政府预算

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政府预算(Government Budget)

　　预算可以指所有的人包括法人和自然人如政府、社会团体、企业、事业单位、其它一切组织以及家庭与个人在一定期间（年、季、月）的收支计划。

　　政府预算是指按照一定程序制定的政府在一定期间的收支计划。^[1]

　　从形式上看，政府预算是按资金的性质分门别类地将财政资金编制在一个或两个以上的财政收支表格中；就内容而言，政府预算反映政府活动的范围、方向和规模；究其效力来说，政府预算必须经过同级人民代表大会的审批才能生效，因此，政府预算是国家最重要立法文件之一，具有法律效力。

　　“凡事豫则立，不豫则废”（《中庸》），做事失于预算，就预算着失败。预算是良好管理之关键，也为业绩评价提供一个基准点，事前没有预算，事后也难以作出真实评价。预算有多种表现形式，政府行政方面表现在政府活动上和资金管理上，作为财政术语，政府预算就是国家财政收支计划。政府预算是政府行政（活动）的基础和财政管理的核心工具，它包括预算编制、预算执行和预算监督。

　　政府活动离不开资金支持，使用资金则是为了保证政府活动的运转，两者相辅相成，相互制约。由于政府活动可能是无限的，而资金供给一定是有限的，是稀缺资源，政府资金自然成为控制和规范政府活动的重要手段，为了将政府活动控制在政府资金允许的范围内，就必须对诸多的政府活动或者膨胀的需求进行选择，政府资金权衡的过程就是政府资金预算的过程。政府预算与私人预算（个人预算、企业预算、商业预算）不同，政府预算面临许多限制，它必须遵循法定程序，并以正式的、公开的形式表现出来。所以，可以这样描述，政府预算是政府活动货币化、书面化、程序化、法制化的正式表达形式。通常，政府预算是指一定时期（通常是一年）的政府收入和政府支出，而随着政府预算管理的深入，还应注重政府资产、政府负债，以及预算期间内的现金流量。同时，政府预算不应只是静态的表格或者即时的行为，而应当是一种行为过程，也是一项实践性很强的活动。政府预算一经确定，就意味着政府活动结构、规模、效率、责任的确定和具体行动的开始，所以，一个好的政府预算非常重要，而做出一个更好的政府预算不能只靠满腔热情、美好愿望，必须熟悉背景、明确目标、筛选方案、预测后果，并了解活动规划、把握预算方法、确定量化标准、遵守规定程序、落实预算责任。^[2]

　　（一）政府预算反映了政府的活动范围和公共收支状况。

　　（二）政府预算能够体现对政府收支的控制。

　　（三）政府预算具有统筹政府收支的特点。

　　（四）作为政府财政政策的主要手段之一，通过政府预算可以实现对国民经济运行的调节。

　　政府预算必须遵循预算的一些基本原则，以保证预算的规范性。一般说来，预算原则有以下几项：

　　（一）预算的完整性。

　　（二）预算的统一性。

　　（三）预算的真实可靠性。

　　（四）预算的时效性。

　　（五）公开性。

　　预算与控制相辅相成，政府预算通过规范的形式、法定的程序固定下来，不仅提供了一个预期，而且确定了各个预算环节的管理责任，以便更好地实现确定的目标。那些怀疑预算作用的人总是抱怨：我们面临的不确定因素和困难太多，一致无法作出有价值的预算，或者作出的预算是根本不可行的。

　　但是，恰恰相反，预算在不确定的环境中尤其重要，预算可使人们作出系统而不是混乱的反映，预算可以使人们明确目标，坚定信心，强化措施，细化责任，排除干扰。

　　一事一议、随心所欲的管理方式在于从来没有将目标、措施、责任具体化。例如，临时确定开支20万元购置一部轿车，这是完全不必要的；在年初预算以外，突然确定从10月份为预算单位职工增资的做法也是荒唐之举。这种大的、非必需的开支项目，为什么不能提前预算，或许在预算论证并不能成立。所以，不论资金多么宽裕，不论追加预算程序如何，这种随意花钱的行为都必须得到制止。要将做的事情预算好，控制好预算，而不能被随意行为所控制，疲于应付变化和破坏既定的预算。

　　失败的预算会浪费加倍的钱财，甚至丧失机遇，科学编制预算和有效地使用预算的人将是优秀的管理者，并一定能够获得成功。私人预算花费自己的钱，注重效率，受到资金强有力的约束；而政府官员通过政府预算花费国家（公民）的钱而不是私人的钱，注重业绩，会千方百计加大和争取预算，在预算约束弱化或者纪律松弛的情况下，还会超收入、超预算花钱，借贷花钱。如果不对支出做出约束，需求就会膨胀，膨胀的需求会形成超前消费和资源浪费，超前消费会加剧以后预算困难，资源浪费会使稀缺的资源更加稀缺。所以，必须通过建立健全预算制度来明确各个环节的责任，把这种约束强加于人，促使人们树立预算观念，增强预算约束意识，提高资金使用效率，从而，注重前瞻性预测、超前性规划，按计划、按程序、按制度办事，控制或有事件和随意行为。

　　如果没有预算约束，人们的行为就越难以控制，人的随机意念就更加膨胀，人们的责任观念就更加败落，也难以对后果作出预测和评价，就会丧失资金效率。政府资金是全体公民的，政府是代表全体公民聚财、用财、理财，它必须体现全体公民的利益，其预算的完整规范性、公正有效性、程序制衡性、透明公开性和强制约束性就显得更加重要。一级政府不可以没有预算，其预算也不可以是一个“软预算”，“软预算”实际也就是没有预算。“没有预算的政府是‘看不见的政府’，而‘看不见的政府’必然是‘不负责任的政府’。‘不负责任的政府’不可能是民主的政府”（2001年8月18日《中国财经报》：王绍光，“美国进步时代的启示 ”）。

