社保基金

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社保基金（Social Security Fund）

　　社保基金也稱全國社會保障基金，是指全國社會保障基金理事會(以下簡稱理事會)負責管理的由國有股減持劃入資金及股權資產、中央財政撥入資金、經國務院批准以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金。

　　社保基金是不向個人投資者開放的，社保基金是國家把企事業職工交的養老保險費中的一部分資金交給專業的機構管理，實現保值增值。

　　社保基金投資運作的基本原則是，在保證基金資產安全性、流動性的前提下，實現基金資產的增值。

　　國家規定社保基金可以進入股市，當然不是全部，有比例的限制。主要目的是為了讓社保基金實現增值，保證人民的利益

　　社保基金資產是獨立於理事會、社保基金投資管理人、社保基金托管人的資產。

　　財政部會同勞動和社會保障部擬訂社保基金管理運作的有關政策，對社保基金的投資運作和托管情況進行監督。

　　中國證券監督管理委員會(以下簡稱中國證監會)和中國人民銀行按照各自的職權對社保基金投資管理人和托管人的經營活動進行監督。

　　“社保基金”是一個被簡化了的統稱，共有五種概念。

　　一是“社會保險基金”是指為了保證勞動者在喪失勞動能力或失去勞動機會時的基本生活需要，政府立法強制征收的專項計息基金；

　　二是“社會統籌基金”是國家、用人單位和廣大職工共同繳納的用於支付住院或緊急搶救醫療費用和經批准的特殊慢性疾病門診醫療費用；

　　三是基本養老保險體系中個人賬戶上的基金，被稱為“個人賬戶基金”；

　　四是包括企業補充養老保險基金(也稱“企業年金”)、企業補充醫療保險在內的企業補充保障基金；

　　五是“全國社會保障基金”是指全國社會保障基金理事會負責管理的、由國有股減持劃入資金及股權資產、中央財政撥入資金、經國務院批准以其他方式籌集的資金，及其投資收益形成的、由中央政府集中的社會保障基金。

　　縱觀世界上絕大多數國家的做法，社會保險基金的籌集大致有以下三種模式。

　　第一，現收現付制。

　　這是根據一定時期內（通常為一年）橫向收支平衡的原則籌集社會保險基金的模式。所謂橫向收支平衡、即本期社會保險基金的收入僅僅用來滿足本期保險費支出的需要，本期征收、本期使用，收支基本保持平衡，不為以後時期的支付儲備資金。其籌資模式的操作方法是，先對當年或近一、二年內某項社會保險所需支付的費用進行預測，然後以相同的提取比例，分攤到所有參加社會保險的單位和個人，當年提取，當年支付。保險費開支的預測一般是根據上年度實際開支總額，加上本年度預計增加的支出總額求得，一般提取總額應略大於預測的支付總額，使收支相抵，略有節餘。

　　這種籌資模式的優點是：不用考慮儲備，基金提取比例視需要來調整，易於預測、計劃；收支保持平衡，積累基金不多，避免了因物價上漲而帶來的保險基金貶值的風險，也無需考慮投資增值問題；實施初期交費率較低，易於被籌資對象所接受。以後隨著支出規模的擴大和物價上漲，收費率可逐年調整提高。其缺點是：缺乏長遠規劃，沒有必要的儲存和積累，隨著參加社會保險成員年齡結構的變化，需求水平增長，提取比率會不斷上升，勢必加重用人單位、個人和國家負擔，甚至出現支付危機，同時也容易造成代際轉嫁負擔的社會矛盾。

　　第二，完全積累制。

　　這是一種根據遠期縱向收支平衡原則，籌集社會保險基金的模式。採取這種籌資模式時，首先要對全國或本地區社會經濟發展狀況，有關人口的健康水平、就業率、退休率、工資增長率、利息率、死亡率、預期平均壽命等進行巨集觀的預測，然後在此基礎上預測未來時期各項社會保險待遇所需保險基金的總量，確定一個可以保證在相當長的時期內收支平衡的總平均收費率，再按照這個總平均收費率來籌集資金。採用這種籌資模式，在實施初期的若幹年份，社會保險基金收大於支，其差額就作為以後年份的儲備基金；而在支大於收的年份，就以儲備基金及其利息來彌補收支差額。這種模式的優點是，具有很強的儲蓄功能，能在較長的時期內分散風險，提取費率穩定，個人和用人單位負擔較小；在支付保險費後每年仍留有相當數量的儲備積累基金，使社會保險基金有比較穩定的來源；保險金額的增減是在科學預測基礎上通過確定適當的費率來實現的。能應付人口老齡化時的支付需求，不存在支付危機和代際之間轉嫁負擔的社會矛盾，這一模式還將自我保障機制融入法定社會保險，激勵作用明顯。這種模式的缺點在於基金儲存時間長，容易遭受通脹貶值的風險。因此，能否保證儲備基金的保值增值，是實施這一模式的關鍵。

