社會生活與有局限的立法活動矛盾的有效措施。

　　(2)行政指導是對某些僵硬法律手段的有效替代。

　　(3)行政指導體現了現代行政管理民主化的發展趨勢。行政機關採用行政指導手段，更符合行政相對方的意願，從而更有利於減少相對方對行政管理的阻力，更有利於行政管理任務的完成。

　　行政指導這種新型行政行為要能有效地發揮其既保證政府必要的權威，又充分尊重相對人意志自由的功能，其根本出路仍然在於法治行政原則的遵守，而不是對法治行政原則的僭越，否則就會出現“依行政指導行政”取代“依法行政”的可怕局面。

　　1、行政指導的法律依據

　　在行政指導的法律授權問題上，有兩種不同的意見：一種是只要有組織法上的依據即可，一種是必須有行政行為法上的依據。我們認為，對行政指導這種新型的行政行為，只要有組織法上的依據即可，而不必強求一定要有具體行為法上的依據，也即以組織法為其最後的保留領域，如果對行政指導仍堅持傳統的法律保留原則，那麼就失去了其存在的理由。

　　2、行政指導的程式控制

　　由於行政指導的廣泛性、靈活性、隱密性等特性，以及以組織法為其最後的保留原則，使得對行政指導的法律程式控制具有了特別重要的意義。

　　行政指導的程式規則從總體上講適用行政程式的一般程式規則。具體來說，抽象行政指導適用諸如行政立法等抽象行政行為的一般程式規則，具體行政指導適用具體行政行為的一般程式規則。但由於行政指導的特殊性，在適用一般行政行為程式規則時，又不可機械從事。

　　3、行政指導的責任約束

　　對行政指導的責任約束應考慮具體情形：

　　1）行政指導本身沒有任何瑕疵，但接受指導者因其它原因遭受一定損失，這時行政指導者應基於信賴保護原則，向被指導者賠禮道歉，並給予一定的經濟補償。

　　2）行政指導者因自身的信息或情報有誤，而誤導了被指導者，結果使被指導者受到較大損害，行政指導者應考慮行政機關占有信息、情報方面的全面性、權威性而負有一定的補償責任。

　　3）行政指導本身內容違法，受指導者在不知情的情況下自願接受指導而導致損失，此種行政指導應納入行政覆議和行政訴訟的範圍。

　　4）行政指導者以行政指導為名，行行政命令之實時，應允許受指導者窮盡一國對行政行為的所有救濟手段。

　　我國目前正在建立和發展市場經濟體制，行政指導應當發揮多方面的作用。概括起來主要有：

　　1.對法律手段的補充作用。我國由於現階段經濟和社會生活的迅速發展，難免會出現立法跟不上、存在“法律空白”的現象。為補充法律手段之不足，可以採取行政指導措施來替代法律手段進行調整，以更為有效地實現行政目標。

　　2.輔導和促進作用。由於行政機關在掌握知識、信息、政策等方面的優越性，行政指導更具有一種導向和促進作用，能夠合理引導、影響行政相對方的行為選擇，保障社會主義市場經濟順利進行。

　　3.協調和疏導作用。行政指導的非強制性和自主抉擇，使其在緩解和平衡各種利益主體間的矛盾與衝突中具有特殊有效的作用。尤其是對於社會經濟組織之間的衝突，更需要通過行政指導進行協調和斡旋。

　　4.預防和抑製作用。行政指導對於可能發生的妨害社會經濟秩序和社會公益的行為，可以起到防患於未然的作用；對於剛萌芽的妨害行為，則可以起到防微杜漸的抑製作用。