政府預算

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政府預算(Government Budget)

　　預算可以指所有的人包括法人和自然人如政府、社會團體、企業、事業單位、其它一切組織以及家庭與個人在一定期間（年、季、月）的收支計劃。

　　政府預算是指按照一定程式制定的政府在一定期間的收支計劃。^[1]

　　從形式上看，政府預算是按資金的性質分門別類地將財政資金編製在一個或兩個以上的財政收支表格中；就內容而言，政府預算反映政府活動的範圍、方向和規模；究其效力來說，政府預算必須經過同級人民代表大會的審批才能生效，因此，政府預算是國家最重要立法文件之一，具有法律效力。

　　“凡事豫則立，不豫則廢”（《中庸》），做事失於預算，就預算著失敗。預算是良好管理之關鍵，也為業績評價提供一個基準點，事前沒有預算，事後也難以作出真實評價。預算有多種表現形式，政府行政方面表現在政府活動上和資金管理上，作為財政術語，政府預算就是國家財政收支計劃。政府預算是政府行政（活動）的基礎和財政管理的核心工具，它包括預算編製、預算執行和預算監督。

　　政府活動離不開資金支持，使用資金則是為了保證政府活動的運轉，兩者相輔相成，相互制約。由於政府活動可能是無限的，而資金供給一定是有限的，是稀缺資源，政府資金自然成為控制和規範政府活動的重要手段，為了將政府活動控制在政府資金允許的範圍內，就必須對諸多的政府活動或者膨脹的需求進行選擇，政府資金權衡的過程就是政府資金預算的過程。政府預算與私人預算（個人預算、企業預算、商業預算）不同，政府預算面臨許多限制，它必須遵循法定程式，並以正式的、公開的形式表現出來。所以，可以這樣描述，政府預算是政府活動貨幣化、書面化、程式化、法制化的正式表達形式。通常，政府預算是指一定時期（通常是一年）的政府收入和政府支出，而隨著政府預算管理的深入，還應註重政府資產、政府負債，以及預算期間內的現金流量。同時，政府預算不應只是靜態的表格或者即時的行為，而應當是一種行為過程，也是一項實踐性很強的活動。政府預算一經確定，就意味著政府活動結構、規模、效率、責任的確定和具體行動的開始，所以，一個好的政府預算非常重要，而做出一個更好的政府預算不能只靠滿腔熱情、美好願望，必須熟悉背景、明確目標、篩選方案、預測後果，並瞭解活動規劃、把握預算方法、確定量化標準、遵守規定程式、落實預算責任。^[2]

　　（一）政府預算反映了政府的活動範圍和公共收支狀況。

　　（二）政府預算能夠體現對政府收支的控制。

　　（三）政府預算具有統籌政府收支的特點。

　　（四）作為政府財政政策的主要手段之一，通過政府預算可以實現對國民經濟運行的調節。

　　政府預算必須遵循預算的一些基本原則，以保證預算的規範性。一般說來，預算原則有以下幾項：

　　（一）預算的完整性。

　　（二）預算的統一性。

　　（三）預算的真實可靠性。

　　（四）預算的時效性。

　　（五）公開性。

　　預算與控制相輔相成，政府預算通過規範的形式、法定的程式固定下來，不僅提供了一個預期，而且確定了各個預算環節的管理責任，以便更好地實現確定的目標。那些懷疑預算作用的人總是抱怨：我們面臨的不確定因素和困難太多，一致無法作出有價值的預算，或者作出的預算是根本不可行的。

　　但是，恰恰相反，預算在不確定的環境中尤其重要，預算可使人們作出系統而不是混亂的反映，預算可以使人們明確目標，堅定信心，強化措施，細化責任，排除干擾。

　　一事一議、隨心所欲的管理方式在於從來沒有將目標、措施、責任具體化。例如，臨時確定開支20萬元購置一部轎車，這是完全不必要的；在年初預算以外，突然確定從10月份為預算單位職工增資的做法也是荒唐之舉。這種大的、非必需的開支項目，為什麼不能提前預算，或許在預算論證並不能成立。所以，不論資金多麼寬裕，不論追加預算程式如何，這種隨意花錢的行為都必須得到制止。要將做的事情預算好，控制好預算，而不能被隨意行為所控制，疲於應付變化和破壞既定的預算。