　　第三，部分積累制。

　　這是一種把近期橫向收支平衡原則與遠期縱向收支平衡原則結合起來的籌資模式。在社會保險基金的形成上，一部分採取現收現付式，保證當前開支需要；另一部分採取預籌積累式，滿足將來支付需求。這種方式兼容現收現付式和完全積累式二者的長處，彌補了它們的缺陷，所以被世界上許多國家所採用。

　　我國社會保險基金的籌集摒棄了傳統的現收現付制，採用部分積累制，並從我國實際出發，結合中國國情，創造了具有中國特色的籌資模式——社會統籌與個人帳戶相結合（以下簡稱統帳結合）。統帳結合在維持社會統籌現收現付制框架基礎上引進個人帳戶，形成了激勵機制。因為積累基金建立在個人帳戶的基礎上，所以個人保險權益十分清晰，透明度高，個人帳戶已繳納儲存了多少養老保險基金，將來可以享受多少養老保險待遇，一目瞭然。有利於推行個人繳費，明確個人在籌集基金中的責任，樹立自我保障的意識。統帳結合引進了約束和監督機制，個人在樂於繳費的同時，從自身利益出發，也會積極監督用人單位為其及時足額繳費，有利於建立基金的部分積累制，能夠減輕代際之間的轉嫁負擔和人口老齡化帶來的支付壓力。在統帳結合模式中，政府的責任也十分明確，即政府要為個人帳戶的儲存額承擔保值增值的責任。

　　綜上所述，統帳結合既體現了社會互濟，又突出自我保障；既講究公平，又註重效率；既體現政府的責任，又強調用人單位和個人的責任，不失為一種較好的籌資模式。

　　社保基金投資運作的基本原則是：在保證基金資產安全性、流動性的前提下，實現基金資產的增值。社保基金資產是獨立於理事會、社保基金投資管理人、社保基金托管人的資產。這就是通常所說的可以進入股市的“社保基金”。

　　我國社保基金入市歷程為：

• 2000年9月，全國社會保障基金理事會成立。
• 2001年7月，全國社保基金首次“試水”股市。
• 2001年12月，全國社會保障基金理事會第一屆理事大會第一次會議召開。
• 2001年12月13日，財政部和勞動保障部公佈了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》。
• 2002年1月，荷銀集團介入中國社保基金管理研究。
• 2002年3月，全國社會保障基金理事會與美國信安金融保險集團在京簽署培訓合作備忘錄。
• 2002年6月27日，在由中國政策科學研究會和瑞士信貸第一波士頓共同主辦的“社保基金與資本市場研討會”上，與會專家表示，社保基金入市是必然選擇。
• 2002年年底，南方、博時、華夏、鵬華、長盛、嘉實六家基金公司成為首批社保基金管理人，中國銀行、交通銀行為基金托管人。
• 2003年2月10日，原證監會副主席高西慶出任社保理事會副理事長，分管投資；3月28日，國務院正式任命項懷誠為全國社保基金理事會新任理事長。
• 2003年4月14日，履新不久的中國證監會主席尚福林與項懷誠在社保基金理事會見面。
• 2003年6月2日，全國社保基金理事會與南方、博時、華夏、鵬華、長盛、嘉實6家基金管理公司簽訂相關授權委托協議，全國社保基金將正式進入證券市場。

　　社保基金的運用目前已經成為一個廣受關註的話題。當前中國的社保體系，一般包括基本養老保險、企業年金和全國社保理事會管理的資金等三個部分。從總體上看，社保基金的監管是嚴格的。特別是基本養老保險部分的資金，其管理運用的約束是相當嚴厲的，1999年之後的主要運用方式基本上是存款與國債等；對於企業年金的運用管理，2004年以後也制定了十分嚴格的運用管理規範和制度監管框架。同樣值得關註的，是局部地區的局部違規運用問題，這些資金的規模雖然不大，但是社會影響十分負面。據不完全統計，1998年以來中國清理回收擠占挪用的基金已達到160多億元，2001年以來追繳的社保基金也已達到95億元。尤其2006年又爆出上海社保案。因此，從制度角度探究一下中國社保基金管理運作中存在的問題以及進一步改革和發展的方向，就顯得十分必要。

