審計管轄

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審計管轄（Audit jurisdiction）

　　審計管轄是指審計機關之間如何確定各自審計對象的範圍劃分制度^[1]。審計機關應當根據被審計單位的財政、財務隸屬關係或者國有資產監督管理關係確定審計管轄範圍。

　　審計管轄與法院的管轄都叫管轄，但二者是不同的。法院的管轄是指法院之間受理第一審案件的許可權分工。第一審案件包括第一審刑事、民事、行政案件。二者的不同主要表現為：第一，主體不同。審計管轄的主體是審計機關；法院管轄的主體是人民法院。第二，管轄的內容不同。審計管轄的內容是審計項目；法院管轄的內容是第一審案件。第三，確定管轄的原則不同。審計管轄是按照被審計單位的財政、財務隸屬關係或者國有資產監督管理關係的原則確定；法院管轄的原則主要有便於當事人訴訟原則、便於人民法院辦案原則等，刑事案件管轄與民事、行政案件管轄的原則又有所不同。^[1]

　　1、有利於審計機關明確各自的審計職責，做到各司其職，加強審計監督，避免互相推諉和互相爭執，防止不必要的重覆審計。

　　2、有利於被審計單位明確自己應當接受哪一個審計機關的審計監督，增強其接受審計的自覺性，更好地配合審計機關的工作。

　　3、有利於被審計單位和社會各界有針對性地監督審計機關的工作，評價審計機關的工作，促進審計機關不斷提高審計質量和工作效率。

　　確定審計機關之間的審計管轄，應當依照《中華人民共和國審計法》第二十八條第一款和第二款的規定辦理。按照規定，審計機關應當根據被審計單位的財政、財務隸屬關係或者國有資產監督管理關係確定審計管轄範圍。審計機關之間對審計管轄範圍有爭議的，由其共同的上級審計機關確定。這就是通常所說的確定審計管轄的三項原則，即財政、財務隸屬關係原則；國有資產監督管理原則；指定管轄原則。在實際運用中，一般是按照財政、財務隸屬關係確定審計管轄範圍的；在財政、財務隸屬關係不清或沒有財政、財務隸屬關係時，按照國有資產監督管理關係確定；審計機關之間對審計管轄有爭議的，由其共同的上級審計機關指定管轄。依照審計署《審計機關審計管轄範圍劃分的暫行規定》的規定，對國有資產占控股地位或主導地位的被審計單位，按國有單位所占股份確定管轄範圍。

　　1、財政、財務隸屬關係原則。

　　根據《中華人民共和國預演算法》的規定，我國實行一級政府一級預算的財政管理體制，共設立中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級預算。中央政府預算(簡稱中央預算)由中央各部門(含直屬單位，下同)的預算組成。這裡的中央各部門是指與財政部直接發生預算繳款、撥款關係的國家機關、軍隊、政黨組織和社會團體，不限於國務院各部委；直屬單位是指與財政部直接發生預算繳款、撥款關係的企業和事業單位。地方預算由各省、自治區、直轄市總預算組成。地方各級總預算由本級政府預算(簡稱本級預算)和彙總的下一級總預算組成；下一級只有本級預算的，下一級總預算即指下一級的本級預算。沒有下一級預算的，總預算即指本級預算。地方各級政府預算由本級各部門(含直屬單位，下同)的預算組成。這裡的本級各部門是指與本級政府財政部門直接發生預算繳款、撥款關係的地方國家機關、政黨組織和社會團體，不限於本級人民政府各部門；直屬單位是指與本級政府財政部門直接發生預算繳款、撥款關係的企業和事業單位。這樣，就構成了本級各部門與本級政府之間的財政隸屬關係。本級各部門的預算，由本部門所屬各單位的預算組成，從而構成了所屬各單位與上級部門之間的財務隸屬關係。

