財政政策目標

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財政政策目標(goal of fiscal policy)

　　財政政策目標是國家運用財政政策工具所要實現的目的。它構成財政政策的核心內容，是財政政策事的主導方面。財政政策目標的確立因不同國家不同時期而異。

　　我國現階段財政政策的目標包括以下幾個方面。

　　(1)物價相對穩定

　　物價相對穩定。這是世界各國均在追求的重要目標，也是財政政策穩定功能的基本要求。物價相對穩定，並不是凍結物價，而是把物價總水平的波動約束在經濟穩定發展可容納的範圍之內。物價相對穩定，可以具體解釋為，避免過度的通貨膨脹或通貨緊縮。在採取財政措施時必須首先弄清導致通貨膨脹或通貨緊縮的原因，如果是由於需求過旺或需求不足造成的，則需要調整投資性支出或通過稅收控制工資的增長幅度，如果是由結構性摩擦造成的，則必須從調整經濟結構著手。總之，物價不穩定，對於我們這樣一個資源相對短缺、社會承受能力較弱的發展中國家來說，始終是經濟發展中的一大隱患。因此，在財政政策目標的選擇上必須予以充分考慮。

　　(2)經濟可持續均衡增長

　　經濟增長是一個國家生存和發展的條件。它要求經濟的發展保持在一定的速度區間，既不要出現較大的下降、停滯，也不要出現嚴重的過熱。因此，經濟增長是實際增量，而不是由於通貨膨脹造成的虛假增長；增長的速度可以持續，不是大起大落。經濟增長是全社會總量和實際增長和人均數量的實際增長。

　　衡量經濟增長除總量的增長外，還應包括質的提高，比如，技術的進步、資源的合理配置、社會結構、生態平衡等。經濟增長對質的要求是非常重要的，如果只強調量的增長，將會帶來一系列社會問題，如通貨膨脹加劇、環境污染嚴重、生態失衡、能源緊張，等等。這些後果必將導致社會資源的浪費和經濟發展的不穩定。因此，健康的經濟增長，應該是經濟的可持續、均衡增長。作為財政政策，則在於如何去引導經濟發展實現最佳的經濟增長。

　　(3)收入合理分配

　　收入合理分配是指社會成員的收入分配公正、合理，公平與效率相結合，避免過於懸殊。公平分配並不是平均分配，它是在一定社會規範下既有差距又註意均衡協調的分配。我國當前處理分配問題的原則是“效率優先，兼顧公平”。財政在追求公平分配目標時要做到：首先，合理適度地確定納稅人的稅收負擔；其次，為所有納稅人創建一個公平競爭的稅收環境，不因國別、所有制等不同而實施不同的稅收政策；最後，要通過對高收入人群實行累進稅率的個人所得稅、財產稅、遺產稅等，對低收入層實行最低生活保障、社會保障等財政轉移支付，防止和糾正收入水平的過分懸殊。

　　(4)資源合理配置

　　資源合理配置是指對現有的人力、物力、財力等社會資源進行合理分配，使其發揮最有效的作用，獲得最大的經濟和社會效益。在市場經濟條件下，資源的配置主要是通過市場機制來進行，通過價值規律、供求關係以及競爭機制的作用，把有限的資源配置到能夠提供最高回報的地方去。但是，市場機制不是萬能的，存在著市場失靈的現象。由於許多行業和商品的生產存在自然壟斷的特點，因此政府有必要從全社會的整體利益出發，在市場自發作用的基礎上對社會資源的配置進行合理的調節。財政作為政府對資源配置進行調節的重要工具，其方式表現為兩個方面：一是通過財政收入和支出的分配數量和方向直接影響各產業的發展，如對需要鼓勵和發展的產業或事業加大財政投入的力度，或者實行財政補貼，通過財政資金的示範和鼓勵引導社會資金的流入；二是通過制定合理的財政稅收政策，引導資源在地區之間、行業之間的合理流動，如通過實行低稅政策或加速折舊、投資抵免等稅收優惠政策，吸引社會資源流入國家鼓勵發展的產業。

　　應當指出的是，財政調節資源合理配置是為了彌補存在的市場失靈，它不能代替市場機制在資源配置方面的基礎作用，更不能幹擾正常的市場規則和市場運行，以免對市場效率造成傷害。

　　(5)提高社會生活質量

　　經濟發展的最終目標是滿足社會全體成員的需要。需要的滿足程度，不僅僅取決於個人消費需求的實現，更重要的是社會的共同消費需求的實現。社會共同的消費需求，包含公共安全、環境質量、生態平衡、基礎科學研究和教育、文化、衛生等水平的提高。因此，社會共同消費需求的滿足程度，即為社會生活質量的水平。財政政策把社會生活質量作為政策目標之一，主要採取定期提高工教人員的工資，增加社會公共設施的投資，提高公共福利的服務水平，對農副產品的生產和流通實施多種補貼等。

