財政風險

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財政風險（Fiscal Risk）

　　目前，理論界對財政風險有不同定義：一種提法是，一般而言，所謂財政風險是指政府不適當的財政活動或財政行為（作為事件）給政府本身，給政府進一步的財政活動以及給社會經濟帶來的各種潛在危害的可能性。另一種提法是，“財政風險是專指財政領域中因各種不確定因素的綜合影響而導致財政資金遭受損失和財政運行遭到破壞的可能性。”

　　比較兩種說法，不難看出，前一種提法是假定特定行為主體（政府、公眾等）的特定行動（財政活動）引發了財政風險，那麼減少或規避風險的途徑主要在於改變行為主體的活動範圍、方式、方法。後一種提法是假定行為主體的活動是合理的，但該活動的最終結果要受各種客觀存在的風險和不確定性因素影響，而不受行為主體控制。那麼，減少或規避風險的主要途徑就是改善環境因素以減輕其對人們行為的不利影響。

　　人們通常可以把財政風險劃分為兩個大類：內生性財政風險和外生性財政風險。內生性財政風險具有理論意義上的風險屬性，而外生性財政風險實際上屬於財政活動過程中的不確定性。更重要的是，財政過程中人們最有可能有效防範、化解的財政風險也就是內生性風險。只要找到誘發內生性財政風險的比較具體的原因，然後採取有針對性的制度手段、技術手段，特定財政活動受內生性風險影響的程度完全可以降低到最低限度。

　　外生性風險是指源於財政系統外部各種不利因素引發的風險，如經濟運行因素、政治因素、自然因素、技術因素等導致的財政資源浪費或效率下降的風險。內生性風險則是指源於財政系統內部各種不利因素引發的風險，該風險導致財政資源浪費或效率下降。這些因素主要包括：（1）政府職能界定不清導致政府與市場關係不協調。（2）財政立法滯後且有關法規制定不盡合理。（3）財政管理制度與專項管理制度不健全。（4）缺乏必要的公共決策過程。（5）事前、事後財政監督不力。（6）政府官員道德問題和職業技術問題。如前所述，相比之下，內生性風險比較容易化解，而外生性風險更難於控制。

　　在我國，人們通常傾向於按照具體財政活動類型劃分財政風險，這些風險主要包括以下幾類並且都屬於內生性風險：

　　（1）源於收入方面的財政風險。如中央政府可調控財力不足，主要收入來源不穩定，財政收入占GDP的比重、中央財政收入占國家總財政收入的比重（國際比較）均偏低，預算外資金膨脹、增長過快的勢頭尚未得到有效控制，稅基被侵蝕問題長期得不到解決，等等。

　　（2）源於支出方面的財政風險。如支出體制的慣性及經濟運行中產生的新問題使財政支出剛性增長，在民間投資尚未成功的啟動情況下，財政投資也仍面臨著繼續擴張的壓力，財政支出結構不甚合理，財政“越位”和“缺位”現象並存，等等。

　　（3）源於公共投資的財政風險。我國財政支出中有相當部分用於生產性投資，或資本性投資，這種投資與私人投資在風險影響方面具有大體相同的性質。

　　（4）源於預算赤字的財政風險。我國的財政赤字存在著長期化、數額大、增長快的問題，儘管我國赤字率與國際安全警戒線標準相比，仍存在一定的擴大空間，但赤字依存度較高則相應增加了政府財政的脆弱性。

　　（5）源於國債管理的財政風險。雖然從債務負擔率指標看，我國遠低於發達國家的水平，但這並不意味著我國債務量偏小，債務發行餘地大。由於在我國明顯存在著國債資金使用缺乏經濟效益、稅收結構不能適應經濟結構和所有制結構的變化等問題，導致大部分國債幾乎都要通過發新債還舊債的方式運作。這樣，在財政困難未能 扭轉的情況下，國債規模會像滾雪球一樣越滾越大。

　　（6）政府財政的公共風險。由於在我國的經濟改革本質上屬於政府主導型，這就決定了改革中方方面面的矛盾和問題都會直接、間接地反映到財政上來，都對財政提出了財力上的要求，因而我國財政所承擔的風險是全方位的，且呈擴大趨勢。

　　（7）政府財政的制度風險。目前我國財政體制改革相對滯後，各級政府財政行為中還有很多盲目的、不規範的行為，比較突出的制度風險主要表現在：財政體制建設不穩定，各級政府財政預算約束軟化，政府財政決策機制不科學，財政法規建設滯後，等等。