　　失敗的預算會浪費加倍的錢財，甚至喪失機遇，科學編製預算和有效地使用預算的人將是優秀的管理者，並一定能夠獲得成功。私人預算花費自己的錢，註重效率，受到資金強有力的約束；而政府官員通過政府預算花費國家（公民）的錢而不是私人的錢，註重業績，會千方百計加大和爭取預算，在預算約束弱化或者紀律鬆弛的情況下，還會超收入、超預算花錢，借貸花錢。如果不對支出做出約束，需求就會膨脹，膨脹的需求會形成超前消費和資源浪費，超前消費會加劇以後預算困難，資源浪費會使稀缺的資源更加稀缺。所以，必須通過建立健全預算制度來明確各個環節的責任，把這種約束強加於人，促使人們樹立預算觀念，增強預算約束意識，提高資金使用效率，從而，註重前瞻性預測、超前性規劃，按計劃、按程式、按制度辦事，控制或有事件和隨意行為。

　　如果沒有預算約束，人們的行為就越難以控制，人的隨機意念就更加膨脹，人們的責任觀念就更加敗落，也難以對後果作出預測和評價，就會喪失資金效率。政府資金是全體公民的，政府是代表全體公民聚財、用財、理財，它必須體現全體公民的利益，其預算的完整規範性、公正有效性、程式制衡性、透明公開性和強制約束性就顯得更加重要。一級政府不可以沒有預算，其預算也不可以是一個“軟預算”，“軟預算”實際也就是沒有預算。“沒有預算的政府是‘看不見的政府’，而‘看不見的政府’必然是‘不負責任的政府’。‘不負責任的政府’不可能是民主的政府”（2001年8月18日《中國財經報》：王紹光，“美國進步時代的啟示 ”）。

　　預算立法是為了制約預算行為，使其符合憲法和法律的規定。為使預算具有權威性，確保預算的順利執行，必須確定必要的預算程式，並通過立法賦予預算以法律效力。通過立法還可以明確劃分各級政府的責權範圍，經過預算立法明確規定各級政府應該承擔的不可推卸的責任和義務，以及應該享受的不容侵犯的權利。

　　預算程式主要由編製、審批、執行、審查以及決算構成。這些程式體現著政府決策的側重點。

　　通過預算進行的公共支出管理，是促進政府資金及時籌集和有效使用的綜合過程。

　　一、預算編製。

　　預算編製是預算程式中首要的一環。預算編製是一個優化過程，由政府主管機構根據已經確定的目標，運用預算編製技術，制定政府的收支計劃。預算編製要以較為準確的經濟、財政統計和預測為基礎，設計出計劃期間內政府預算的收支草案，提交立法機構批准。

　　二、預算審批。

　　預算的審批需經國家的立法機構，如議會等審查通過。預算草案經過立法機構的審議，得到批准，就被賦予了法律效力。在預算的審批階段，由議會對預算進行全面的討論和最後的批准。有些國家允許議會對預算草案進行修改，有些國家則只允許提出修改意見或否決。

　　三、預算的執行和審查。

　　要保證政府預算的完整執行，就要在預算的實施過程中做好一系列組織、管理、協調工作。從執行政府預算的過程上看，政府預算執行的任務主要有以下幾個方面：（一）政府預算收入的執行。

　　（二）政府預算支出的執行。

　　（三）政府預算執行中的調整。

　　（四）政府預算執行中的分析檢查。

　　四、預算監督。

　　在預算執行過程中要隨時對預算進行監督，併進行階段評價。預算監督主要通過審計和監察機構進行。實行監督的機構有些隸屬於財政部，有些是財政部門以外的專門機構，如一些國家的“國會預算辦公室”、“聯邦審計署”等。這些專門機構作為一種預算的外部力量發揮著重要作用，這些專門機構對國家最高權力機關負責，它們的工作人員受雇於國家最高權力機關，獨立於行政機構之外，不受政府管轄，只接受法律的制約。有的國家明確規定在這些機構中工作的人員享有司法獨立權，派往各行政機構，就地監督檢查預算執行情況，如發現問題，便報告主管機構，及時進行制止和糾正。

　　五、決算。

　　政府決算是經法定程式批准的預算執行結果的會計報告，既是預算執行情況的總結，又是政府職能履行狀況的反映。預算執行的結果如何，是實現了預算平衡，還是預算支出大於預算收入出現了赤字，只有通過政府決算才能準確地反映出來。可以這樣說，預算的編製是預算管理的起點，預算的執行是預算管理的關鍵，決算是預算管理結果最後的、全面的檢查。決算一般都包括報表和文字說明兩部分。