　　《預演算法》規定的決算組成，與預算組成是一致的。按照財政、財務隸屬關係原則，某一部門的財政關係隸屬於哪級政府，某一單位的財務關係隸屬於哪級部門，則該部門、單位就是該級審計機關的審計管轄範圍。如中央各部門的財政關係隸屬於中央財政，則屬審計署的審計管轄範圍。省級各部門的財政關係隸屬於省級政府財政，則是省級審計機關的審計管轄範圍。依此類推。在地方的中央部門的下屬單位，由於其財務關係隸屬於中央部門，所以應是審計署的審計管轄範圍，而不是地方審計機關的審計管轄範圍。如中國人民銀行在地方的分支機構，財務關係隸屬於中央部門的企事業單位等，都是審計署的審計管轄範圍。同時應當明確的是，按照財政隸屬關係原則，各級審計機關的審計管轄範圍除了本級各部門的財政收支外，還包括下級政府的財政收支；由於鄉級政府不設審計機關，所以鄉級政府及其各部門的財政收支屬於縣級審計機關的審計管轄範圍。

　　2、國有資產監督管理關係原則

　　這是《審計法》新規定的一項確定審計管轄範圍的原則，是適應經濟體制改革和建立社會主義市場經濟體制要求的。實行政企分開，要求政府轉變職能，不再直接管理企業。這樣，無主管部門的國有企業逐漸增多，這些企業與政府及部門不存在財政、財務上的隸屬關係，不能用財政財務隸屬關係原則確定審計管轄，但其國有資產接受國家授權投資的機構或者國家授權的部門的監督管理，這就形成了國有資產監督管理關係。

　　某單位的國有資產受哪級國家授權投資的機構或者國家授權投資的部門的監督管理，其財務收支就屬於對該授權投資的機構或者授權的部門有審計管轄權的審計機關審計管轄。某單位的國有資產屬中央部門監督管理的，由審計署審計管轄；屬地方部門監督管理的，由地方審計機關審計管轄。

　　3、指定管轄原則

　　指定管轄原則是指兩個以上審計機關對審計管轄範圍的劃分發生爭議時，由其共同的上級審計機關確定審計管轄的原則。審計機關之間發生審計管轄爭議的原因很多，如使用的審計管轄標準不一，或互相爭奪管轄權，或互相推諉等。這就必須由其共同的上級審計機關指定管轄。

　　如A縣審計局與B縣審計局就審計管轄權發生爭議，如果兩縣同屬一設區的市，則由市審計局指定管轄；如果不屬於一市，但同屬一省，則由省審計廳指定管轄；如果兩縣不屬一省，則由審計署指定管轄。指定管轄原則，體現了審計業務以上級審計機關領導為主的審計管理體制。

　　4、審計管轄權的轉移

　　除了上述三項原則外，《中華人民共和國審計法》第二十八條第三款還規定了審計管轄權的轉移。該款規定：“上級審計機關可以將其審計管轄範圍內的本法第十八條第二款至第二十五條規定的審計事項，授權下級審計機關進行審計；上級審計機關對下級審計機關審計管轄範圍內的重大審計事項，可以直接進行審計，但是應當防止不必要的重覆審計。”

　　需要說明的是，上級審計機關將其審計管轄範圍內的審計事項授權下級審計機關進行審計，僅限於《審計法》第十八條第二款至第二十五條規定的審計事項，即對國有金融機構、國家的事業組織、國有企業、國家建設項目、政府部門管理的和社會團體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金、國際組織和外國政府援助或貸款項目的財務收支進行審計的事項。對財政收支和中央銀行的財務收支，不能授權下級審計機關進行審計。上級審計機關直接審計下級審計機關審計管轄範圍內的審計事項，沒有更多的限制，只是要防止不必要的重覆審計。

　　此外，《審計機關審計管轄範圍劃分的暫行規定》根據審計法的規定，結合具體情況，對審計管轄範圍的劃分作了具體規定。需要說明的是：第一，國有資產占控股地位或主導地位的被審計單位，按股份確定審計管轄範圍。如果屬於中央和地方共同投資的，中央單位所占股份大於或等於地方單位所占股份的，由審計署審計管轄；中央單位所占股份小於地方所占股份的，由占主導地位的地方審計機關審計管轄。第二，國家建設項目(含技術改造項目)，實行業主制的，審計管轄歸屬與業主的審計管轄一致，業主的審計管轄按其財政、財務隸屬關係或國有資產監督管理原則確定。未實行業主制的，或中央與地方共同投資的建設項目，以及國有企業、事業單位興辦的經濟實體，比照上述規定確定管轄。第三，中央統借統還或按貸款協議規定應當由審計署審計的世界銀行、亞洲銀行以及其他國際組織和外國政府的貸、援款項目，由審計署審計管轄，但可以授權下級審計機關進行審計。