审计管辖

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审计管辖（Audit jurisdiction）

　　审计管辖是指审计机关之间如何确定各自审计对象的范围划分制度^[1]。审计机关应当根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系确定审计管辖范围。

　　审计管辖与法院的管辖都叫管辖，但二者是不同的。法院的管辖是指法院之间受理第一审案件的权限分工。第一审案件包括第一审刑事、民事、行政案件。二者的不同主要表现为：第一，主体不同。审计管辖的主体是审计机关；法院管辖的主体是人民法院。第二，管辖的内容不同。审计管辖的内容是审计项目；法院管辖的内容是第一审案件。第三，确定管辖的原则不同。审计管辖是按照被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系的原则确定；法院管辖的原则主要有便于当事人诉讼原则、便于人民法院办案原则等，刑事案件管辖与民事、行政案件管辖的原则又有所不同。^[1]

　　1、有利于审计机关明确各自的审计职责，做到各司其职，加强审计监督，避免互相推诿和互相争执，防止不必要的重复审计。

　　2、有利于被审计单位明确自己应当接受哪一个审计机关的审计监督，增强其接受审计的自觉性，更好地配合审计机关的工作。

　　3、有利于被审计单位和社会各界有针对性地监督审计机关的工作，评价审计机关的工作，促进审计机关不断提高审计质量和工作效率。

　　确定审计机关之间的审计管辖，应当依照《中华人民共和国审计法》第二十八条第一款和第二款的规定办理。按照规定，审计机关应当根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系确定审计管辖范围。审计机关之间对审计管辖范围有争议的，由其共同的上级审计机关确定。这就是通常所说的确定审计管辖的三项原则，即财政、财务隶属关系原则；国有资产监督管理原则；指定管辖原则。在实际运用中，一般是按照财政、财务隶属关系确定审计管辖范围的；在财政、财务隶属关系不清或没有财政、财务隶属关系时，按照国有资产监督管理关系确定；审计机关之间对审计管辖有争议的，由其共同的上级审计机关指定管辖。依照审计署《审计机关审计管辖范围划分的暂行规定》的规定，对国有资产占控股地位或主导地位的被审计单位，按国有单位所占股份确定管辖范围。

　　1、财政、财务隶属关系原则。

　　根据《中华人民共和国预算法》的规定，我国实行一级政府一级预算的财政管理体制，共设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。中央政府预算(简称中央预算)由中央各部门(含直属单位，下同)的预算组成。这里的中央各部门是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体，不限于国务院各部委；直属单位是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算(简称本级预算)和汇总的下一级总预算组成；下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。地方各级政府预算由本级各部门(含直属单位，下同)的预算组成。这里的本级各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的地方国家机关、政党组织和社会团体，不限于本级人民政府各部门；直属单位是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。这样，就构成了本级各部门与本级政府之间的财政隶属关系。本级各部门的预算，由本部门所属各单位的预算组成，从而构成了所属各单位与上级部门之间的财务隶属关系。

　　《预算法》规定的决算组成，与预算组成是一致的。按照财政、财务隶属关系原则，某一部门的财政关系隶属于哪级政府，某一单位的财务关系隶属于哪级部门，则该部门、单位就是该级审计机关的审计管辖范围。如中央各部门的财政关系隶属于中央财政，则属审计署的审计管辖范围。省级各部门的财政关系隶属于省级政府财政，则是省级审计机关的审计管辖范围。依此类推。在地方的中央部门的下属单位，由于其财务关系隶属于中央部门，所以应是审计署的审计管辖范围，而不是地方审计机关的审计管辖范围。如中国人民银行在地方的分支机构，财务关系隶属于中央部门的企事业单位等，都是审计署的审计管辖范围。同时应当明确的是，按照财政隶属关系原则，各级审计机关的审计管辖范围除了本级各部门的财政收支外，还包括下级政府的财政收支；由于乡级政府不设审计机关，所以乡级政府及其各部门的财政收支属于县级审计机关的审计管辖范围。

　　2、国有资产监督管理关系原则

　　这是《审计法》新规定的一项确定审计管辖范围的原则，是适应经济体制改革和建立社会主义市场经济体制要求的。实行政企分开，要求政府转变职能，不再直接管理企业。这样，无主管部门的国有企业逐渐增多，这些企业与政府及部门不存在财政、财务上的隶属关系，不能用财政财务隶属关系原则确定审计管辖，但其国有资产接受国家授权投资的机构或者国家授权的部门的监督管理，这就形成了国有资产监督管理关系。

　　某单位的国有资产受哪级国家授权投资的机构或者国家授权投资的部门的监督管理，其财务收支就属于对该授权投资的机构或者授权的部门有审计管辖权的审计机关审计管辖。某单位的国有资产属中央部门监督管理的，由审计署审计管辖；属地方部门监督管理的，由地方审计机关审计管辖。

　　3、指定管辖原则

　　指定管辖原则是指两个以上审计机关对审计管辖范围的划分发生争议时，由其共同的上级审计机关确定审计管辖的原则。审计机关之间发生审计管辖争议的原因很多，如使用的审计管辖标准不一，或互相争夺管辖权，或互相推诿等。这就必须由其共同的上级审计机关指定管辖。

　　如A县审计局与B县审计局就审计管辖权发生争议，如果两县同属一设区的市，则由市审计局指定管辖；如果不属于一市，但同属一省，则由省审计厅指定管辖；如果两县不属一省，则由审计署指定管辖。指定管辖原则，体现了审计业务以上级审计机关领导为主的审计管理体制。

　　4、审计管辖权的转移

　　除了上述三项原则外，《中华人民共和国审计法》第二十八条第三款还规定了审计管辖权的转移。该款规定：“上级审计机关可以将其审计管辖范围内的本法第十八条第二款至第二十五条规定的审计事项，授权下级审计机关进行审计；上级审计机关对下级审计机关审计管辖范围内的重大审计事项，可以直接进行审计，但是应当防止不必要的重复审计。”

　　需要说明的是，上级审计机关将其审计管辖范围内的审计事项授权下级审计机关进行审计，仅限于《审计法》第十八条第二款至第二十五条规定的审计事项，即对国有金融机构、国家的事业组织、国有企业、国家建设项目、政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金、国际组织和外国政府援助或贷款项目的财务收支进行审计的事项。对财政收支和中央银行的财务收支，不能授权下级审计机关进行审计。上级审计机关直接审计下级审计机关审计管辖范围内的审计事项，没有更多的限制，只是要防止不必要的重复审计。

　　此外，《审计机关审计管辖范围划分的暂行规定》根据审计法的规定，结合具体情况，对审计管辖范围的划分作了具体规定。需要说明的是：第一，国有资产占控股地位或主导地位的被审计单位，按股份确定审计管辖范围。如果属于中央和地方共同投资的，中央单位所占股份大于或等于地方单位所占股份的，由审计署审计管辖；中央单位所占股份小于地方所占股份的，由占主导地位的地方审计机关审计管辖。第二，国家建设项目(含技术改造项目)，实行业主制的，审计管辖归属与业主的审计管辖一致，业主的审计管辖按其财政、财务隶属关系或国有资产监督管理原则确定。未实行业主制的，或中央与地方共同投资的建设项目，以及国有企业、事业单位兴办的经济实体，比照上述规定确定管辖。第三，中央统借统还或按贷款协议规定应当由审计署审计的世界银行、亚洲银行以及其他国际组织和外国政府的贷、援款项目，由审计署审计管辖，但可以授权下级审计机关进行审计。