國防支出

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國防支出(Defense Spending)

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什麼是國防支出

  國防支出是指為滿足全體社會成員安全需要的軍費支出。國防支出的目的在於加強國防建設,建立現代的國防力量,維護國家獨立,保障領土完整、安全和主權不受侵犯。

  實際上,國家一經建立,必須執行的一個重要職能就是防禦外敵侵犯,保衛國家安全,為此就需要建立軍隊和軍事設施。因而,國防支出與行政支出一樣是國家財政的基本支出。當然,國家在國防名義下所採取的行動以及在國防支出名義下安排的支出可能並不都是用於防禦目的的。

  國防支出的內容包括軍隊支出、後備役支出、國防科研事業費和防空經費等。它主要是直接用於軍事建設的經費,包括人員經費和裝備經費。 同國家管理支出相比,國防支出所提供的服務也具有純公共商品屬性和純消費性。其區別主要表現在兩個方面:第一,需求的外生性與供給的內生性。理論上說,如果一國國防支出真正以防禦為目的,決定其需求的因素主要是其國防安全風險的大小,即被侵略的概率和侵略力量的大小。對一國而言,顯然,這是兩個外生變數。而其他需求(包括公共需求和私人需求)往往與內生變數(如價格彈性和收入彈性)有關。對國防服務的供給來說,主要受其國力、財力的制約。第二,資本密集型,即國防服務屬於資本密集型行業。冷戰時代結束後,加強國防建設並不是指軍隊的人員編製越大越好,隨著科學技術的發展,國防裝備投入顯得日益重要。

國防支出的影響因素

  制約國防支出的因素主要包括以下幾個方面:

  1、政治因素

  政治因素包括國內政治因素和國際政治因素。由於國防支出主要是用於防禦外敵,因而同國內政治似乎並無直接關係。但是,國內政局是否穩定,各地區之間是否協調,各民族之間是否團結,老百姓對政府的服務是否認可等,實際上會影響到國防支出的規模。至於國際局勢對國防支出的影響,則是不言而喻的。如前所述,影響公眾國防需求的因素是外生的,國防實際上是兩國間或多國間的一種博弈行為,在這種雙方或多方博弈均衡中,一方的行為取決於他方。如20世紀50年代,第二次世界大戰雖早已結束,戰爭的危險卻依然存在,因為“熱戰”雖已停止,“冷戰”卻緊鑼密鼓地進行。處在這樣緊張的國際環境中,各國無疑都要做好準備,或準備侵略,或準備反侵略,使國防開支居高不下。20世紀60年代末期以後,雖然局部戰爭仍然存在,但戰爭的危險畢竟日趨減少,尤其是進入20世紀80年代以後,國際社會曾掀起了幾次規模較大的裁軍活動,國際形勢趨於緩和。在這樣的背景下,世界各國的國防支出大多相對減少。這說明國防支出規模與國際政治形勢密切相關。

  2、經濟因素

  國防支出是財政通過對國民收入的再分配形成的。因此,國防支出規模首先受國家財政狀況的制約。通常情況下,國家財政狀況越好,國防支出的規模也就可能越大。而國家財政的狀況,最終又受經濟發展水平的制約。經濟發展速度越快,效益越高,用於國防支出的資源就可以更多一些。這裡有兩個重要的指標,一是國防支出占財政支出的比重,二是國防支出占國民生產總值(GDP)的比重。在比重一定的情況下,國民生產總值或財政支出的規模越大,國防支出的規模也就越大。

  3、經費使用效率因素

  國防服務雖不像私人商品那樣可以進行直接的成本收益考察,但也是有效率可言的。私人商品的效率考核重點放在既定成本下的利潤最大化,而國防服務的效率衡量則重點放在既定目標下的成本最小化。在國防的目標已定的情況下,經費使用的效率越高,國防支出的規模就可以越小,反之亦然。

  4、兵員制度

  一國政府在動員兵力時,可以採取完全自願的方法,也可以採取強制性的辦法。前者稱為自願兵役制,後者稱為義務兵役制。兩種不同的動員制度各有利弊。一般講,義務兵役制可以有效地保證兵員供給,軍事人員的薪金常常低於勞動力市場均衡時的工資水平,有助於減少直接的軍事開支費用。但相應地,國家需要更多地承擔他們退役後的基本生活保障,從而增加社會保障方面的支出。自願兵役制可以給每個適齡公民以平等選擇的機會,有助於實現官兵的報酬與其機會成本的均衡,也有利於提高官兵的軍事素質和部隊戰鬥力。從總體上看,理論界更傾向於選擇後一種兵役制度。

  此外,一定時期的國防開支,還受物價水平、技術水平和地域因素的制約。就技術水平來說,它對國防支出的影響表現在:第一,國防服務屬於資本密集型行業,其發展受技術水平的制約。只有高新技術的發展才能為國防服務奠定現代化的基礎。第二,國防需求的外生性決定了國防技術具有高度的排他性。因此,從根本上說,強大的國防是建立在一國自身技術現代化的基礎之上。就地域因素來說,一般地,地域越是廣大,國家用於保衛疆土的防衛性支出就越多。

國防支出的管理

  國防支出的消費性決定了國防支出必須得到合理控制。國防支出的控制包括巨集觀控制和微觀控制兩個方面。

  巨集觀控制是指預算控制,即控制國防預算的總體規模。國防的目的是保衛國家不受侵犯。侵犯或潛在的侵犯之敵位於何方,可能動員的侵犯力量有多大,有效地遏制這些侵犯所需的軍事力量要有多大,都是可以接近準確地估計出來,而且是可以量化為各種指標的。這就為國防經費的合理確定奠定了基礎。

  一國可以首先確定所需的軍事打擊力量規模,然後為此制定軍事計劃和措施,再為執行這些計劃和措施擬定各種可以替代的實施方案,對各個方案的成本效益進行分析比較,選定成本最小而效益最大的方案。最後,根據被選定的方案所需的資金,編製國防支出的預算

  當然,軍品的成本收益考核不像民品那樣直接和確定。舉例來說,一枚北極星艦載導彈的製造費用比一枚陸基導彈高出50%,按直接的費用考核,理應生產陸基導彈。但考慮到遭受第一次打擊後,陸基導彈可能被摧毀75%,而艦載導彈可以基本無損的情況,北極星艦載導彈的效益就可能大得多。所以,綜合權衡的結果,有可能是多生產艦載導彈,而不是陸基導彈。

  很多學者認為,上述辦法可以廣泛運用於國防經費的預算上。一是可以用於重大軍事行動的資源配置,例如,面對核戰爭或常規戰爭,面對全面戰爭和局部戰爭,如何安排支出才最有效率。二是在戰役安排上,可以用來進行軍事的配置,如選擇作戰武器、軍事基地、作戰人員、供應通道、通訊系統等。三是可用於安排各種武器和軍事工程的研究和發展。比較這三種用途,前兩種受不確定性因素影響較大,因而只能估算,後一種則可以較為精確地計算。儘管這一制度尚有缺陷,但它畢竟為我們制定國防預算提供了若幹可以遵循的規則。

  微觀控制是指國防支出的經費管理。由於對他國而言,國防具有高度的排他性,因此,國防費的具體安排一般是在高度保密狀態下進行的,這使國防支出的監督和管理與一般的財政支出不同。一方面,它主要依賴健全的內部管理體系,另一方面,必須尋找一種替代公眾監督的外部監督機制。

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