當前模式的階段合理性

　　從當前中國的經濟發展階段、金融市場發展程度看，目前的社會保障體系、社保基金管理運作模式大致與當前發展階段相適應 　　 　　總的說來，自1993年11月中共十四屆三中全會通過的《關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》提出了建立新社會保障體制的三項原則(建立全覆蓋、多層次的社會保障體系；在養老保險和醫療保險中引入社會統籌與個人賬戶相結合的制度；將社會保障的基金經營與社會保障的行政管理分開)以來，中國的社會保障體系建設取得了一定的成效，社保基金的管理與運作也在不斷改革和完善之中。

　　全國社會保障基金方面，截至2006年9月30日已實現收益121.36億元，期間收益率為6.01%。已實現收益加浮動盈虧，共盈利240.53億元，期間經營收益率為11.67%。企業年金方面，《企業年金試行辦法》、《企業年金基金管理試行辦法》、《企業年金管理機構資格認定暫行辦法》等一系列規範企業年金管理和運作的法規條令相繼出台，第一批獲得企業年金基金管理機構資格的37家金融機構的出爐，意味著企業年金的運作框架在不斷完善。社會保險基金方面，"統賬結合"、區域統籌的社會保險基金管理模式為當前探索和研究社會保障體系建設提供了有益經驗。 　　 　　從當前中國的經濟發展階段、金融市場發展程度看，目前的社會保障體系、社保基金管理運作模式大致與當前發展階段相適應。通常來看，"統賬結合"兼具現收現付的收入再分配功能和完全積累的財政持續性優點。一方面，在現代化和城市化進程中，中國出現了收入差距擴大的趨勢，社保基金的統籌部分有益於收入的再分配，縮小貧富差距，保障勞動者的基本生活需要；另一方面，個人賬戶的出現，也使社保基金的財政可持續性增加。

　　世界各國社會保障體系建設的經驗顯示，單純的現收現付是難以應對人口老齡化的壓力的。中國人口老齡化速度在加快，人口紅利在減少，根據中國人口研究中心 2003年的預測，從現在到2035年，中國老齡人口呈加速增長態勢，60歲以上和65歲以上人口的年均增長率分別為3.53%和3.73%。到2050 年，中國60歲和65歲以上老年人口數將達到4.5億和3.36億，分別占總人口的32.7%和24.4%。面對人口的快速老齡化，中國社保基金中的個人賬戶意義顯然非同尋常。另外，在社會保障體系轉型的過程中，一定程度的現收現付和適當的區域統籌也為改革創造了緩衝時間，有利於調節各地餘缺，有利於各項保險金的按時、足額發放，緩解了在經濟快速發展中遇到的區域性社會保障財政困難。

　　但是，也應該清醒地看到，基金管理運作仍然存在一定程度的制度缺失，執行規定不嚴，監督力量不足，違規問題經常發生，長效機制尚未完全建立等問題。中國的社保基金管理運作還需要進一步的改革和完善，基金管理監督工作任重道遠，現實對我們提出了更高的要求。

做實個人賬戶

　　應該清醒地認識到，統賬結合並不是部分積累制的唯一模式，以波蘭為首的東歐國家進行的名義賬戶改革也逐漸成為部分積累制的重要手段 　　從世界範圍內看，越來越多的國家開始拋棄單純的社保基金管理模式(即以瑞典為代表的傳統的現收現付制和以智利為代表的完全積累制)，而選擇部分積累制。

　　以美國為例，2001年以前，美國的社保基金管理採用現收現付制，美國聯邦社保基金(OASDI)的可持續性主要靠不斷上升的繳費率來支撐，從1939年的2%逐步增加到現在的12.4%，到2030年則需要上升到16.83%才能收支平衡。有研究發現，戰後50年間扣除通脹因素，投資於美國標準普爾500種股票的年均收益率為7%左右，投資於債券的年均收益率為3.3%。按此估計，目前工作的一代人只需要將其工資的3.1%拿出來做一個60%股票40%債券的組合，未來67歲退休時就可以拿到與目前占工資12.4%的OASDI基金所獲金額相等的退休金。人們對現收現付的OASDI越來越缺乏信心。為此，2001年底由民主、共和兩黨各8名成員組成的"加強社會保障總統委員會"發佈了《總統委員會報告》，提出類似統賬結合的改革方案。