　　財政政策目標是指財政政策所要實現的期望值。在確定財政政策目標時，政府決策部門應註意財政政策目標的幾個特征：

　　(1)財政政策目標受財政政策功能的制約；

　　(2)財政政策目標在時間上具有一定的連續性；

　　(3)財政政策目標在空間上具有一致性。

　　財政政策的目標具有多重性特征，構成一個目標體系，其體系內一般包括經濟穩定、經濟發展、公平分配和平衡預算四大目標。財政政策的經濟穩定大目標又分解為物價穩定、充分就業和國際收支平衡三個子目標；經濟發展目標包括經濟增長目標、資源合理配置目標和社會生活質量的提高三個子目標。

　　這裡所說的財政政策，並非政府的一切財政收支行為，而是特指政府巨集觀調控的一種政策工具，其職能是穩定經濟，也就是保證國民經濟平穩運行，避免失業和通脹等經濟病癥。根據財政政策穩定經濟的時間不同，一般可將其分為兩種：穩定的財政政策和再穩定的財政政策。穩定的財政政策旨在將處於穩定狀態的經濟保持下去，使其避免偏離穩定狀態，它更多的是事先預防經濟病癥，一般政策力度也不大。再穩定的財政政策是將已偏離穩定狀態的經濟調整扶正，一般是事後治療經濟病癥，通常力度也較大。我國現在採取的穩健的財政政策就類似於穩定的財政政策，而過去實施的積極的財政政策則接近於再穩定的財政政策。無論是穩定的財政政策還是再穩定的財政政策，按照美國學者鮑莫爾的觀點：由於職能相同，因此政策設定的目標也相同。

　　(一)財政政策的目標

　　首屆諾獎得主丁伯根在其《經濟與政策：原理與設計》一書中指出：政策目標的設定取決於政策目的，財政政策目的可分為直接目的和最終目的。如下圖所示。直接目的是穩定經濟，常用四個目標來表示。最終目標很難同時實現，究其原因主要有兩個：一是政策目標的矛盾性。由於四個目標之間相互牽扯，這種衝突最為典型就是充分就業與物價穩定，菲利普斯曲線清楚地揭示了這一點。目標間衝突的存在，說明企圖通過一個政策同時實現四個目標是不可能的。二是政策作用的有限性。實際上即使四個目標不衝突，由於政策作用的經濟變數是有限的，一個政策本身也不能同時實現四個目標。丁伯根最早認識到這一點，他在《關於政策的理論》一書中指出：你可以安然的接受這樣一個命題，為實現N個目標，就必須有N個政策。

　　(二)財政政策目標的設計

　　正是政策目標的矛盾性和作用的有限性的客觀存在，使得一個政策根本就不可能同時實現兩個以上的經濟目標，如此也就存在一個最適目標設定的問題。對此應從政策的目的來考慮。

　　1.財政政策目標的設定要有利於社會和諧。雖說財政政策的直接目的是穩定經濟，但最終目的還是促進社會進步和發展，構建一個和諧社會。按照德國經濟學家哈德斯的觀點：對於處於經濟目標之上的社會總目標來說，經濟穩定只具有工具性含義，它只是實現社會總目標的階段性目標田。因此政府在設定財政政策目標時，一定要選擇一個最能實現社會總目標的經濟目標。四個經濟目標中各自對社會總目標實現的促進作用是不一樣的。從社會總目標來說，這些又有利於社會安定、公正和富裕的實現，有利於社會和諧。如果目標設定為經濟增長，則只要增加政府投資，就可容易的刺激GDP增長，但這種增長會對政府政策產生強烈的依賴性，一旦政策停止，政策的乘數效應也就終止，由於這種增加政府投資的政策不可能長期實施，所以增加投資導致的更多的是GDP短期快速的增長，其長期穩定效果並不理想，這期間儘管就業目的則是促進社會進步和發展，可用體現社會總目標的四個方面來表示。可見考慮到政策的最終目的，作為穩定經濟的政策本身是肩負著構建和諧社會重任的，然而令人遺憾的是：這一點長期以來被我國經濟學者所忽視，在此需要特別註意。由於體現社會和諧的總目標能否實現，依賴於經濟目標能否實現，因此，政策目標的設定非常重要，它決定著政策總目標能否實現。

