戰略產業

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戰略產業(Strategic Industry)

　　所謂戰略產業，是指一國為實現產業結構的高級化目標所選定的對於國民經濟發展具有重要意義的具體產業部門。它們是各國根據不同的經濟技術發展水平和對未來經濟技術發展的預見所確定的。戰略產業是一個相對的概念.任何一種產業部門在特定經濟發展階段都有可能成為戰略產業,而且最終都有可能退出戰略產業系統

　　戰略產業的成長必須具有戰略意義，即受國家政策保護和扶持的某些產業必須具有能夠成為未來經濟發展中主導產業和支柱產業的可能性，這種可能性的決定因素，首先是產業本身技術特點、市場前景、成長潛力，其次才是國家資源特定條件、現有產業結構狀況、產業本身獲取資源的能力等。

　　國內較早系統提出戰略產業問題的王小強先生談到：“如果我們說某一個產業是戰略產業，也就是說，該產業不是從個人、企業、地方或部門的局部利益出發，而是從國家整體利益出發，有條件要上，沒有條件創造條件也要上的少數產業（空中客車是典型範例）。這類企業的存亡，不僅關係到利潤，而且關係到國家的安危，關係到國家在世界經濟政治乃至軍事事務中的戰略行動能力。國家不能放任本國企業在全球競爭中，自生自滅。”^[1]

　　戰略產業主要包括主導產業、支柱產業、先導產業和基礎產業，它們的涵義如下：

　　主導產業——主導產業主要指對國民經濟具有支撐作用，在國民經濟中占有較大比重的產業。主導產業在某種程度上直接關係到一個地區或城市產業發展的方向，並能充分利用和發揮本地各種資源優勢，且對其它產業或行業具有推動、制約和引導作用。

　　支柱產業——支柱產業與主導產業的不同點在於，它首先側重的是產值和利潤水平，是國家和地方財政的最重要的收入來源，但它的社會效益和環境效益，對其它產業的引導作用不高，屬於不得不發展或維持的產業。

　　先導產業——是指對今後國民經濟發展具有先導作用的產業，即產品收入彈性高，全要素生產率上升幅度大，對其他產業部門帶動效應大的產業。

　　基礎產業——基礎產業有時也被稱為瓶頸產業，是指對其他部門提供條件和機會的產業，或者說是那些由於它們的供給能力不足，導致國民經濟增長機會損失的產業。

　　（1）技術性和擴張性

　　（2）經濟效益的長期性

　　（3）關聯性和滲透性

　　正是因為戰略產業事關國家安危，所以在戰略產業的界定上，應該慎之又慎，既不能因利（個人、企業、地方政府）忘義（國家大義）,也不能保守不前、貽誤時機，在這兩方面，我們都有慘痛的歷史教訓。戰略產業的定位應該把握一些基本的原則：

　　一是從全局考慮，符合國家利益；

　　二是從實際出發，符合產業當前的實際狀況；

　　三是明確產業的性質，從產業的外部性、自然壟斷性、規模、關聯度及對國防的意義等多方面進行全面評價。

　　立足全局，綜合考慮，才能真正理解戰略產業的定位。

　　戰略產業扶持政策是對戰略產業的發展起鼓勵、刺激和保護作用的產業政策，其制定和實施必須遵循以下原則：

　　（1）戰略產業扶持政策的目標必須與產業結構優化升級的要求一致；

　　（2）戰略產業扶持政策必須與發揮比較優勢相結合；

　　（3）戰略產業扶持政策必須與發揮市場的作用相結合；

　　（4）資金扶持必須與政策優惠相結合；

　　（5）戰略產業扶持政策必須與增強產業競爭力相結合。

　　政府對戰略產業的扶持和保護政策要達到在一定時期內，通過扶持和保護的戰略產業能夠成長為主導產業和支柱產業的目的。

　　（1）貿易保護政策；

　　（2）經濟、法律、行政措施；

　　（3）戰略產業調整政策；

　　（4）實現產業結構高度化的政策。

　　1、戰略產業的主權意識淡漠。

　　2、美國重要產業產權的交易成為國會議題，聯想電腦被美國國會禁止在美國政府機關使用。我不知道中國有哪個部門在管理戰略產業，尤其是這些產業標誌性企業的產權交易？有沒有清晰的戰略產業界定？

