財政可持續性

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財政可持續性(Fiscal Sustainability)

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什麼是財政可持續性

  財政可持續性是指作為經濟實體的國家財政的存續狀態或能力。財政可持續性的概念由Buiter(1985)首先提出。[1]

財政可持續性的研究[1]

  對一個經濟實體而言,當它無力償還債務時,就不能存續而宣告破產;反之,它有償債能力則說明可存續。從研究範圍上看,財政可持續性是國外理論界對與政府償債有關研究的概括性說法,研究的是政府債務清償能力問題,其本質上是對財政政策巨集觀經濟效應的研究。按照這一研究思路,財政可持續性在很大程度上等同於政府清償債務能力的可持續性,因此一國的債務負擔率水平被認為是衡量一國財政是否可持續的重要指標。

  研究者試圖利用不同方法界定財政可持續的條件。多瑪(Domar,1944)用簡單的數理分析方法論證存在一個最優債務負擔率,只要一國債務水平等於或低於這個水平,政府就有償債能力,則財政可持續。由於政府能控制自身的支出、擁有徵稅權和通貨膨脹的主動權,因此理論上可保證財政在任何時候都有償債能力;但實際上,政府控制收支的能力是有限的,並且不能輕易使用通貨膨脹,所以政府必須遵循最優債務負擔率。從理論上說,只要政府債務增長率小於或等於經濟增長率財政就擁有償債能力。20世紀80年代以來,兩種思想主導了財政可持續性研究。一是1992年《馬斯特裡赫特條約》(Maastricht Treaty)規定的債務負擔率不得高於60%、赤字率不得高於3%的指標作為財政可持續性的趨同性檢驗標準。二是從周期預算平衡的角度,財政可持續性要求未來財政預算盈餘的現值必須大於未來財政預算赤字現值,而且其差額必須至少等於國債初始存量與國債最終債務存量現值的差額(Hamiltonand Flavin,1986;TrehanandWalsh,1991;SmithandZin,1991;Bohn,2005)。但這些主要基於發達國家實踐所提出的財政可持續性評判標準有一定局限性。

  20世紀90年代中期以後,亞洲和拉美一些新興市場國家債務負擔率明顯上升,其背後的原因是一些非傳統因素,如利率和匯率的變動、或有負債變成現實等導致財政債務負擔激增。同時,為歐盟等國所公認的債務警戒線在新興市場國家出現“失靈”,雖然新興市場國家債務負擔率加權平均值為50%,比《馬約》標準低10個百分點,但這些國家已經出現了嚴重的債務問題。也存在一些國家,雖然債務負擔率或赤字率已經遠高於60%或3%的警戒標準,但其經濟仍然是可持續的,如日本、美國等。從更廣的範圍理解,財政可持續是指政府未來所擁有的公共資源足以履行其未來應承擔的支出責任和義務,以保證經濟、社會的穩定與發展。這就意味著財政可持續問題並不局限於財政債務的可持續。我們需要從不同層次理解財政可持續性:

  (1)財政可持續性與經濟可持續性緊密相連。對財政可持續性問題的討論必然是在尋求經濟可持續性的大前提下進行的,也必須以實現經濟可持續性為最終目標。

  (2)影響財政可持續性的因素非常複雜。在開放條件下,一國財政可持續性不僅受到本國各種因素的影響,而且還會受到外部經濟環境的影響,而開放程度越高,外部影響越大,並可能演化為無法避免的系統性風險,如此次髮端於美國次貸危機國際金融危機對各國財政可持續性形成的衝擊。自2009年開始暴露出來的歐元區部分國家(如葡萄牙、愛爾蘭、希臘、西班牙等國)的主權債務危機問題在一定程度上反映了外部衝擊對本來就比較脆弱的國內財政狀況的消極影響,併進而對整體經濟可持續增長造成威脅。相較於成熟經濟體制,體制轉軌條件下,可能對財政可持續性造成損害的財政風險又往往與體制性風險交織在一起,即一些財政風險並非來自財政本身,而是源於體制轉軌中沉澱和積累下來的深層次矛盾的日益突出和顯性化。

