財政政策目標

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財政政策目標(goal of fiscal policy)

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什麼是財政政策目標

  財政政策目標是國家運用財政政策工具所要實現的目的。它構成財政政策的核心內容,是財政政策事的主導方面。財政政策目標的確立因不同國家不同時期而異。

財政政策目標的內容

  我國現階段財政政策的目標包括以下幾個方面。

  (1)物價相對穩定

  物價相對穩定。這是世界各國均在追求的重要目標,也是財政政策穩定功能的基本要求。物價相對穩定,並不是凍結物價,而是把物價總水平的波動約束在經濟穩定發展可容納的範圍之內。物價相對穩定,可以具體解釋為,避免過度的通貨膨脹通貨緊縮。在採取財政措施時必須首先弄清導致通貨膨脹或通貨緊縮的原因,如果是由於需求過旺或需求不足造成的,則需要調整投資性支出或通過稅收控制工資的增長幅度,如果是由結構性摩擦造成的,則必須從調整經濟結構著手。總之,物價不穩定,對於我們這樣一個資源相對短缺、社會承受能力較弱的發展中國家來說,始終是經濟發展中的一大隱患。因此,在財政政策目標的選擇上必須予以充分考慮。

  (2)經濟可持續均衡增長

  經濟增長是一個國家生存和發展的條件。它要求經濟的發展保持在一定的速度區間,既不要出現較大的下降、停滯,也不要出現嚴重的過熱。因此,經濟增長是實際增量,而不是由於通貨膨脹造成的虛假增長;增長的速度可以持續,不是大起大落。經濟增長是全社會總量和實際增長和人均數量的實際增長。

  衡量經濟增長除總量的增長外,還應包括質的提高,比如,技術的進步、資源的合理配置、社會結構、生態平衡等。經濟增長對質的要求是非常重要的,如果只強調量的增長,將會帶來一系列社會問題,如通貨膨脹加劇、環境污染嚴重、生態失衡、能源緊張,等等。這些後果必將導致社會資源的浪費和經濟發展的不穩定。因此,健康的經濟增長,應該是經濟的可持續、均衡增長。作為財政政策,則在於如何去引導經濟發展實現最佳的經濟增長。

  (3)收入合理分配

  收入合理分配是指社會成員的收入分配公正、合理,公平與效率相結合,避免過於懸殊。公平分配並不是平均分配,它是在一定社會規範下既有差距又註意均衡協調的分配。我國當前處理分配問題的原則是“效率優先,兼顧公平”。財政在追求公平分配目標時要做到:首先,合理適度地確定納稅人稅收負擔;其次,為所有納稅人創建一個公平競爭的稅收環境,不因國別、所有制等不同而實施不同的稅收政策;最後,要通過對高收入人群實行累進稅率個人所得稅財產稅遺產稅等,對低收入層實行最低生活保障社會保障財政轉移支付,防止和糾正收入水平的過分懸殊。

  (4)資源合理配置

  資源合理配置是指對現有的人力、物力、財力等社會資源進行合理分配,使其發揮最有效的作用,獲得最大的經濟和社會效益。在市場經濟條件下,資源的配置主要是通過市場機制來進行,通過價值規律、供求關係以及競爭機制的作用,把有限的資源配置到能夠提供最高回報的地方去。但是,市場機制不是萬能的,存在著市場失靈的現象。由於許多行業和商品的生產存在自然壟斷的特點,因此政府有必要從全社會的整體利益出發,在市場自發作用的基礎上對社會資源的配置進行合理的調節。財政作為政府對資源配置進行調節的重要工具,其方式表現為兩個方面:一是通過財政收入和支出的分配數量和方向直接影響各產業的發展,如對需要鼓勵和發展的產業或事業加大財政投入的力度,或者實行財政補貼,通過財政資金的示範和鼓勵引導社會資金的流入;二是通過制定合理的財政稅收政策,引導資源在地區之間、行業之間的合理流動,如通過實行低稅政策或加速折舊投資抵免稅收優惠政策,吸引社會資源流入國家鼓勵發展的產業。

  應當指出的是,財政調節資源合理配置是為了彌補存在的市場失靈,它不能代替市場機制在資源配置方面的基礎作用,更不能幹擾正常的市場規則市場運行,以免對市場效率造成傷害。

  (5)提高社會生活質量

  經濟發展的最終目標是滿足社會全體成員的需要。需要的滿足程度,不僅僅取決於個人消費需求的實現,更重要的是社會的共同消費需求的實現。社會共同的消費需求,包含公共安全、環境質量、生態平衡、基礎科學研究和教育、文化、衛生等水平的提高。因此,社會共同消費需求的滿足程度,即為社會生活質量的水平。財政政策把社會生活質量作為政策目標之一,主要採取定期提高工教人員的工資,增加社會公共設施的投資,提高公共福利的服務水平,對農副產品的生產和流通實施多種補貼等。