　　經濟穩定雖說常用四個目標來衡量，但是這四個也會增加，但增加幅度不大，穩定性也差。因此，經濟增長對社會總目標的實現或和諧社會的構建，其作用遠不如充分就業。

　　2.財政政策目標的設定要有利於經濟穩定。儘管穩定經濟的目標有四個，但實際上無論是現代經濟理論，還是發達國家經濟實踐都表明：決定經濟穩定的目標只有兩個：即充分就業和物價穩定。這不僅因為經濟不穩定是借用這兩個目標來衡量的，而且經濟不穩定也是根據這兩個目標來調整的。薩繆爾森就明確的指出：只有它們才是公認的穩定經濟的可調整目標。政府政策的目標只有設定在可調整目標上，政策的調控作用才能發揮，經濟也才能穩定。在一個政策工具只能實現一個目標的情況下，為了達到更好的穩定效果，就應依據不同政策工具的特性進行政策分工，一般常用財政政策增加就業，用貨幣政策穩定物價。政策若錯誤地以經濟增長和國際收支平衡為目標，即使目標實現了，經濟也難以穩定。這裡國際收支平衡難以成為政策目標很好理解，難以理解的是很多人誤以經濟增長為政策目標。其實經濟增長不能成為可調整目標，其原因主要如下：

　　其一，經濟增長只是一個中間目標。美國的凱恩斯主義者漢森對此作了最好的解釋：在國民經濟運行中，由於政策手段和經濟目標之間存在很長的傳輸鏈，產出增加只是經濟過程中的一個中間目標，它可能會危及經濟穩定的實現，但其本身絕非可調整目標。所以政策不能以經濟增長為目標同。

　　其二，經濟增長很難控制。在市場經濟體系里，決定經濟增長的廠商投資和個人消費決策是分散的，由此政府很難對於經濟增長做出一個準確的預測。

　　其三，經濟增長被包括在充分就業中。巨集觀生產函數Y=f(N.K)清楚表明：充分就業之前，就業量N增加，產業Y必然增加，GDP相應也會增加。充分就業之後，產出Y的增加則取決於競爭導致的要素生產率的提高。針對反映增長和就業關係的奧肯定理，美國經濟學家凱斯對美國的增長和產出關係的研究發現：產出增加引起的就業增加之間存在著嚴重的損耗，兩者關係並非奧肯定理所言那般。

　　其四，增長無法說明經濟穩定。一國經濟增長多少或快慢為穩定，是4%還是9%?無從判定。任何速度下的增長，只要存在非自然失業率，經濟就難以穩定。按多恩布希的觀點：經濟穩定的過程也就是穩定物價和增加就業的過程。只有在實現充分就業和物價穩定基礎上的增長才是穩定的增長，如果此時增長出現波動，只能說明增長不正常，應該調整的是增長而不是物價和就業。

　　其五，經濟增長也沒有充分就業穩定經濟的效果好。就業增加，低收入者的收入增加，社會邊際消費傾向自然會提高。由此會引起兩方面效果：一是邊際消費傾向提高，財政政策的乘數效應大，政策效果好。二是邊際消費傾向提高，消費需求增加，消費需求是總需求中最為主要和穩定的部分，它的增加特別有利於總需求的穩定和增加，從而保持經濟穩定。由於經濟增長對邊際消費傾向提高的作用不如增加就業，因而穩定經濟效果也差。

　　由此可見，經濟穩定的可調整目標只有兩個——充分就業和物價穩定，只有實現物價穩定和充分就業，此時經濟才可穩定的增長，才是適度的增長。

　　自從市場化改革以來，我國的財政政策已經實施了多年，其間也積累了不少經驗，取得了一些可喜成績。然而如果運用經濟理論結合我國現實，對其進行一番審視的話，依然可以發現一些問題的存在。

　　(一)我國財政政策目標存在的現實問題

　　在我國財政政策的設計和實施中，存在的最突出的問題就是目標設定欠合理，政策始終是以經濟增長多少為目標，結果經濟是增長了，但財政政策的直接目的和最終目的並未完全達到。

　　1.經濟自身並未穩定。多年來政府的財政政策始終是以增長為目標，而且目標值還訂得很高，實際通過政策實施每年的增長也都在7%以上(見表1)，增長目標確實是實現了，但與此同時失業率卻呈逐年上升之勢(見表1)，一般認為由於統計上的原因，實際失業率可能比上述數字還要高。這表明增長與就業脫節，產出增加並未帶動就業相應的增加，這點也可用描述產出和就業關係的就業彈性變化來證明。據夏麗的研究：1986-2000年間我國就業彈性不斷下降。1986-1990年間GDP年均增長為7.9%，就業彈性為 0.308，經濟增長1%帶動就業的增加為360萬人。而1996-2000年間的平均增長8.3%，就業彈性為0.138，也就是說經濟增長帶動的就業增加僅為97萬人，增長對就業的貢獻非常有限，這種實證分析也表明增長帶動就業的增加呈遞減之勢。可見奧肯定理在我國也不符合現實。因此企圖單純通過增加 GDP來解決就業問題是不符合理論和實際的。經濟增長不僅未能解決失業問題，而且導致商品市場上80%的商品生產過剩，說明我國經濟自身還缺乏穩定性。