　　另外，2003年俄羅斯頒佈結合個人賬戶的半積累制方案；2005年1月，斯洛伐克開始建立個人賬戶(雇主和雇員總計18%的繳費被"名義"個人賬戶和現收現付制平分)。部分積累的混合模式已經開始在世界範圍內流行，成為發達國家和東歐轉型國家進行改革的重要選擇之一。 　　當然，目前的統賬結合體系的不足也是明顯的。據不完全的統計，截止到2004年底全國個人賬戶已經形成大約7400億元的"空賬"。應該清醒地認識到，統賬結合併不是部分積累制的唯一模式，以波蘭為首的東歐國家進行的名義賬戶改革也是逐漸成為部分積累制的重要手段，值得我們吸收和借鑒。

提升統籌層次及擴大覆蓋範圍

　　在中國目前主要以縣級統籌的條件下，社保基金的管理和運作更多地集中在地方政府的手裡，如果制約和監管不力，可能就會在客觀上為一些挪用和違規案件提供了潛在的可能

　　據統計，全國仍有80%的人口不同程度地難以有效被社會保障體系覆蓋。在這樣的情況下，提高統籌層次顯然缺乏必要的現實基礎 　　在當前的條件下，實行區域統籌是為社會保障體系改革贏取時間的關鍵之一。通過社保基金的區域調劑，部分程度上迴避了中國社保基金存在的巨大缺口，是現行社保基金管理運作體系滿足階段性發展需要的重要內容之一。

　　目前在世界範圍內，大多數國家的基本社會保障採取中央政府集中統籌的方式進行管理和運作。以英美兩國為例，美國的社會保險計劃主要有三類，即聯邦養老保險(OASDI)計劃，聯邦醫療保險(Medicare)計劃，以及聯邦/州失業保險。全部三類社保基金均以工薪稅形式徵集，並納入各計劃在財政部所屬的基金專戶，統一由聯邦政府設立的信托基金托管委員會進行管理和運作。英國也是中央政府集中管理的單一制國家，實行高度集權的社保基金管理體制。中央政府負責統一制定重大的全國性社會保障政策，具體事務絕大部分由中央政府在各地的派出機構承擔，地方政府只是根據自身財力大小提供一些補充性的、地方性的社會服務，中央政府對其中許多項目提供資金支持。其他實行中央政府集中統籌的發達國家還有澳大利亞、法國、日本等。毫無疑問，統籌水平越高，集合風險和化解風險的能力就越強，這是大數法則的一個基本原理。

　　另外，不可否認的是，在中國目前主要以縣級統籌的條件下，社保基金的管理和運作更多地集中在地方政府的手裡，如果制約和監管不力，可能就會在客觀上為一些挪用和違規案件提供了潛在的可能。無論從防範化解風險的角度，還是基金管理和監督的角度，提升統籌層次都是下一階段中國社保基金管理領域改革的重要方向之一。

　　提升統籌層次就不能不提到擴大覆蓋範圍，這兩者有著不可割斷的密切聯繫。覆蓋範圍的擴大必然能夠推動統籌層次的提高。目前的社會保障體系，主要覆蓋了城鎮企業職工，其中主要是國有和集體企業職工，其他經濟成分的職工尚處於逐步加入的過程中，雖然近年來基本養老保險和醫療保險參保人數逐年增加，但參保人數占城鎮人口的比例仍處於30%左右的水平，社會保障體系在城鎮地區的覆蓋面還比較有限。此外，占全國總人口60%的農民尚無基本養老保險。據統計，全國仍有80%的人口不同程度地難以有效被社會保障體系覆蓋。在這樣的情況下，提高統籌層次顯然缺乏必要的現實基礎。如何擴大中國社會保障體系的覆蓋範圍也是下一步需要需要認真考慮的問題之一。

