財政支出結構

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財政支出結構（Structure of Financial Expenditure）

　　財政支出結構也稱財政支出構成，是指財政支出總額中各類支出的組合以及各類支出在支出總額中所占的比重。簡單來說，財政支出結構是各類財政支出占總支出的比重。財政支出結構優化是指在一定時期內,在財政支出總規模占國民生產總值比重合理的前提下,財政支出內部各構成要素符合社會共同需要且各構成要素占財政支出總量的比例相對協調、合理的狀態。

　　從社會資源的配置角度來說，財政支出結構直接關係到政府動員社會資源的程度，從而對市場經濟運行的影響可能比財政支出規模的影響更大。不僅如此，一國財政支出結構的現狀及其變化，表明瞭該國政府正在履行的重點職能以及變化趨勢。

　　財政支出結構狀況既與一國經濟體制和相應的政府職能有關，又受經濟發展階段的制約；中國的財政支出結構的演變是與前者相適應的，而合理的財政支出結構最終還是要取決於經濟發展階段。

　　從某種程度上說，財政支出是政府活動的資金來源，也是政府活動的直接成本。因此，政府職能的大小及其側重點，決定了財政支出結構。

　　1、政府職能的兩種觀點

　　在經濟學中，關於政府的職能特別是政府在經濟發展中的作用，一直存在著兩種觀點，即市場主導型觀點和政府主導型觀點。

　　市場主導型觀點源於新古典學派，強調自由運作的市場力量在經濟發展中的作用，認為市場機制本身能夠運作得很好，只是在一個十分有限的範圍和程度上才會出現失靈。因此，只有著眼於促進市場機制運作效率的政府活動才是適當的。與此相適應，政府干預應局限於一個狹窄的範圍內，即除了提供諸如國防、法律這類基本的公共服務之外，政府的經濟事務應僅限於諸如環境保護、基礎教育等這些具有明顯外部性的領域。

　　政府主導型觀點源於凱恩斯學派，強調政府要干預經濟，特別是要通過財政政策實現充分就業和經濟增長目標，認為如果沒有政府的強有力干預，就很難實現資源的配置優化、產業的順利成長和經濟的穩定增長。在經濟發展的初期，如果沒有政府的強有力干預，就不可能實現快速的資本積累、有效的資源配置、及時的技術追趕，而這三大要素正是現代經濟增長的必要條件。與此相適應，政府職能不僅體現在為民間部門的迅速擴張提供良好的經濟環境、提供充足有效的經濟基礎設施，而且還要直接參与戰略性產業的投資活動。

　　當然，不論是新古典學派還是凱恩斯學派的經濟學家，都在不斷地修正自己的觀點。如今，幾乎沒有哪個經濟學家主張純粹的自由經濟或純粹的政府干預。人們都清楚地認識到，市場機制有缺陷，政府干預也會失效；政府應對國民經濟進行干預，但是干預的力度和方式有所不同。

　　如果按照市場主導型觀點，不僅財政支出規模不可能很大，而且財政支出結構無疑偏重於行政管理、法律秩序、防衛等維持國家機器正常運轉方面的支出。如果按照政府主導型觀點，財政支出規模可能比較大，或者即使受經濟發展水平的制約，財政支出規模不是很大，但支出結構會偏重於集中資源和經濟事務方面的支出。

　　2、財政支出結構的變化

　　鑒於財政支出結構與政府職能存在著緊密的對應關係，我們把政府職能簡化為兩大類，即經濟管理職能和社會管理職能，相應地，財政支出也就形成了經濟管理支出和社會管理支出。

　　新中國成立50多年來，經濟管理體制和政府職能在20世紀70年代末發生了根本性變革。在計劃經濟時期，國家註重經濟職能的實現，政府調動幾乎全部資源，直接從事各種生產活動，推祟“生產性財政”，財政支出大量用於經濟建設。在社會主義市場經濟體制下，市場在資源的配置上起基礎性作用，政府正在逐步減少資源配置的份額，退出一些適合民間部門從事的生產活動領域，財政用於經濟建設方面的支出比例已大大降低。伴隨著政府職能的這種轉變，財政支出結構發生了很大變化。如下表（表1）所示，經濟建設支出占財政支出總額的比重從改革前的平均60％左右下降到“九五”時期的不足40％；相反，社會管理支出比重則大幅度提高，從40％左右上升到60％左右。

表1　　　　國家財政按職能分類的支出比重　　　　單位：%

　　註： 不包括預算外支出。　　資料來源：《中國財政年鑒（1996、2000）》。

　　經濟建設支出比重下降主要有兩方面的原因：一是流動資金支出下降。從1983年7月開始，除了核工業部、航空航天工業部部屬的少數國有企業外，其它國有企業的流動資金供應由撥款改為銀行貸款，從而使流動資金支出占總財政支出的比重大幅度下降，從改革前的平均6.6％的水平下降到目前的平均0.5％。二是基本建設支出下降。在經濟體制改革過程中，投資主體的多元化以及投資主體的資金來源多元化，使得基本建設支出比重迅速下降，從改革前的平均36％急劇下降到1996---1998年的不到12％。這兩項支出比重就下降了30個百分點。