　　（8）政府財政的系統風險。財政政策系統風險主要是指源於政府原因導致的公眾心理預期變化，進而自發地採取“理性”或“非理性”行為給政府財政活動帶來的不利影響。

　　（9）官員道德風險與職業能力風險。由於政府的權力實際上是通過政府官員行使的，如果政府官員不能正確地使用權力，就會把國民賦予的用以謀求公共福利的權力改變為官員們謀取私利或集團利益的工具。此外，即使人們相信政府官員的職業道德是可靠的，也沒有足夠的理由把處理重大社會經濟事物的決策權力集中在少數人手中。因為政府官員與普通社會成員一樣，不可能保證個人所做出的各種決策總是正確的，而權力則有助於產生實際上是按照個人性格、作風制定的“政府決策”，推行這種決策往往在濫用權力的同時還給經濟社會造成效率損失。

　　上述風險提法不一定准確，但內生性財政風險主要涉及這些方面。對於我國來說，急需規避的風險是前五項，相應的避險工作可以通過發展財政技術手段予以支持；而長期的體制改革則有助於規避後四項風險，這項任務必須依靠科學的制度建設才能完成。

　　第一，任何財政風險，只要發生，國民都要承擔程度不等的福利損失。這意味著國民在消費政府提供的公共產品和公共勞務並獲得正效用的同時，也要消費可能伴隨而來的副產品——財政風險——所帶來的負效用。作為一種規則，要求消費的公共產品與勞務越多，可能承擔的因財政風險帶來的負效用越多。

　　第二，財政風險具有公共福利再分配效應。對政府官員來說，財政風險，即使發生也不會給他們帶來真正的福利損失，至多不過對他們形成進一步活動的外部約束。更嚴重的情況是，在某些條件下，政府不適當的財政活動導致的財政風險，不僅把本應由大多數國民享有的公共福利轉移給包括政府官員在內的少數利益集團，而且還把財政風險造成的福利損失轉移給大多數國民承擔。

　　第三，財政風險在經濟生活中屬於客觀存在，但並非不可剋服。與私人在其各自的經濟活動中常常面臨的各種風險一樣，政府與國民面臨的財政風險本質上也是客觀存在，這主要源於經濟生活里大量不確定因素的作用。不過，財政風險屬於可能性範疇，這類風險不是必然要發生的；相反，理論上講，如果事先採取了有效措施，所有風險都可以防範，或者予以規避。如果政府在財政活動過程中表現出較大的隨意性且長期置風險於不顧，那麼財政風險就會真地發生並給政府、國民和社會帶來災難。

　　內生性財政風險主要源於政府方面，按照公共選擇理論的觀點，所有財政風險產生的原因至少與三個方面中的一種或多種有關：（1）與發揮各自職能的特定財政工具的基本性質有關。（2）與政府官員駕御這些財政工具的能力，包括協調財政政策目標的能力以及優化財政政策與其他巨集觀經濟政策關係的能力有關。（3）可能最重要的是，與國家預算程式、預算體制、預算管理原則等制度因素有關。該理論認為，現代社會面臨的挑戰不是來自於市場制度方面，而是來自於政治制度方面。就內生性財政風險的誘發原因看，人們會很自然地歸納出財政風險的本質，即財政風險本質上是社會、政治、經濟諸矛盾在政府財政上的集中反映。

　　最簡單的對經濟活動風險進行定性分析方法，就是所謂的專家制度。比較典型的專家制度較早地產生於商業銀行對潛在借款人進行信用風險的評估活動。根據專家所做的風險評估，商業銀行主管最後決定貸款對象、貸款規模以及貸款條件等。就商業銀行活動來說，信貸風險與用款單位的管理水平（包括管理者的道德品位）、經濟效率和基本避險手段（最低數量的擔保品）呈負相關關係。據此，人們設計了能夠體現上述基本關係的商業銀行專家制度的評估指標。這種評估指標可以有多種類型，較常使用的有“5C”，即品性（Character）、資力（Capacity）、資本（Capital）、擔保（Collateral）以及條件（Condition）。

　　這一評估指標雖然簡單，但內涵豐富。它在諸多影響商業銀行貸款潛在風險的因素中，挑選關鍵的代表性變數，再根據這些變數的性質，來大體反映每筆貸款的風險程度。上述評估指標還體現了專家制度對風險管理的一般原則：控制好關鍵因素（或敏感因素）是有效控制系統風險的基礎，而在所有關鍵因素（或敏感因素）中，從事有關經濟活動的直接當事人的人品與能力又是最重要的因素。