財政政策目標的特征

  財政政策目標是指財政政策所要實現的期望值。在確定財政政策目標時,政府決策部門應註意財政政策目標的幾個特征:

  (1)財政政策目標受財政政策功能的制約;

  (2)財政政策目標在時間上具有一定的連續性;

  (3)財政政策目標在空間上具有一致性。

  財政政策的目標具有多重性特征,構成一個目標體系,其體系內一般包括經濟穩定、經濟發展、公平分配和平衡預算四大目標。財政政策的經濟穩定大目標又分解為物價穩定充分就業國際收支平衡三個子目標;經濟發展目標包括經濟增長目標、資源合理配置目標和社會生活質量的提高三個子目標。

財政政策目標設定的理論分析[1]

  這裡所說的財政政策,並非政府的一切財政收支行為,而是特指政府巨集觀調控的一種政策工具,其職能是穩定經濟,也就是保證國民經濟平穩運行,避免失業和通脹等經濟病癥。根據財政政策穩定經濟的時間不同,一般可將其分為兩種:穩定的財政政策和再穩定的財政政策。穩定的財政政策旨在將處於穩定狀態的經濟保持下去,使其避免偏離穩定狀態,它更多的是事先預防經濟病癥,一般政策力度也不大。再穩定的財政政策是將已偏離穩定狀態的經濟調整扶正,一般是事後治療經濟病癥,通常力度也較大。我國現在採取的穩健的財政政策就類似於穩定的財政政策,而過去實施的積極的財政政策則接近於再穩定的財政政策。無論是穩定的財政政策還是再穩定的財政政策,按照美國學者鮑莫爾的觀點:由於職能相同,因此政策設定的目標也相同。

  (一)財政政策的目標

  首屆諾獎得主丁伯根在其《經濟與政策:原理與設計》一書中指出:政策目標的設定取決於政策目的,財政政策目的可分為直接目的和最終目的。如下圖所示。直接目的是穩定經濟,常用四個目標來表示。最終目標很難同時實現,究其原因主要有兩個:一是政策目標的矛盾性。由於四個目標之間相互牽扯,這種衝突最為典型就是充分就業與物價穩定,菲利普斯曲線清楚地揭示了這一點。目標間衝突的存在,說明企圖通過一個政策同時實現四個目標是不可能的。二是政策作用的有限性。實際上即使四個目標不衝突,由於政策作用的經濟變數是有限的,一個政策本身也不能同時實現四個目標。丁伯根最早認識到這一點,他在《關於政策的理論》一書中指出:你可以安然的接受這樣一個命題,為實現N個目標,就必須有N個政策。

  (二)財政政策目標的設計

  正是政策目標的矛盾性和作用的有限性的客觀存在,使得一個政策根本就不可能同時實現兩個以上的經濟目標,如此也就存在一個最適目標設定的問題。對此應從政策的目的來考慮。

  1.財政政策目標的設定要有利於社會和諧。雖說財政政策的直接目的是穩定經濟,但最終目的還是促進社會進步和發展,構建一個和諧社會。按照德國經濟學家哈德斯的觀點:對於處於經濟目標之上的社會總目標來說,經濟穩定只具有工具性含義,它只是實現社會總目標的階段性目標田。因此政府在設定財政政策目標時,一定要選擇一個最能實現社會總目標的經濟目標。四個經濟目標中各自對社會總目標實現的促進作用是不一樣的。從社會總目標來說,這些又有利於社會安定、公正和富裕的實現,有利於社會和諧。如果目標設定為經濟增長,則只要增加政府投資,就可容易的刺激GDP增長,但這種增長會對政府政策產生強烈的依賴性,一旦政策停止,政策的乘數效應也就終止,由於這種增加政府投資的政策不可能長期實施,所以增加投資導致的更多的是GDP短期快速的增長,其長期穩定效果並不理想,這期間儘管就業目的則是促進社會進步和發展,可用體現社會總目標的四個方面來表示。可見考慮到政策的最終目的,作為穩定經濟的政策本身是肩負著構建和諧社會重任的,然而令人遺憾的是:這一點長期以來被我國經濟學者所忽視,在此需要特別註意。由於體現社會和諧的總目標能否實現,依賴於經濟目標能否實現,因此,政策目標的設定非常重要,它決定著政策總目標能否實現。