　　3、對美元變態崇拜，引進外資在某些政府官員中擁有“神主”的地位，戰略產業受到美元的侵害。中國工程機械行業的龍頭企業——徐工集團的改製，在經營層的強力主導下，明確排斥“內資”，被海外資本低成本收購，便是典型案例。美國工程機械企業大多承擔大量軍工產品的製造任務，中國人想看都沒有門；而我們卻拱手相讓，令行業寒心！徐工是共和國工程機械行業幾十年的成就！

　　4、國外公關公司、院外游說集團十分厲害，中國行政權力的過分集中和過程的不透明，增加了產業保護的難度和風險，往往少數幾個人就可以在辦公室決定中國的產業政策。

　　5、行業管理太弱，行業協會無法承擔行業管理職能，加劇了行業的無秩序狀態。

　　6、由於國企經營業績不好，國家抓大放小，許多大中型企業層層下放，許多原來的部屬企業、行業龍頭企業下放到了縣、區一級，此類情況，東北地區尤為突出。由於縣、區一級更缺乏戰略意識，戰略產業的管理幾乎失控，許多企業的產權交易不是靠體制在管理，而是靠有識之士的個人行為在管理。

　　21世紀是生產要素全球整合的世紀，各個經濟體的競爭也將從政治、軍事和泛產業領域集中到戰略產業領域。戰略產業體現了國家的工業化水平，是決定國家整體實力的基礎力量。通過對影響國民經濟發展的戰略產業的大規模投資，在短期內迅速建立起戰略產業的發展基礎，滿足國家發展目標的要求，如占領產業制高點，提高戰略產業的供給能力，改變本國產業的國際地位等，是後起國家常用的發展戰略。在當代國際經濟環境發生了許多重大變化，這種產業仍具有較強的現實價值，國家支持仍是戰略產業發展的一個非常重要的導向。中國作為為一個巨大的後發經濟體，在應對國際經濟變化以及新國際分工體系的進程中，雖然沒有一個領域具有絕對的比較優勢，但是新的決定因素—技術也為後發經濟體實現跨越式發展提供了重要的理論依據和政策基石。即後發經濟體已經沒有可以固守的產業領域，只有和發達經濟體一樣發展高技術並提升或創造高附加價值的產業。當然，作為後發經濟體的中國，限於目前的資金預備、人才預備和可調動的其它要素，不可能像美國那樣的發達經濟體可以在若幹領域同時發展，但至少中國可以有選擇地優先發展某些要害性的戰略技術以及以這些戰略技術為支撐的戰略產業。如半導體產業、裝備產業等，就可以利用國家力量進行優先發展。

　　在戰略產業中，有一類戰略產業本身的立基市場雖然很小，但外部溢出卻很大，這種戰略性技術的代表性產業是機床產業。即使是像美國那樣製造業非常發達的產業體系，其機床生產也只占美國製造業就業率的1%不到，而在製造業就業的人員中卻有25% 的人使用機床。同樣的結構也反映在中國的製造業中。據有關部門統計顯示，2000年中國機床生產所占中國製造業就業率僅為0.56%，而同期在製造業就業的人員則有18%的人使用機床。更為進一步的分析顯示，2000年中國機床產業產值只占GDP的0.02%，而通過使用機床產值所占的GDP則數倍於機床產業本身所創造的產值。機床產業無論是在發達國家還是在中國這樣的發展中國家，其本身的產業貢獻都是非常有限的，而其對整個製造業的外溢性貢獻則是巨大的。更具有代表性提機床產業的高端技術部分—數控機床。它是由傳統機床進一步集成電腦硬體軟體技術、電子技術、通訊網路技術、精密製造技術，並朝智能化發展的先進位造裝備。