　　2.社會整體和諧有待加強。客觀地說，隨著我國經濟高速增長，國民也從中獲益不少，但由於增長與就業不同步，實際失業率居高不下，相應也引發許多社會問題，影響到社會安定。財政政策的效果距離社會總目標的實現還有較大差距，經濟增長並未導致社會全面和諧。

　　(二)我國財政政策目標調整的現實選擇

　　基於財政政策目標存在的問題，為了更好的發揮財政政策的作用，我國的財政政策目標急需調整。

　　首先，從經濟理論分析：由於前述經濟政策目標的矛盾性和作用的有限性，以及政策工具的不同特性，決定了財政政策穩定經濟的目標只能設定在充分就業——這個可調整目標上，而非經濟增長——這個被我國很多學者誤認為政策目標的中間目標上。

　　其次，從我國現實來看：由於失業問題日趨嚴重，加之作為一個人口大國，較之其它國家而言，就業問題無疑顯得更為突出和重要，特別是我們目前正在著手構建和諧社會，它的基本要求就是社會安定，而失業率過高無疑會影響社會安定。因此現實也要求政府應給予就業問題最大可能的關註，如此既符合國情又滿足民意。

　　可見，無論是從經濟理論還是從我國現實來看，我們都可得出同一結論：我國的財政政策目標應從經濟增長調整到充分就業上來，如此既是經濟穩定的要求，也是社會和諧的呼喚，需要政府做出大量的工作。那麼財政政策工具如何在充分就業目標下，通過具體的財政收支手段來實現這個目標呢?

　　(三)我國財政政策目標實現的途徑

　　實現財政政策目標關鍵是要最大限度的增加就業，儘管這方面工作難度很大，還有許多問題需要研究，但結合我國人口多的特點和國外就業經驗，重點還應從勞動供求兩方面著手。

　　一方面，從勞動需求方面來看：在經濟不穩定出現衰退時，政府可通過積極的財政政策增支減收來刺激廠商投資，從而引起總需求增加，進而帶動勞動需求增加。在經濟穩定時，政府則可通過穩健的財政政策努力做好以下三項工作：

　　一是加強對小型企業創辦和經營的扶持。支持自我創業有利於減少失業。據調查：美國高中生中，想自主創業當老闆的占學生人數的70%，而英國只占33%.這種差距可在一定程度解釋為何美國的失業率比英國低。一個社會願意當老闆的入越多，自我就業的人越多，失業率自然就低。支持小企業經營也有利於增加就業。中外經驗都表明：小企業占一國總產出的比重不大，但吸收的勞力卻占一國總就業中的比重非常大。因此從實現經濟穩定和社會和諧的角度出發，增加就業要求政府應“抓小放大”。在美國在小企業中就業的人員占整個就業的70%，美國的《財富》500強企業自1970年開始，提供的就業崗位就開始逐年下降，其減少的崗位大多被小企業所彌補，因此政府解決就業的重點就是“抓小放大”，就業問題並不突出的發達國家尚且如此，就業形勢較為嚴峻的我國，政府更應轉變觀念做到“抓小放大”。

　　二是加強對服務業的支持。由服務業規模經濟效應不明顯，大多也屬勞動密集型生產，資本難以替代勞動，可吸收大量勞力，而且服務業的產品需求較為穩定，受經濟周期的影響較小，因而對穩定一國就業特別是減少周期性失業效果更好，因此無論是出於經濟穩定還是社會和諧，政府都應該給予更多的支持。

　　三是加強製造業資本的就業。減少資本閑置短期就可吸收更多的勞力，而且從長遠看，由於資本就業率高，提高了資本的收益率，如此又會導致未來更多的投資，從而吸收更多的勞力。這裡不能依靠高科技企業解決就業問題，這一方面是高科技企業大多壽命較短，在美國一般為5年，另一方面是吸收勞力較少，其就業人數還不到全部就業人數的1/8.而且發展也不比製造業快，據美國芝加哥的《企業》雜誌每年100家盈利最好企業的評選，一半以上是製造業，只有不到1/4的是高科技。

　　另一方面，從勞動供給方看：政府可通過財政收支，保證勞動的有效供給，具體表現為：一是提供免費的職業培訓和教育，使勞動者掌握一門符合市場需求的就業技能；二是向勞動者提供就業信息，建立免費的勞動力市場。要加強供求雙方的信息溝通，使技能與崗位相適應，從而最大程度的減少結構性和摩擦性失業。

　　政府只有在勞動供求兩方面雙管齊下，才可更好的實現充分就業，真正實現經濟穩定，切實構建出一個和諧社會——一個大多數人能夠分享社會進步和發展，自由、公正、安定、富裕的社會。