　　鑒於用於信貸風險評估的專家制度所具有的科學性、實用性，以及簡單易行等特點，在財政風險分析、評估活動中引進這一方法是可行的，也是必要的，但是考慮到這種量度風險方法用於財政風險評估時可能產生的局限性，建立和運用專家制度還須註意以下問題：

　　第一，進行財政風險分析、量度時，專家制度強調歷史經驗的意義是必要的，但過分強調以往經驗則會誤導風險評估者把一般性經驗當作一般性經濟關係、經濟聯繫看待，使以後連續的財政活動可能產生的風險或被高估或被低估，而與實際風險程度發生更大的誤差。

　　第二，雖然政府官員在其財政活動中，特別是在制定重大財政政策時註重歷史的經驗和教訓，但是，作為一種政治哲學，在治國方面，“超越常識、打破常規”的決策有時可以獲得意想不到的成功（儘管有些成功是暫時的）。由此導致評估者難以在政府財政活動與財政效果之間建立一種比較明確的聯繫。同樣道理，評估者也難於在政府財政活動與財政風險之間建立比較穩定的關係。

　　第三，一般情況下，政府主持的財政活動或推行的財政政策能否取得預期效果，在很大程度上取決於國民對這些活動、政策的反應。鑒於特定財政活動、政政策不可能給不同社會階層的國民帶來相等的福利效應，各階層國民對此可能做出的反應，以及隨後對各自經濟預期所做的調整，實際上有很大差異。因此，無論建立怎樣的量度財政風險程度的指標體系，這個問題必須予以考慮並加以妥善處理。否則，財政風險程度評估結果的客觀性就要大打折扣。

　　隨著經濟科學的進步，隨著經濟學研究手段與工具的創新，人們逐步發展了一些量化財政風險的方法。例如，世界銀行專家把經濟生活中政府必須承擔的經濟責任歸結為四種支出責任（債務）：

　　（1）由特定法律或合同規定的“直接顯性支出責任（債務）”，主要包括國內外借款、預算規定的支出、具有法律約束的長期預算支出。

　　（2）由政府公共政策衍生的，而非特定法律或合同規定的支出責任，即“直接隱性支出責任（債務）”，主要包括政府政策可能帶來的衍生的支出要求。

　　（3）因與政府行為有關的特定事件發生所導致政府無法推卻的支出責任，即“或有顯性支出責任（債務）”，這種債務主要發生在，如上級政府為下級政府、國有單位、私人組織提供的借款擔保，以及政府基金投資失誤情況。

　　（4）特殊時期發生的，政府必須承擔否則社會經濟體系無法繼續穩定運行的支出責任，即 “或有隱性支出責任（債務）”，這種債務一般發生在，如國有企業破產、國有或私有銀行破產、國際收支嚴重不平衡，以及地方政府到期無法償付地方公債等情況。

　　由於這四類債務涵蓋了政府現在和未來時期應該承擔的支出責任，與政府支持這些支出責任的政府財力——一般為現行稅法決定下的當前稅收汲取能力，加上籌集公債的能力——相比，其可能出現的人不敷出部分就代表著政府財政的赤字規模或國債規模。根據測定的赤字規模和國債規模，可以計算出財政赤字率、赤字依存度、國家債務負擔率、國家債務依存度、外債償還率、外債負擔率，以及外債借人率等具體指標。將這些具體指標值與理論上的安全值相比，就大體可以說明目前政府財政所面臨的風險程度。

　　不難看出，使用這種量度政府財政風險的辦法取得的量度結果，其客觀性和準確度取決於對直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務以及政府稅收汲取能力的量度方法的科學性和準確程度。實際上，對上述各類債務的量度，就是按照某種經驗、方法、技術，計量決定各類債務規模和變化趨勢，各種可辨認的財政風險的影響程度。在此基礎上，將各類債務的實際計算數值與理論上的無風險的安全數值進行比較，就能夠較為準確地對特定時期內的政府財政風險做出基本判斷。

　　具體來說，基本步驟是：（1）分析政府財政活動產生的各類內生性風險與政府各類債務之間的關係性質。（2）測算各種風險將導致的相應債務類型的變化，是量化財政風險最重要環節。一般要採取包括專家制度、評分模型、經濟風險量化模型在內的多樣化的分析方法，並且要做到定性分析與定量分析的有機結合。（3）測算各類政府債務的總和規模並與其潛在的稅收汲取能力進行比較，得出政府財政活動導致的財政赤字規模，或債務規模。（4）利用概率統計原理，分析特定財政赤字規模，或債務規模發生的概率分佈情況，並計算期望值。（5）結合前面提到的各種債務指標，綜合闡述政府財政活動可能面臨的風險程度。