強化風險控制

　　要將社保基金行政部門和基金管理部門相分離，建立統一、獨立的強勢監管主體，專司監管，從制度上最大程度地避免違規行為的出現 　　在現代風險控制理論中，全面性、獨立性和制衡性是基金管理和風險控制中不可缺少的三條重要原則，是預防和規避風險的重要制度保障。具體來說，全面性原則是指風險控制必須涵蓋基金管理的各個環節和參與其運作的各個當事人，並滲透到各項具體業務過程中去，包括業務的決策、執行、監督和反饋等環節。獨立性原則是指在基金管理的監督中，監察稽核部門要保持高度的獨立性和權威性，負責對基金管理的各個部門內部風險控制和管理運作進行稽核和檢查。制衡性原則是指在基金管理的內部組織結構設計上要形成一種相互制約的機制，特別是要防範利益衝突與利益輸送問題。對於社保基金的管理運作乃至監督，這三條原則也同樣應該適用。

　　當前，中國的社保基金管理必須要在體系建設上明確這三條基本原則，要全面地考察制度、管理、運作、投資管理等各個環的風險所在，建立相應的風險控制措施和約束機制；要加大在監督管理環節的投入力度，將社保基金行政部門和基金管理部門相分離，建立統一、獨立的強勢監管主體，專司監管，從制度上最大程度地避免違規行為的出現。

力推企業年金髮展

　　目前中國養老金規模整體偏低，需要彌補缺口很大，僅靠基金養老保險還遠遠不夠，在這種情況下大力發展企業年金已經成為必然趨勢 　　企業年金制度作為公共養老金以外的補充養老保險的第二支柱，在養老金制度中占有重要地位，是中國多支柱體系社會保障體系中不可缺少的一部分，是"社保基金"中不可或缺的重要組成部分，是彌補因社保繳費降低而導致替代率降低的一個重要補充措施，同時也是發展資本市場的需要。

　　從世界範圍內看，大多數發達國家都有自己的企業年金體系，在美國有70%的企業加入了企業年金計劃，德國和日本則分別為40%和60%；從覆蓋率角度，丹麥與荷蘭的企業年金覆蓋率已達到85%以上，英美也有50%以上；從替代率角度，發達國家企業年金的替代率約占30%~50%。 　　 　　無論從發展符合和諧社會要求的社會保障體系角度還是從解決社保基金管理運作的現有矛盾角度，企業年金都是極為重要的環節。目前中國養老金規模整體偏低，需要彌補缺口很大，僅靠基金養老保險還遠遠不夠，在這種情況下大力發展企業年金已經成為必然趨勢。下一步社保基金管理和運作改革，從企業年金角度應重點做好以下幾項工作：

　　第一，落實稅收支持和金融市場運作的法律法規體系的支持。企業年金和基本養老保險不同的是企業年金管理運作模式更適合採取市場化方式。以美國為例，和OASDI不到70年的歷史相比，美國的企業年金已經有120多年的歷史。發展至今，企業年金計劃產生了多種不同的模式，投資方向也包括股票、債券、房地產(主要以房地產抵押債券形式)等。更為市場化的企業年金顯然更加需要完善的配套法律和政策。當然也包括稅收優惠政策。

　　第二，同步規範企業年金增量與存量資金。2004年《企業年金試行辦法》出台以後，一系列的相關管理措施和辦法相繼出台，中國的企業年金管理運作體系、監督管理體系都在不斷完善之中，儘快完善企業年金管理配套法規應在情理之中。在推進解決制約企業年金增量發展的配套法律和政策的同時，對存量的企業年金的重組和轉型也應該引起足夠的重視和關註。當前粗略的統計，存量的企業年金資金規模大約在千億左右，因為沿用舊的管理辦法，與新的企業年金計劃基本上是脫節的，這部分資金游離於新的企業年金監督管理體系之外，是中國社保基金中需要重點改進的部分，所以存量的企業年金管理非常需要市場化的轉型，需要引起足夠的重視。

　　第三，加強企業年金管理的關鍵環節的監督和管理。完善的企業年金監管有利於保護計劃受益人的權益，保障社會穩定，有利於培育年金市場健康發展，有利於推動和促進金融市場發展，是完善社保基金監督管理的重要環節。總的說來，現行的企業年金監督管理是符合當前階段性需要的，重點是要做好關鍵環節的監督和管理，主要包括：企業年金參與機構管理交易、企業繳費、參與機構的治理結構、營銷環節、投資獨立性、信息報告等環節的監督和管理。需要明確的是，企業年金監督管理是基本養老保險監管以及商業保險監管所不能替代的，必須引起足夠的重視。