  (3)財政可持續性衡量指標應具有適應性和綜合性。正是由於財政可持續性與經濟可持續性緊密相連,而影響財政可持續性的因素又非常複雜,這就決定了衡量一國財政可持續性的指標應該具有適應性和綜合性,以反映經濟社會可持續發展的客觀要求、不同體制背景和政策環境下財政活動的特殊性等。

財政可持續性與經濟可持續性[1]

  從財政與經濟之間的關係看,經濟決定財政,財政反作用於經濟。經濟可持續性是任何一個經濟實體致力於追求的最終目標,而在現代市場經濟體制下,作為經濟社會活動的重要載體和手段,財政可持續性是實現經濟可持續性的一個必要條件。而另一方面,財政可持續性不能局限於財政本身的可持續性,如財政收支大體平衡,財政作為現代市場經濟體制的一個重要組成部分,其保證經濟社會穩定與發展的服務功能是財政賴以存在和發展的基本,因此,必須跳出財政自身迴圈本身,從經濟層面去考慮其可持續性問題,財政可持續性必須以有助於實現經濟可持續性為最終目標。

  對任何一個國家而言,在經濟發展不同階段,實現經濟可持續性的目標是有所差異的,因而對財政可持續性的階段性要求也會不同。對市場經濟發達國家而言,經濟可持續性目標主要體現為熨平經濟周期性波動的影響,實現經濟社會穩定發展。這就要求,一方面註重發揮財政政策的逆周期調節作用,滿足短期經濟調節政策的需求;另一方面,財政要為維持相對穩定的社會制度(社會福利水平)提供基本支撐,實現財政保障能力的可持續是財政可持續性的突出表現。對發展中和轉軌中國家而言,經濟可持續性目標不僅包括熨平經濟周期性波動的影響,還包括實現經濟較快增長和社會較快發展,以不斷提高社會福利水平等經濟社會發展目標。這就要求,一方面財政要為長期經濟較快增長和社會較快發展提供足夠財力支撐,財政保障能力較強;另一方面,財政政策還要滿足短期經濟調節要求,服務於熨平經濟波動的需求;同時由於市場運行機制的不健全和不完善,仍需通過財政來發揮政府對市場的引導和先導作用。因此,對這些國家而言,對財政可持續性的考量不能局限於單一方面,必須綜合考慮經濟社會發展對財政的各種客觀需求。就我國而言,對財政可持續性的研究必須要與經濟發展方式轉變、公共財政制度建設等結合起來,不能孤立地就財政而論財政可持續性。

  從推動實現我國經濟可持續性增長的角度看,財政應該兼具公共性和發展性。財政的公共性主要指財政要支持市場為主配置資源和彌補市場失靈,通過提供公共產品和服務以滿足人民群眾需求來實現。財政的發展性則是指在我國初級階段的經濟社會發展中,財政要能夠有效充當社會先行資本的作用。因此,我國經濟可持續發展必然要求財政可持續,即表現為財政公共性職能與發展性職能的可持續。財政公共性職能的可持續強調以合理的水平可持續地提供公共產品和服務。

一是必須讓人民群眾分享改革發展成果,通過社會制度的發展與完善,不斷提高社會福利水平;二是要有可持續財力作為保障;三是堅持“廣覆蓋”和“可持續”相結合;四是形成公共產品和服務可持續提供的長效機制等。財政發展性職能的可持續則主要體現為經濟發展中財政作用的有效發揮,即首先,財政不僅要為市場經濟發展提供必要的基礎條件,而且還應發揮對某些經濟活動的引導作用,並保證財政作用的可持續性;其次,財政應有效發揮先導作用,避免或儘量減少政府對其他主體的排擠效應;最後,財政作用要突出重點,根據不同階段經濟發展的重點集中發揮財政引導作用。在我國現階段,財政可持續性要服從於科學發展、優化公共資源配置等目標,以財政功能的可持續發揮為內在要求。

