財政政策工具

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財政政策工具(instrument of fiscal control)

　　財政政策工具也稱財政政策手段，是指國家為實現一定財政政策目標而採取的各種財政手段和措施，它主要包括財政收入(主要是稅收)、財政支出、國債和政府投資。

　　(1)財政收入(主要是稅收)

　　稅收是國家憑藉政治權力參與社會產品分配的重要形式，具有無償性、強制性、固定性、權威性等特點。稅收促進財政目標實現的方式即是靈活運用各種稅制要素。1)適當設置稅種和稅目，形成合理的稅收體系，從而確定稅收調節的範圍和層次，使各種稅種相互配合。2)確定稅率，明確稅收調節的數量界限，這是稅收作為政策手段發揮導向作用的核心。3)規定必要的稅收減免和加成。

　　因此，稅收可以通過調整稅率和增減稅種來調節產業結構，實現資源的優化配置，可以通過累進的個人所得稅、財產稅等來調節個人收入和財富，實現公平分配。

　　(2)財政支出

　　財政支出是政府為滿足公共需要的一般性支出(或稱經常項目支出)。它包括購買性和轉移性支出，這兩類支出對國民經濟的影響有不同之處。

　　購買性支出從最終用途看，行政管理支出、國防支出、文教科衛等財政支出是必不可少的社會公益性事業的開支，政府的投資能力和投資方向對社會經濟結構的調整和經濟的發展起著關鍵性的作用。

　　轉移性支出是政府進行巨集觀調控和管理，特別是調節社會總供求平衡的重要工具。例如，社會保障支出和財政補貼在現代社會裡發揮著“安全閥”和“潤滑劑”的作用，在經濟蕭條失業增加時，政府增加社會保障支出和財政補貼，增加社會購買力，有助於恢復供求平衡；反之，則減少相應這兩種支出，以免需求過旺。

　　(3)國債

　　國債是國家按照信用有償的原則籌集財政資金的一種形式，同時也是實現巨集觀調控和財政政策的一個重要手段。國債對經濟的調節作用主要體現在三種效應上：

　　一是排擠效應。即通過國債的發行，使民間部門的投資或消費資金減少，從而起到調節消費和投資的作用。

　　二是貨幣效應。這是指國債發行所引起的貨幣供求變動。它一方面可能使“潛在貨幣”變為現實流通貨幣，另一方面可能將存於民間的貨幣轉移到政府或由中央銀行購買國債而增加貨幣的投放。

　　三是利率效應。這是指通過國債利率水平的調整以及對資本市場的供求變化來影響市場利率水平，從而對經濟產生擴張或緊縮效應。

　　在現代信用條件下，國債的市場操作是溝通財政政策與貨幣政策的主要載體，同時也是它們的藕合點。因此，國債作為財政政策工具實施時，除了與其它財政政策手段協調外，還特別要與貨幣政策相協調。

　　(4)政府投資

　　政府投資是指財政用於資本項目的建設性支出，它最終將形成各種類型的固定資產。政府的投資項目主要是指那些具有自然壟斷特征、外部效應大、產業關聯度高，具有示範和誘導作用的基礎性產業、公共設施，以及新興的高科技主導產業。這種投資是經濟增長的推動力，而且具有乘數作用。所謂投資的乘數作用是指每增加1元投資所引起的收入增長的倍數。

　　①財政措施：主要指稅收、財政支出。

　　稅收作為一種經濟杠桿能夠及時、穩定、可靠地籌集財政資金；調節收入，促進社會經濟協調穩定地發展。

　　政府可以通過對財政支出規模的調整，實現對社會總需求的調節。當社會總需求水平低於總供給水平，政府可以通過擴大財政支出規模，相對減少財政收入，刺激總需求的增加，這就是擴張性財政政策；在社會總需求過剩的情況下，政府則採取減少財政支出，相對增加財政收入，從而抑制社會總需求的增加，這就是緊縮性財政政策。