　　政府財政活動產生的各類內生性風險與政府各類支出責任（債務）之間的關係性質，可以簡要地表述如下：

　　（1）源於收入方面的財政風險主要波及政府稅收汲取能力，後者決定著政府實際財政收入的規模及其變化趨勢，進而決定了政府債務指標的變動方向。

　　（2）源於支出方面的財政風險和源於公共投資的財政風險，主要影響政府的直接顯性債務，特別是在這些開支規模失控，或者支出結構不合理的情況下，政府的直接顯性債務規模將急劇上升。

　　（3）源於公共投資以及其他政府基金（如社會保障基金）投資的財政風險，如果其投資效率較低，投資失敗、追加投資超出預算、公共設施維持開支不斷增長等等情況發生，必然會增加政府的直接隱性債務的規模。

　　（4）政府財政的制度風險、系統風險，部分地影響政府的或有顯性債務，部分地影響政府的或有隱性債務，取決於可能發生這類風險的具體財政活動。

　　（5）政府財政的公共風險、政府財政的官員道德風險與職業能力風險，會普遍影響到政府的或有隱性債務，如對國有企業、國有銀行的呆賬的接管。

　　（6）政府預算赤字和國債管理方面的財政風險，集中反映在對政府直接顯性債務的管理問題上，如果管理效率不高，或者管理成本極高，無疑會增加政府債務的總體規模。

　　應該指出的是，在計算政府支持上述四種支出責任的政府財力時，是否應該考慮政府控制的國有資產的變現能力。特別是對於我國國情來說，如果考慮到這種特殊能力，我國政府財政活動的財政風險實際上是非常低的。不過，考慮到國有資產的變現能力而低估財政風險，不僅無助於約束、規範政府的財政行為以降低財政風險，而且不利於加強政府內部的，以及源於國民的屬於外部的風險控制活動。當然，利用上述方法量化財政風險，也可能會出現高估風險程度的情況，它可能會誘導政府轉而急於採取比較保守的政策調整，進而給社會經濟活動帶來額外的波動。總而言之，就指導政府活動而言，對未來財政活動的風險程度及其變化進行量度，普遍地懷疑其有效性是不對的，但對其科學性也不能估計過高。

　　最近幾年裡，我國財政風險程度，總的來講，具有某種不斷提高的趨勢，應該引起有關各界的註意。我們曾在《財政政策風險分析》一文中，結合近年來政府財政活動的主要特點和所推行的積極財政政策的一般效果，對可能涉及到的主要政策風險進行了初步分析。

　　就“直接顯性支出責任（債務）”看，我國自1979年以來，除1985年外，連年赤字，居高不下；尤其在20世紀90年代的最後幾年，財政赤字增長幅度更是達到每年以千億元計，致使截止到2002財政年度累計的國內債務已經超過30000億元。1990年底，我國外債餘額為525.45億美元，此後則以每年100億美元的額度增長，到1994年，我國外債餘額突破1000億美元大關，成為發展中國家繼巴西、墨西哥之後的第三大債務國。自此以後，外債規模一路攀升，到2002財政年度估計外債餘額已達到近2000億美元。

　　根據預演算法，地方政府財政不允許出現赤字，但在實際預算中，種種原因導致地方財力不平衡，許多地方政府出現了不同程度的赤字，尤其是中西部地區。20世紀90年代末，一般年份里全國地方預算扣除中央補助後，赤字均保持在千億元左右；更為嚴重的是，可能還有大量隱性的地方財政赤字難以統計。從赤字結構上看，赤字主要出現在基層，特別是縣級財政。這與縣級經濟基礎薄弱、資金調劑餘地小有關。不言而喻，這類赤字構成中央政府財政的“直接隱性支出責任（債務）”目前，我國國有企業負債過重，結構調整緩慢等問題，在尚無良好對策情況下，這些問題的解決都需要大量資金投入。不過，早有學者計算過，如果僅把企業的負債率下降20個百分點，政府就需要給國有企業補充20000億元資金。如果再考慮解決諸如妥善安排近4000萬富餘人員，把因企業辦社會形成的各種附屬設施完全從企業方面剝離下來並予以妥善安置，以及按照90年代發達國家的技術標準改造國有企業的技術裝備等問題，政府還須拿出約40000億元資金予以支持才行。除非在短期內就國企改造問題制定出切實可行的政策，否則這類支出實際上就是政府財政的“或有顯性支出責任（債務）”。