　　預算在形式上可以分為單式預算和複式預算。

　　一、單式預算。

　　所謂單式預算是政府所有的公共收支計劃通過一個統一的表格來反映，而不區分各項公共收支經濟性質的預算形式。

　　單式預算能體現預算完整、統一、可靠、公開以及年度性的原則要求，簡單清晰，審核時能夠一目瞭然，既便於控制和監督政府各部門的活動，又對預算是否平衡有明確的顯示。但由於支出沒有按性質分類，不能表明支出的性質，也不便於進行年度間和部門間的比較，同時，資本項目收支的變動被經常項目掩蓋。

　　二、複式預算。

　　複式預算即同一預算年度內的全部收入和支出按性質劃分，分別彙編成兩個或兩個以上的收支對照表，以特定的預算收入來源來對應和保證特定的預算支出，並使兩者具有相對穩定的對應關係。

　　一般分為經常預算和資本預算（或稱投資預算）。一般把行政上的經常收支列為經常預算，而把政府的資本投資支出列為資本預算。複式預算能明確揭示財政收支的分類情況，較為接近商業會計原則。在資本有限、政府投資比重較大的情況下，資本賬戶有利於衡量不同支出。在制定長期計劃時，資本預算可對公共長期投資進行較為有效的管理。

　　三、專用基金。

　　專用基金是作為複式預算的一部分逐步從資本預算中分離出來的。原因是資本預算的形式逐步多樣化，預算管理日益精細。許多投資項目和專款專用項目實質上屬於預算資金，獨立出來後以基金形式進行核算和管理，不納入經常預算和資本預算統一平衡。近年來，不少國家的政府信托基金或專用基金發展很快，如美國的公路信托基金等。

　　專用基金的種類包括各種自治預算、附屬預算、特別預算、特別賬戶、預算外資金，對這些形式繁多的專用基金，可以按照不同的分類標準對它們進行規範。

　　一、設計－規劃－預算體系（PPBS方法）。

　　設計－規劃－預算體系即PPBS方法。PPBS是P1anning－ Programming－ Budgeting －System的縮寫。PPBS 的意思是按計劃制定、方案評估和預算編製三階段組成的體系。

　　P1anning，即計劃制定，是PPBS 的第一階段。

　　Programming，即方案評估階段，是PPBS 的第二階段。

　　Budgeting，即預算編製，是PPBS 的第三階段。

　　在PPBS 的每一個階段都需要“回頭看”，不斷對篩選出的方案及其實施計劃是否符合政府的施政綱領和年度預算的基本方針進行檢測。

　　PPBS 方式是儘可能把主要選擇的投入和產出相聯繫來安排預算的一種方法。這種預算方法也稱“產出預算設計”或“職能預算設計”。

　　但運用PPBS 這種預算方法，要求有比較完備和複雜的計量技術。同時，PPBS 的適用範圍較窄，不可能對全部政府支出採用這種形式，因為許多支出項目並不能確切地計算成本和效益。

　　二、零基預算。

　　所謂零基法預算是指政府在編製預算時，一切從零開始，對原有的各項開支項目重新進行核定，不是停留在修改上一年度預算或審查新增部分上。政府各部門必須每年重新核定每項工作，測算不同項目所需的資金。

　　一、分級預算管理體制。

　　預算體制是國家預算編製、執行、決算以及實施預算監督的制度依據和法律依據，是財政管理體制的主導環節。預算管理體制是處理中央和地方以及地方各級政府之間的財政關係的基本制度。

　　它的主要內容包括：（1）確定預算管理主體和級次，一般是一級政權即構成一級預算管理主體；（2）預算收支的劃分原則和方法；（3）預算管理許可權的劃分；（4）預算調節制度和方法。預算體制的核心是，各級預算主體的獨立自主程度以及集權和分權的關係問題。

　　二、實行分級預算管理體制的必要性。

　　公共產品或公共需要是分層次的，因而，公共產品或公共需要的層次性是劃分收支的基本依據之一。政府間財權和事權的分權具有客觀必然性。這種必然性來源於地方的相對獨立的經濟利益。

　　集權與分權關係由於各國的政治體制和國情不同而有差別。一般而言，聯邦制國家側重分權，單一制國家側重集權。集權與分權關係在預算體制上體現為中央與地方間收支劃分的比例，幾乎所有國家，無論是聯邦制還是單一制，中央收入均占主導地位，這是共同的。但通過轉移支付後的中央收入或支出的比重則有較大的差別。

　　三、各級政府職能劃分。

　　各級政府間的財政關係以政府職能的劃分為基礎。各國的基本立法對各級政府的職能都有明確的規定。為使其職能得以履行，各級政府都有其獨立的財政。由於不同國家經濟和政治制度的不同，各國的財政體制也不同。