  經濟穩定雖說常用四個目標來衡量,但是這四個也會增加,但增加幅度不大,穩定性也差。因此,經濟增長對社會總目標的實現或和諧社會的構建,其作用遠不如充分就業。

  2.財政政策目標的設定要有利於經濟穩定。儘管穩定經濟的目標有四個,但實際上無論是現代經濟理論,還是發達國家經濟實踐都表明:決定經濟穩定的目標只有兩個:即充分就業和物價穩定。這不僅因為經濟不穩定是借用這兩個目標來衡量的,而且經濟不穩定也是根據這兩個目標來調整的。薩繆爾森就明確的指出:只有它們才是公認的穩定經濟的可調整目標。政府政策的目標只有設定在可調整目標上,政策的調控作用才能發揮,經濟也才能穩定。在一個政策工具只能實現一個目標的情況下,為了達到更好的穩定效果,就應依據不同政策工具的特性進行政策分工,一般常用財政政策增加就業,用貨幣政策穩定物價。政策若錯誤地以經濟增長和國際收支平衡為目標,即使目標實現了,經濟也難以穩定。這裡國際收支平衡難以成為政策目標很好理解,難以理解的是很多人誤以經濟增長為政策目標。其實經濟增長不能成為可調整目標,其原因主要如下:

  其一,經濟增長只是一個中間目標。美國的凱恩斯主義者漢森對此作了最好的解釋:在國民經濟運行中,由於政策手段和經濟目標之間存在很長的傳輸鏈,產出增加只是經濟過程中的一個中間目標,它可能會危及經濟穩定的實現,但其本身絕非可調整目標。所以政策不能以經濟增長為目標同。

  其二,經濟增長很難控制。在市場經濟體系里,決定經濟增長的廠商投資和個人消費決策是分散的,由此政府很難對於經濟增長做出一個準確的預測

  其三,經濟增長被包括在充分就業中。巨集觀生產函數Y=f(N.K)清楚表明:充分就業之前,就業量N增加,產業Y必然增加,GDP相應也會增加。充分就業之後,產出Y的增加則取決於競爭導致的要素生產率的提高。針對反映增長和就業關係的奧肯定理,美國經濟學家凱斯對美國的增長和產出關係的研究發現:產出增加引起的就業增加之間存在著嚴重的損耗,兩者關係並非奧肯定理所言那般。

  其四,增長無法說明經濟穩定。一國經濟增長多少或快慢為穩定,是4%還是9%?無從判定。任何速度下的增長,只要存在非自然失業率,經濟就難以穩定。按多恩布希的觀點:經濟穩定的過程也就是穩定物價和增加就業的過程。只有在實現充分就業和物價穩定基礎上的增長才是穩定的增長,如果此時增長出現波動,只能說明增長不正常,應該調整的是增長而不是物價和就業。

  其五,經濟增長也沒有充分就業穩定經濟的效果好。就業增加,低收入者的收入增加,社會邊際消費傾向自然會提高。由此會引起兩方面效果:一是邊際消費傾向提高,財政政策的乘數效應大,政策效果好。二是邊際消費傾向提高,消費需求增加,消費需求是總需求中最為主要和穩定的部分,它的增加特別有利於總需求的穩定和增加,從而保持經濟穩定。由於經濟增長對邊際消費傾向提高的作用不如增加就業,因而穩定經濟效果也差。

  由此可見,經濟穩定的可調整目標只有兩個——充分就業和物價穩定,只有實現物價穩定和充分就業,此時經濟才可穩定的增長,才是適度的增長。

我國財政政策目標調整的現實選擇[1]

  自從市場化改革以來,我國的財政政策已經實施了多年,其間也積累了不少經驗,取得了一些可喜成績。然而如果運用經濟理論結合我國現實,對其進行一番審視的話,依然可以發現一些問題的存在。

  (一)我國財政政策目標存在的現實問題

  在我國財政政策的設計和實施中,存在的最突出的問題就是目標設定欠合理,政策始終是以經濟增長多少為目標,結果經濟是增長了,但財政政策的直接目的和最終目的並未完全達到。

  1.經濟自身並未穩定。多年來政府的財政政策始終是以增長為目標,而且目標值還訂得很高,實際通過政策實施每年的增長也都在7%以上(見表1),增長目標確實是實現了,但與此同時失業率卻呈逐年上升之勢(見表1),一般認為由於統計上的原因,實際失業率可能比上述數字還要高。這表明增長與就業脫節,產出增加並未帶動就業相應的增加,這點也可用描述產出和就業關係的就業彈性變化來證明。據夏麗的研究:1986-2000年間我國就業彈性不斷下降。1986-1990年間GDP年均增長為7.9%,就業彈性為 0.308,經濟增長1%帶動就業的增加為360萬人。而1996-2000年間的平均增長8.3%,就業彈性為0.138,也就是說經濟增長帶動的就業增加僅為97萬人,增長對就業的貢獻非常有限,這種實證分析也表明增長帶動就業的增加呈遞減之勢。可見奧肯定理在我國也不符合現實。因此企圖單純通過增加 GDP來解決就業問題是不符合理論和實際的。經濟增長不僅未能解決失業問題,而且導致商品市場上80%的商品生產過剩,說明我國經濟自身還缺乏穩定性。