　　政府還通過對財政支出結構的調整，影響和改變社會資源配置的狀態，實現政府的財政目標。

　　②財政信用措施。

　　財政信用措施指政府運用信用原則所採取的參與社會產品分配，籌集資金，調節社會經濟的手段。主要有公債、財政貸款(周轉金)。

　　公債是財政籌集資金、調節經濟、實現預定的財政目標的手段。

　　財政貸款(周轉金)是財政按照信用原則分配財政資金的主要手段。形式上看，財政貸款屬於信用範疇，內容上看，財政貸款不同於一般的銀行貸款。

　　③自動穩定器。

　　自動穩定器也稱內在的穩定器，指在經濟中能夠自動地趨向於抵消總需求變化的政策工具與活動。其特征是對總需求的調節是自動的，不需要人們預先作出判斷和採取措施，它可以自行發揮作用，減輕需求水平的波動，進而起到穩定經濟的作用。

　　自動穩定器主要包括累進的公司所得稅、個人所得稅及有明確條件規定的對個人的轉移支付。

　　 ④相機抉擇的穩定器。

　　相機抉擇的穩定器是指為了使經濟達到預定的總需求水平和就業水平，政府根據不同情況所採取的財政措施。其特征是不能自動地發揮作用，而是靠人們對客觀經濟形勢進行分析判斷，然後再相機決定所要採取的相應財政措施。相機抉擇的穩定器主要包括調整政府購買商品和勞務的水平；調整稅率；調整稅收起徵點和減免稅規定；調整轉移支付條件；調整加速折舊政策規定等。

　　財政政策工具有收入政策工具和支出政策工具。收入政策工具主要是稅收。支出政策工具分為購買性支出政策和轉移性支出政策，其中，購買性支出政策又有公共工程支出政策和消費性支出政策之別。

　　1.稅收政策

　　稅收政策是通過增稅和減稅兩個方面來發揮對經濟周期的調節作用的，具有如下特點：(1)需要經過一定的法律程式，決策時滯較長。一國政府的稅收增減都是通過調整稅法來實現的，而稅法是需要經過一定的政治程式才能通過、付諸實施的。(2)對於政府來說減稅容易增稅難，增稅易遭到納稅人的反對。(3)稅收直接影響人們的可支配收入，而且是無償的永久性的影響。當政府以增加稅收的辦法來彌補財政赤字時，實質是將資金從個人或企業手中轉移到政府手中，如果政府所擴大的支出效率不高或無效益時，對需求的抑製作用將是雙重的。(4)政府的減稅政策是通過增加居民的可支配收入實現的，而這又依賴於居民的邊際消費傾向，對於政府來說是不確定因素。

　　2.公共工程支出政策。

　　政府人為地擴大公共工程支出，更多地承擔民間不願意或在蕭條年份不願意投資的工程，可以擴大總需求，有助於經濟複蘇。公共工程支出政策具有如下特點：(1)積累性強。公共工程支出政策的結果往往是形成若幹公共投資項目，可供居民長時期消費，具有積累性質，容易受到註重財政生產性的國家的青睞。(2)效率低下的可能性大。由於投資於公共工程的目的是刺激經濟解決就業問題，決策往往比較倉促，公共工程本身是否必要就成了問題。(3)時滯長。一個工程的建設期間少則一兩年，多則幾年、十幾年甚至是幾十年，往往是用在勞動力和原材料上的開支還沒有花出去之前，經濟的形勢就有可能變化了，使財政政策由逆調節變成順調節，加大了經濟波動的不穩定。(4)公共工程政策是中央政府動用地方性政策工具來調節經濟，有可能打破原有的均衡，形成地區間新的不平衡。

　　公共工程是一種地方性公共品，本應由地方政府投資。中央政府為調節經濟刺激需求在某些特定的地方建設某些公共工程，實質是用全國的資金為某些地方供給公共品，負擔了本該由該地方政府支出的建設項目，結果是各地方爭項目、爭投資，增大了投資的風險，並會出現新的苦樂不均現象。因此，公共工程政策工具一定要與政府間財政轉移支付政策協調配合。