財政可持續性與積極財政政策[1]

  積極財政政策與財政可持續性之間的關係具有雙重性。一方面,積極財政政策會對財政可持續性產生影響,是影響財政可持續性的一個因素;另一方面,財政可持續性又是積極財政政策實施的重要保障,是積極財政轉型方式選擇的依據。

  1.積極財政政策影響財政可持續性。

  一般而言,積極財政政策(擴張性財政政策)實施帶來的財政赤字規模的擴大和國債餘額的增長等可能會影響到政府債務水平及財政穩定狀況,併進而影響財政可持續性,即短期政策實施會帶來長期的財政效應。以支出擴張、收入縮減為主要內容的積極財政政策的實施必然會在短期造成財政收支壓力;而擴張性政策的實施對社會有效需求的刺激併進而推動經濟恢復持續增長則有助於在長期保持財政收支平衡和財政穩定,並有助於形成財政支撐經濟持續增長的良性機制。但從另一個角度看,擴張性財政政策的過度採用(擴張力度過大或對財政風險控制體系造成威脅)則可能使得財政收支所面臨的短期壓力過大以至於無法保證財政基本職能的履行,而這不僅損害了財政可持續性,而且也從根本上損害了經濟可持續性。分析積極財政政策對財政可持續性的影響仍然需要從對財政可持續性衡量的角度入手。從對財政可持續性衡量的角度看,可以按照政府擁有的公共資源和政府應承擔的公共支出責任與義務兩個方面來評估財政風險。

  20世紀90年代,世界銀行專家HanaPolackovaBrixi將政府公共債務區分為兩個層次:第一個層次是直接負債和或有負債,前者是指任何情況下都存在的負債,與其他事件的發生無關;後者是指在特定情況下才存在的負債,與其他事件的發生相關。第二個層次是顯性負債(或法定負債)和隱性負債(或推定負債)。前者是通過法律、契約或承諾等形式確定的負債;後者是根據將來可能出現的情況推定的負債,道義上的負債,責任邊界不清楚。兩個層次相互交叉形成4種類型的政府債務(政府財政風險):直接顯性負債直接隱性負債或有顯性負債或有隱性負債。這實際上指出了兩種類型的財政風險:一是直接財政風險,即由財政直接承擔債務,主要是直接顯性債務;二是間接財政風險,包括直接隱性債務或有顯性債務或有隱性債務,財政何時必須承擔這些債務以及承擔債務的規模都是取決於一定條件的。從風險防範的角度看,間接財政風險特別是或有隱性債務具有最大的不確定性,風險可控性最小,可能構成財政的一個很大的風險源。由於體制環境和發展階段的特殊性,對發展中和轉軌中國家而言,或有債務在一定程度上構成了財政風險的主體,併成為長期危及財政可持續性的主要因素。在體制尚未健全的情況下,含義廣泛的積極財政政策的實施很有可能會通過增大政府的或有債務而對財政可持續性產生消極影響。

  2.財政可持續性是積極財政政策實施的制度保障。

  作為一種短期政策工具,積極財政政策的轉型或退出是必然趨勢。凱恩斯主義理論在第二次世界大戰後由最初的短期靜態分析發展為長期動態分析。研究者提出,巨集觀經濟不是始終處於危機狀態,而是在一段時期出現繁榮,一段時期出現蕭條,因此,財政政策不可能永遠以擴張為基調,應根據經濟的周期波動交替使用擴張性政策和緊縮性政策。從財政收支的角度來看,就是交替使用赤字政策和盈餘政策。具體來說,在經濟蕭條時期政府應減少稅收,增加支出,實行赤字政策;經濟繁榮時期政府應增加稅收,壓縮支出,實行盈餘政策,而且盈餘應加以凍結,以備蕭條時期使用。可見,經濟增長狀況是判斷積極財政轉型或退出的主要依據。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 1.2 1.3 國家發改委經濟研究所課題組.積極財政政策轉型與財政可持續性研究.經濟研究參考,2012年第2期.
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