　　另一類戰略產業對於一個經濟體而言，不僅具有巨大的外部溢出效應，而且本身還具有直接的巨大經濟效應。換言之，由這類戰略技術形成的戰略產業，其戰略性不僅體現在對一個經濟體的安全運作和產業提升上，還可以通過市場化過程為該經濟體獲得巨大的附加價值和高工資就業源。如集成電路產業，世界經濟發展表明：集成電路產業作為當代促進國家經濟和保證國家安全的戰略產業與基礎產業，其發展規模和技術水平已成為大國地位和綜合國力的新標誌。隨著產業技術進步和經濟發展，一個產業的戰略地位將會發生變化，總的趨勢是：某些傳統戰略產業可能逐漸失去其戰略地位，而一些代表未來產業發展方向的新興產業將成為新的戰略產業。在傳統戰略產業領域，相當一部分壟斷性戰略產業將逐漸向競爭性戰略產業轉變，其中又有許多競爭性戰略產業產業最終轉變為一般競爭性產業。

　　發展我國戰略產業需要國家稅收支持

　　中國在發展自己的戰略技術及其產業化上，可以分別實行不同的戰略，即跟蹤戰略、跟蹤下的跨越戰略和領先式戰略。如對大型飛機、通用式CPU這些技術壁壘、市場壁壘嚴重資金門檻非常高的產業，可以實行技術跟蹤發展的戰略，國家的力量主要集中在技術的研發上，基本不對其進行產業化和商業化；對精密機床、嵌入式CPU這些有能力突破的戰略技術領域，不僅要加大研發力度，而且要直接和產業化、商業化一併考慮，即實行跟蹤下的跨越式發展戰略；對中醫葯等有中國獨特優勢的技術，可以集中力量直接實行領先式發展戰略，即直接以產業化為目標，以產業化、商業化推動技術創新和升級。

　　1、要將我國戰略產業的稅收支持政策，從當前對產品商業化R&D及其後階段支持為主轉向為對產業研究和前競爭開發活動的R&D階段進行支持，把我國的稅收優惠政策從生產、銷售（或出口）環節向研究、開發環節轉移。按照《補貼與反補貼措施協議》規定，國家對基礎性研究的資助不在限制之列，對產業（基礎）研究和先驅開發活動不超過合法成本75%的補貼為不可控告補貼。就國民經濟的持續、快速、健康發展來說，對研究、開發等上游環節的支持比對生產、銷售等下游環節的支持更具有基礎性、前瞻性和長遠性，更有利於從源頭上培育我國發展戰略產業的能力。

　　2、開展技術模擬創新。技術模擬創新是發展中國家技術追趕、建立創新能力進而從後進邁向先進必經的階段。加入WTO，我國將失去對進口替代目的技術自主創新的支持空間，但同時也為通過國際市場獲取所需的要害技術與購買專利和技術秘密等軟技術提供了相對有利的條件，從而為我國創造了通過模擬創新縮短與發達國家的技術差距、實現技術追趕的有利國際環境。根據日本等東亞國家經驗，在技術趕超階段註重引進專利、技術許可等軟技術與國外研究和開發後期、尚未商業化的技術，有利於儘快形成具有自主知識產權的技術。為此，根據《補貼與反補貼措施協議》綠燈條款，建議政府在產業研究和前競爭階段的支持上，提高對一些已具備研究和開發能力的企業購買國外專利和技術服務等軟技術成本的稅收減免支持力度，以激勵企業引進國內外專利和技術咨詢等國外處於研究和開發後期尚未商業化、並通過二次開發快速形成自主知識產權的技術。

　　3、參照東亞新興工業化國家技術趕超中，既對一些市場嚴重失靈的戰略或要害技術領域、社會經濟發展需要解決的重大技術問題採取選擇性的政府撥款支持或貸款貼息政策，又採取稅收減免，兼顧市場失靈程度較輕的技術領域的作法。從我國技術跨越戰略出發，對國家技術發展優先領域進行有選擇性的重點支持，既採取撥款和貸款貼息等政府直接支持方式，又採取稅收減免政策，兼顧其他技術領域發展的需要，以從選擇性的重點支持和全方位的激勵兩個方面加大企業R&D投入，考慮到我國研究與開發投入基礎較小和國家財力有限的實際，建議採取對企業R&D投資增量實行稅收減免。

　　同時積極鼓勵具備條件的企業吸納或組建研究與開發機構，使之成為技術創新的主體。根據國際經驗，建立由政府補貼、與企業共擔產業研究和前競爭開發活動R&D投資風險的政策，有利於刺激產業 R&D的投資和創新。因此，我國在對國家技術發展優先領域進行有選擇的重點支持中，應結合公共財政和開發機構轉型的有利時機，對一些具備條件的企業，採取適當的稅收扶持政策，使之建立和吸納高水平的研究和開發機構，併成為能參與國際競爭的技術創新主體。