　　四、政府間轉移支付制度。

　　政府間轉移支付制度是涉及中央財政與地方財政關係、地方財政之間關係的一項重要制度。它通過垂直的，即從上一級財政流向下一級財政的資金流動，來實現上級政府對下級政府的補助，或從同級的富裕地區向貧困地區的資金流動，實現地區間公共服務水平提供能力的均等。政府間財政轉移支付制度的建立，是為瞭解決地方政府收支不平衡問題，以及因地區間經濟發展不平衡而引起的全國公共服務水平不均衡的問題，以利於實現經濟的穩定發展。中央與地方之間的轉移支付還涉及政治體制上的集權與分權問題。

　　“國家預算是一個重要問題，它體現著國家的基本政策，它規定著政府活動的範圍和方向”，政府預算首先體現了巨集觀預算政策，它解決“做什麼”的問題，國家從生產建設型財政到公共型財政的轉變，以及政府預算分配重點的調整，都顯示了巨集觀預算政策的根本變化。其次，在限定範圍內把收支項目集中起來進行對比、選擇的政策體現了微觀預算政策，它解決“怎麼做”的問題，國家進行的綜合預算、零基預算，以及部門預算編製制度的改革顯示了微觀預算政策的不斷創新。再是，一個好的預算必須通過執行體現出來，預算執行是預算管理的關鍵環節，而搞好預算執行在於健全的機制。比喻灌溉，編成的預算是一潭水，預算執行就是放水的過程，好渠道產生好的灌溉效果，壞渠道就不可能節約用水。“及陷於罪，而懲之，乃罔民也”（《孟子》），一個好的執行機制至關重要，必須明確做什麼，怎麼做，以及這樣做的好處，不這樣做的後果，財政國庫管理制度改革、會計管理體制改革、政府採購制度改革都是整修預算執行渠道的措施。最後，預算還需要強有力的約束措施，建立有效的監督機制，真正發現問題，依法辦事，不依法編製預算、不正確執行預算、不嚴格監督預算的行為應承擔相應的責任，從而保證整個預算管理體制的正常運轉。

　　一、中國預算管理體制。

　　中國在改革開放前實行的基本上是中央集權的模式。改革開放後，於1980 年開始實行財政包乾體制。隨著經濟體制改革的深化和經濟的快速增長，越來越明顯地暴露出財政包乾體制的弊端。

　　改革的方向是，實行完善的分級分稅預算管理體制。

　　二、預算構成。

　　中國的預算是按照一級政權設立一級預算原則建立的。中國的政權結構分為中央人民政府和各級地方政府。從中央到地方分為五個級次，一是中央政府即國務院，二是省級政府（包括自治區和直轄市），三是市級政府（指設區的市級政府，包括自治州政府），四是縣級政府（包括自治縣，不設區的市和市轄區），五是鄉級政府（包括鎮級政府，民族鄉、鎮）。其中，省以下各極政府統稱為地方政府。與政府設置相適應，政府預算也由中央預算和地方各級預算組成。

　　三、預算形式與內容。

　　自1992 年起中國開始實行複式預算制度。中國的複式預算由經常性預算和建設性預算兩部分組成。簡而言之，經常性預算即維持政府機器運轉所需的財政收支計劃。建設性預算是“建設財政”，即政府就國有資產經營和其他建設性經濟活動所需制定的財政收支計劃。

　　四、中國的預算監督。

　　從本質上講，中國的預算監督與世界上主要國家一樣，都是由立法機構監督和財政部門監督共同構成。但是，由於社會制度的不同和歷史文化背景的不一樣，中國的預算監督有其特色。

　　一、預算平衡的含義。

　　預算平衡是一定時期內財政收入和財政支出之間的數量對比關係。在複式預算制度下通常指經常收入和經常支出的關係。預算平衡也可以從以下兩個方面來理解：一是在編製財政收支計劃時安排的正常收入額與支出額的平衡，稱為預算平衡；二是財政收支計劃執行結果的平衡，稱為決算平衡。

　　預算平衡與否一般有三種情況，

　　（1）收大於支即預算盈餘；

　　（2）支大於收即存在赤字；

　　（3）收支相等即預算平衡。

　　二、預算平衡與經濟發展。

　　所有派別的預算理論與政策主張可概括地為二種，即均衡預算論和功能預算論。所謂均衡預算論，即主張無赤字的收支平衡預算。功能預算論的核心是相機抉擇。功能財政的基本點是政府應該關註充分就業和經濟增長而不必拘泥於預算平衡。