　　3.政府消耗性支付政策

　　政府消耗性支付政策是指政府直接購買勞務和消費品並用於當期，如增加政府雇員，提高雇員工資，擴大辦公設備的購買，等等。這一政策手段具有如下特點：(1)與公共工程支出政策相比，其時滯短。(2)與轉移支出政策相比，其公平性差。如增加政府雇員工資與增加失業人員的救濟金相比，前者會擴大就業者與無業者之間的收入差距；如果同時同比例提高二者的收入，對需求的影響就取決於他們的邊際消費傾向。就單個消費者來說，其邊際消費傾向與他的個人偏好相關；就消費者群體來說，我們則要從其年齡、職業、社會環境等方面入手分析。與一國的其他同等素質的勞動者比較，如果政府雇員的實際收入(業餘收入、灰色收入甚至是黑色收入均應包括在內)並不低，則這種支出對需求的刺激作用也是極其有限的。(3)這一政策的效率取決於政府工作的效率。如政府是否有必要設置那麼多的機構，雇用那麼多的人員，政府雇員的工資是否已經足夠的高，辦公設施是否已經足夠的好，等等。正如艾莎所言，發展中國家政府機構本身有膨脹的傾向，這是由於私人大公司並不像工業化國家那樣重要，低工資的政府雇員身份本已讓人羡慕不已，普遍地不分功績貢獻地提高工資對機構膨脹傾向有刺激作用。(4)政府雇員工資變動對勞動力市場有重要的影響。一是因為“熟練技術人員(醫生、工程師等)較之高級行政人員和管理人員更有可能移民，因為前者享有廣泛得多的海外市場。”二是任何部門勞動者工資的提高都會不同程度地提高整個社會的平均工資水平，特別是政府雇員工資的提高對社會有著強烈的示範作用，也相當於提高了最低工資水平線，出於降低成本的考慮，理性的企業寧可減少雇佣工人的數量，對擴大就業有一定的負面影響。(5)消耗性支出特別是政府雇員提高工資的資金來源應該是稅收，避免用政府舉債收入，這是由政府活動本身是向社會提供公共服務的特性決定的。

　　4.轉移支付政策

　　轉移支付政策是通過政府為企業、個人或下級政府提供無償資金援助，以調節社會分配和生產的政策。如對居民的補助，對企業的投資補助、限價補助、進出口補助等，都會直接促進企業生產發展或保證企業利潤的提高。這一政策具有如下特點：(1)對國民收入分配的影響功能較強。轉移支出本身具有直接影響國民收入分配的功能，政府增加對低收入者的支出，可縮小貧富之間的差距。(2)轉移支付政策對需求的擴張作用更大。低收入者的邊際消費傾向要比高收入者的邊際消費傾向大，增加對低收入者的財政補貼支出，對社會總需要的刺激作用更大。(3)積累性差。轉移支付資金轉化為積累資金的可能性要比上述兩項支出政策要小，其用於消費的部分將更大。(4)對需求的影響與受益者的層次關係重大。如從年齡結構看，通常年輕人的邊際消費傾向最大，中年人其次，老年人的邊際消費傾向最低。

　　財政支出政策還以倍數擴張的乘數效應對經濟產生影響，政府應根據不同情況選擇不同組合的支出政策。同時也需要與稅收政策等密切配合，發揮出較好的政策效果。

　　5.公債政策。

　　公債發行是財政部門的重要事項，但發行公債要對金融狀況造成一定的影響甚至是重大的衝擊。在公債的如何發行、何時發行、發行條件等問題上，需要註意如下因素：首先是社會資金供求狀況，特別是社會閑置資金對公債的需求；其次是金融狀況，如信貸規模、利率、金融市場的完善程度等；再次是政府的應債能力，特別是在社會對國債需求空間較大的情況下，更要避免出現政府債務負擔過重的局面。公債本身是一種直接信用，可以避免間接信用過度所導致的金融風險。但是，在有些情況下，它也會變成一種間接的融資渠道，如商業銀行選擇公債為資金的主要“貸放”對象時，間接融資所固有的問題便有可能在此產生。