　　創造發展我國戰略產業的良好稅收環境

　　（一）頒佈非凡法案，規範戰略產業稅收立法我國現有的戰略產業稅收政策，都是通過對一些基本稅收法規的某些條款進行修訂、補充形成的，散見於各類稅收單行法規或稅收文件中，使得人們對政策難以全面把握，熟悉上不易清楚、明確，感到透明度不夠，而且很多的優惠政策缺乏長期穩定性。為此，根據我國實際情況，國家應制定《國家戰略產業發展法》，從總體上考慮戰略產業發展戰略以及相關的財稅政策，形成專門的《財政鼓勵戰略產業發展條例》、《稅收鼓勵戰略產業發展條例》，明確財稅政策的目標和優惠受益對象，研究激勵政策發揮作用的機制，研究和判定予以鼓勵的戰略技術及其產業標準。

　　（二）在戰略產業實行增值稅轉型試點在東北地區實行增值稅轉型的同時考慮在戰略產業也試行增值轉型。在增值稅的抵扣中，應充分考慮戰略產業技術研究投入巨大而原料消耗少等行業特點，在增值稅改革中應增加增值稅抵扣政策，也就是說，充分考慮戰略產業的人力資本投入。在戰略產業企業實行消費型增值稅，應同時答應抵扣外購的專利權和非專利技術等無形資產和技術設備的固定資產進項稅金。這樣，既可以減輕企業稅收負擔，促進企業加大科技研究與開發投入。此外，企業研製屬於國家產業政策重點開發的高技術含量、高市場占有率、高附加值、高創匯、高關聯度且對全省乃至全國經濟發展有重要影響的新產品，其繳納的增值稅，可根據不同情況給予不同的定期“先徵後返 ”的照顧。

　　（三）進一步建立健全對產業基礎和產業應用研究開發的稅收優惠政策研究開發方面的補貼是世界貿易組織補貼與反補貼措施協議所答應的。按照協議規定，國家對基礎性研究的資助不在限制之列，對產業（基礎）研究和競爭開發前（產業應用）活動不超過合法成本的75%和50%的補貼為不可起訴補貼。應該將政府對技術的支持定位於產業研究和前競爭開發R&D階段，採取撥款和貸款貼息為主、稅收減免為輔相結合的支持政策體系。稅收政策作用的範圍應不限於列入戰略產業領域的企業自主開發、而應包括所有行業企業的自主開發，不僅包括戰略產業自主開發，還包括這些自主開發技術在生產中的應用。

　　（四）建立鼓勵風險投資的稅收優惠政策體系儘管國內高技術企業的整體稅負並不重，但是從結構上看，稅收優惠的設計對戰略產業的風險考慮較少，這應是我國下一步稅收優惠設計的重點。具體來說，應根據戰略產業發展的特點，將稅收優惠的重心轉移到戰略技術創新體系和戰略技術產業化支持體系方面，建立起比較符合國際規範和WTO 要求的稅收優惠體系主要內容有：1、對所有創業企業的稅收優惠政策。2、對中小創業企業可以考慮放寬費用列支標準。3、建立對風險投資的稅收傾斜政策。

　　（五）加強科技人才培養，穩定科研隊伍，為戰略產業發展所需人力資本提供支持戰略產業的發展說到底，都是人才的競爭。因此，稅收政策應推動教育的發展，它包括學校教育、成人教育和員工培訓等等。支持的重點包括：

• 1、進一步加強對科技人才培養的稅收支持。

• 2、優惠稅收政策適度向個人傾斜，重點是完善戰略技術人才的個人所得稅政策。穩定科研隊伍、調動科研開發人員的積極性。

　　（六）逐步推行稅式支出治理，提高稅收優惠政策的實際效率。稅式支出是各類稅收優惠的統稱，為確保科技發揮出最佳效應，防止優惠支出額度及其方向的失控，應借鑒國外的一些先進經驗，將因科技稅收優惠減少的稅收收入作為一項支出來加強治理，建立“稅式支出”制度，設立科技稅式支出統一賬目，規範稅式支出預算，提高稅收優惠政策實際效率。