　　在政府的經濟管理職能減弱的同時，社會管理職能得到加強，社會管理支出比重必然提高。不過，在社會管理支出的增長中，有合理的成分，也有不合理的因素。

　　首先，社會文教費的增長是合理的。隨著我們對“科學技術是第一生產力”認識的提高，政府不斷加大對教育、科學等領域的投入。特別是 1981--1985年的“六五”時期，文教科學衛生事業費支出比重增長速度很快，高達44％；1986--1995年該比重增長率平均也達17％。

　　其次，行政管理費的增長不盡合理。隨著社會經濟發展，經濟活動日趨複雜，公共事務也日益增多，行政管理支出增加有其必然性。但是，自改革開放以來，我國的行政管理費增長速度過快，1981--1995年行政管理費支出比重增長率平均高達35％，成為我國財政支出中增長最快的項目。隨著改革開放前期對過去遺留問題的逐步解決，再加上政府機構的改革，行政管理費支出的這種增長勢頭已得到控制，比如，1996---1998年的行政管堙費支出比重比1990--1995年僅提高了5％，大大低於前期的增長速度。

　　從根本上說，同是在市場經濟條件下，財政支出結構的長期演變就主要取決於經濟發展階段。換句話說，不同的經濟發展階段要求財政支出的側重點不同。

　　1、財政支出結構的發展階段論

　　理查德·馬斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)和羅斯托在分析經濟發展階段與財政支出增長的關係時，突出強調了不同的經濟發展階段會導致不同的財政支出結構。馬斯格雷夫把整個財政支出劃分為軍用支出和民用支出，而民用支出按其經濟性質又進一步劃分為公共積累支出、公共消費支出和轉移支出；同時把經濟發展劃分為三個階段，即初級階段、中級階段和成熟階段，並認為在不同的發展階段，這三類支出的增長情況也不同。

　　1）公共積累支出。從理論上說，財政投資占社會總投資的比重取決於資本品的外部性——外部性越大的資本品，財政投資的比重越高。一般來說，公共部門主要從事具有較大外部經濟性的投資，私人部門則主要從事具有較大內部經濟性的投資。

　　在經濟發展的初期，公共積累支出應占較大的比重。交通、通信、水利設施等經濟基礎設施具有極大的外部經濟性，私人部門不願投資，而這些經濟基礎設施的建設不僅影響整個國民經濟的健康發展，而且也影響著私人部門生產性投資的效益。因此，政府必須加大經濟基礎設施的投資力度，創造良好的生產經營和投資環境，加速經濟起飛。

　　在經濟發展的中期，私人部門的資本積累較為雄厚，各項經濟基礎設施建設也已基本完成，財政投資只是私人投資的補充。因此公共積累支出的增長會暫時放慢，在社會總積累支出中的比重也會有所下降。

　　在經濟發展的成熟期，財政投資的增長率有可能回升。因為在這一時期，人均收入水平很高，人們對生活質量提出更高的要求，需要更新經濟基礎設施，加大社會基礎設施和人力資本的投資。

　　2）公共消費支出。公共消費支出的增長率取決於社會成員對公共物品需求的收人彈性，而從整個經濟發展階段來看，這一彈性一般大於1。根據恩格爾法則，隨著一國人均收入水平的提高，人們的消費方式會發生變化，衣、食等基本消費品在整個消費支出中的比重會逐漸下降，而需要公共物品做補充的私用消費品的支出比重會不斷提高，因而公共消費支出占社會總消費支出的比重就會相應提高。這種現象在經濟發展的初期和中期表現得還不十分明顯，但到了經濟發展的成熟期，人們的消費檔次大大提高，特別是“成人玩具’的出現(如私人擁有的摩托艇、豪華轎車、耐用娛樂奢侈品)，不僅需要政府提供各種公共設施與之配套，而且政府的各種管理費還會增加。此外，隨著人們對生活環境和質量要求的提高，政府的有關管理機構(如治安、環保)不斷膨脹，這些都將導致公共消費支出的增長。

　　3）轉移支出。馬斯格雷夫指出，轉移支出的大小取決於經濟發展各階段政府的收入分配目標。如果政府旨在減少收入分配中的不公平，轉移支出的絕對額會上升，但轉移支出占GNP的比例不會有多大變化；如果政府的目標是確保人們的最低生活水平，轉移支出占GNP的比例會隨著 GNP的增長而降低。

　　羅斯托則認為，一旦經濟發展進人成熟期，公共支出的主要目標是提供教育、衛生和福利等方面的社會基礎設施。此時，用於社會保障和收入再分配方面的轉移支出規模將會超過其它公共支出，而且占GNP的比重都會有較大幅度的提高。