　　中央政府的“或有隱性支出責任（債務）”主要集中在國有銀行的巨額不良資產上。由於我國是以國有獨資銀行為主的金融體系，所以實際上始終存在著財政風險：一是銀行不良資產的沖銷，都將直接、間接地引起財政的減收增支；二是一旦銀行出現支付危機，其最後的支撐者就只能是政府財政。儘管目前成立的四個資產管理公司對大量呆賬實行了債轉股的處理辦法，但是可能引致的財政風險並未得到實質上的解決。例如，1998年我國增發2700億元國債專項用於彌補國有的商業銀行資本金，實際上就是將金融風險轉移給了財政，加重了財政支出的壓力。

　　儘管按照政府“最大可維持的基本財政盈餘”來倒推政府“最大的可維持債務規模”，我國政府承受各類債務的潛在能力至少每年可以達到萬億元以上，但這僅僅是理論限度，不能以此作為有關政策制定依據。其實，就以上簡單分析看，是政府應該考慮如何適度控制這種潛在風險的時候了。僅就政府“直接顯性債務”而言，按照上海財大儲敏偉教授等人計算結果，它已經導致國家財政債務依存度從1999年的24.6%上升到2002年的28.1%，國家財政赤字率從1998年的1.9%上升到2002年的3.0%.前者超過了該指標的國際警戒線標準（20%），而後者也達到了歐盟的警戒線標準（3%）。

　　人們曾經普遍認為，精心設計並謹慎推行的積極財政政策應該能夠做到周期性地平衡政府預算——政策設計中必須考慮到的目標之一。但是，由於各種具體的主、客觀因素的干擾（錯誤的開支計劃、意外的經濟波動、與其他經濟政策的不協調、突發的外部衝擊，如此等等），這個目標有時難於自動實現。因此，結合以上分析，有理由要求政府，在未來的幾年裡，應該為有效控制各類債務規模而逐步淡出積極財政政策。

　　就一般性的財政風險規避的基本思路而言，今後一段時期，我國政府應在財政經濟領域努力處理好以下各項工作：

　　第一，有效控制、規避財政風險的關鍵，在於政府下決心削減規模過大的財政赤字。對此，政府除了要慎重選擇合適的赤字削減措施外，還必須事先對（在巨額赤字已經成為既定事實情況下）削減財政赤字可能會給社會帶來的政治和經濟難題予以充分考慮，並且制定妥善應對方案。

　　第二，理論上，在其他條件不變情況下，財政赤字是國民收入的函數，即按相反方向隨國民收入變動而變動。這表明，在不改變現行財政政策情況下，任何刺激經濟增長的辦法都有助於削減財政赤字。

　　第三，短期內最有效減少政府財政赤字的辦法是在連續幾年內，按某種統一標準或比例（如10%或20%）削減所有政府開支項目的支出額。在一般情況下，這對任何大國政府來說，均不難做到。經驗說明，只要預算決策者能夠認真地按照實際需要調整各開支項目，一般不會削弱政府財政的正常職能，和其財政政策對社會經濟的積極影響作用。

　　第四，通過稅制改革增加政府財政收入進而減少赤字規模是必要的，但除非出於修改不甚公平且為低效率的現行稅制之考慮外，稅制改革的重點不應放在提高稅率和增加新稅種方面，而應放在降低稅率並強化稅務徵管以減少稅收收入的流失，以及降低稅務徵管工作成本方面。在我國適度降低稅率，特別是降低企業所得稅稅率，在一定程度上會增加企業利潤和降低產品價格，既有助於提高投資需求，也有助於提高消費需求，進而共同提高就業水平和經濟增長水平。

　　第五，政府的貨幣政策，尤其是它的利率政策，會從不同方面影響政府赤字削減計劃。低而穩定的利率將有效地刺激私人投資與消費，進而推動經濟增長。這種低利率政策也有助於降低政府債券發行的成本，從而降低政府財政開支中的公債利息支付。雖然國內貨幣政策的相應調整有可能使國內利率穩定在較低的水平上，但國際金融市場的波動常常會破壞國內金融市場的穩定。因此，在削減財政赤字工作中，政府不能過度依賴它的貨幣政策，特別是利率政策的實施。

　　第六，在削減政府財政赤字方面，一些特殊措施也應予以必要的重視，如加速國有資產變現，適當重新評估國有資產賬麵價值，以及強化對（新增公債部分用於償還歷年到期債務後的）剩餘債務收入，作為公共投資基金的管理與使用。這些方法通常也被認為是赤字削減手段之一。