  2.社會整體和諧有待加強。客觀地說,隨著我國經濟高速增長,國民也從中獲益不少,但由於增長與就業不同步,實際失業率居高不下,相應也引發許多社會問題,影響到社會安定。財政政策的效果距離社會總目標的實現還有較大差距,經濟增長並未導致社會全面和諧。

  (二)我國財政政策目標調整的現實選擇

  基於財政政策目標存在的問題,為了更好的發揮財政政策的作用,我國的財政政策目標急需調整。

  首先,從經濟理論分析:由於前述經濟政策目標的矛盾性和作用的有限性,以及政策工具的不同特性,決定了財政政策穩定經濟的目標只能設定在充分就業——這個可調整目標上,而非經濟增長——這個被我國很多學者誤認為政策目標的中間目標上。

  其次,從我國現實來看:由於失業問題日趨嚴重,加之作為一個人口大國,較之其它國家而言,就業問題無疑顯得更為突出和重要,特別是我們目前正在著手構建和諧社會,它的基本要求就是社會安定,而失業率過高無疑會影響社會安定。因此現實也要求政府應給予就業問題最大可能的關註,如此既符合國情又滿足民意。

  可見,無論是從經濟理論還是從我國現實來看,我們都可得出同一結論:我國的財政政策目標應從經濟增長調整到充分就業上來,如此既是經濟穩定的要求,也是社會和諧的呼喚,需要政府做出大量的工作。那麼財政政策工具如何在充分就業目標下,通過具體的財政收支手段來實現這個目標呢?

  (三)我國財政政策目標實現的途徑

  實現財政政策目標關鍵是要最大限度的增加就業,儘管這方面工作難度很大,還有許多問題需要研究,但結合我國人口多的特點和國外就業經驗,重點還應從勞動供求兩方面著手。

  一方面,從勞動需求方面來看:在經濟不穩定出現衰退時,政府可通過積極的財政政策增支減收來刺激廠商投資,從而引起總需求增加,進而帶動勞動需求增加。在經濟穩定時,政府則可通過穩健的財政政策努力做好以下三項工作:

  一是加強對小型企業創辦和經營的扶持。支持自我創業有利於減少失業。據調查:美國高中生中,想自主創業當老闆的占學生人數的70%,而英國只占33%.這種差距可在一定程度解釋為何美國的失業率比英國低。一個社會願意當老闆的入越多,自我就業的人越多,失業率自然就低。支持小企業經營也有利於增加就業。中外經驗都表明:小企業占一國總產出的比重不大,但吸收的勞力卻占一國總就業中的比重非常大。因此從實現經濟穩定和社會和諧的角度出發,增加就業要求政府應“抓小放大”。在美國在小企業中就業的人員占整個就業的70%,美國的《財富》500強企業自1970年開始,提供的就業崗位就開始逐年下降,其減少的崗位大多被小企業所彌補,因此政府解決就業的重點就是“抓小放大”,就業問題並不突出的發達國家尚且如此,就業形勢較為嚴峻的我國,政府更應轉變觀念做到“抓小放大”。

  二是加強對服務業的支持。由服務業規模經濟效應不明顯,大多也屬勞動密集型生產,資本難以替代勞動,可吸收大量勞力,而且服務業的產品需求較為穩定,受經濟周期的影響較小,因而對穩定一國就業特別是減少周期性失業效果更好,因此無論是出於經濟穩定還是社會和諧,政府都應該給予更多的支持。

  三是加強製造業資本的就業。減少資本閑置短期就可吸收更多的勞力,而且從長遠看,由於資本就業率高,提高了資本的收益率,如此又會導致未來更多的投資,從而吸收更多的勞力。這裡不能依靠高科技企業解決就業問題,這一方面是高科技企業大多壽命較短,在美國一般為5年,另一方面是吸收勞力較少,其就業人數還不到全部就業人數的1/8.而且發展也不比製造業快,據美國芝加哥的《企業》雜誌每年100家盈利最好企業的評選,一半以上是製造業,只有不到1/4的是高科技。

  另一方面,從勞動供給方看:政府可通過財政收支,保證勞動的有效供給,具體表現為:一是提供免費的職業培訓和教育,使勞動者掌握一門符合市場需求的就業技能;二是向勞動者提供就業信息,建立免費的勞動力市場。要加強供求雙方的信息溝通,使技能與崗位相適應,從而最大程度的減少結構性和摩擦性失業

  政府只有在勞動供求兩方面雙管齊下,才可更好的實現充分就業,真正實現經濟穩定,切實構建出一個和諧社會——一個大多數人能夠分享社會進步和發展,自由、公正、安定、富裕的社會。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 熊毅.財政政策目標設定的理論分析和現實選擇
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