　　预算立法是为了制约预算行为，使其符合宪法和法律的规定。为使预算具有权威性，确保预算的顺利执行，必须确定必要的预算程序，并通过立法赋予预算以法律效力。通过立法还可以明确划分各级政府的责权范围，经过预算立法明确规定各级政府应该承担的不可推卸的责任和义务，以及应该享受的不容侵犯的权利。

　　预算程序主要由编制、审批、执行、审查以及决算构成。这些程序体现着政府决策的侧重点。

　　通过预算进行的公共支出管理，是促进政府资金及时筹集和有效使用的综合过程。

　　一、预算编制。

　　预算编制是预算程序中首要的一环。预算编制是一个优化过程，由政府主管机构根据已经确定的目标，运用预算编制技术，制定政府的收支计划。预算编制要以较为准确的经济、财政统计和预测为基础，设计出计划期间内政府预算的收支草案，提交立法机构批准。

　　二、预算审批。

　　预算的审批需经国家的立法机构，如议会等审查通过。预算草案经过立法机构的审议，得到批准，就被赋予了法律效力。在预算的审批阶段，由议会对预算进行全面的讨论和最后的批准。有些国家允许议会对预算草案进行修改，有些国家则只允许提出修改意见或否决。

　　三、预算的执行和审查。

　　要保证政府预算的完整执行，就要在预算的实施过程中做好一系列组织、管理、协调工作。从执行政府预算的过程上看，政府预算执行的任务主要有以下几个方面：（一）政府预算收入的执行。

　　（二）政府预算支出的执行。

　　（三）政府预算执行中的调整。

　　（四）政府预算执行中的分析检查。

　　四、预算监督。

　　在预算执行过程中要随时对预算进行监督，并进行阶段评价。预算监督主要通过审计和监察机构进行。实行监督的机构有些隶属于财政部，有些是财政部门以外的专门机构，如一些国家的“国会预算办公室”、“联邦审计署”等。这些专门机构作为一种预算的外部力量发挥着重要作用，这些专门机构对国家最高权力机关负责，它们的工作人员受雇于国家最高权力机关，独立于行政机构之外，不受政府管辖，只接受法律的制约。有的国家明确规定在这些机构中工作的人员享有司法独立权，派往各行政机构，就地监督检查预算执行情况，如发现问题，便报告主管机构，及时进行制止和纠正。

　　五、决算。

　　政府决算是经法定程序批准的预算执行结果的会计报告，既是预算执行情况的总结，又是政府职能履行状况的反映。预算执行的结果如何，是实现了预算平衡，还是预算支出大于预算收入出现了赤字，只有通过政府决算才能准确地反映出来。可以这样说，预算的编制是预算管理的起点，预算的执行是预算管理的关键，决算是预算管理结果最后的、全面的检查。决算一般都包括报表和文字说明两部分。

　　预算在形式上可以分为单式预算和复式预算。

　　一、单式预算。

　　所谓单式预算是政府所有的公共收支计划通过一个统一的表格来反映，而不区分各项公共收支经济性质的预算形式。

　　单式预算能体现预算完整、统一、可靠、公开以及年度性的原则要求，简单清晰，审核时能够一目了然，既便于控制和监督政府各部门的活动，又对预算是否平衡有明确的显示。但由于支出没有按性质分类，不能表明支出的性质，也不便于进行年度间和部门间的比较，同时，资本项目收支的变动被经常项目掩盖。

　　二、复式预算。

　　复式预算即同一预算年度内的全部收入和支出按性质划分，分别汇编成两个或两个以上的收支对照表，以特定的预算收入来源来对应和保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系。

　　一般分为经常预算和资本预算（或称投资预算）。一般把行政上的经常收支列为经常预算，而把政府的资本投资支出列为资本预算。复式预算能明确揭示财政收支的分类情况，较为接近商业会计原则。在资本有限、政府投资比重较大的情况下，资本账户有利于衡量不同支出。在制定长期计划时，资本预算可对公共长期投资进行较为有效的管理。

　　三、专用基金。

　　专用基金是作为复式预算的一部分逐步从资本预算中分离出来的。原因是资本预算的形式逐步多样化，预算管理日益精细。许多投资项目和专款专用项目实质上属于预算资金，独立出来后以基金形式进行核算和管理，不纳入经常预算和资本预算统一平衡。近年来，不少国家的政府信托基金或专用基金发展很快，如美国的公路信托基金等。

　　专用基金的种类包括各种自治预算、附属预算、特别预算、特别账户、预算外资金，对这些形式繁多的专用基金，可以按照不同的分类标准对它们进行规范。

　　一、设计－规划－预算体系（PPBS方法）。

　　设计－规划－预算体系即PPBS方法。PPBS是P1anning－ Programming－ Budgeting －System的缩写。PPBS 的意思是按计划制定、方案评估和预算编制三阶段组成的体系。

　　P1anning，即计划制定，是PPBS 的第一阶段。

　　Programming，即方案评估阶段，是PPBS 的第二阶段。

　　Budgeting，即预算编制，是PPBS 的第三阶段。

　　在PPBS 的每一个阶段都需要“回头看”，不断对筛选出的方案及其实施计划是否符合政府的施政纲领和年度预算的基本方针进行检测。

　　PPBS 方式是尽可能把主要选择的投入和产出相联系来安排预算的一种方法。这种预算方法也称“产出预算设计”或“职能预算设计”。

　　但运用PPBS 这种预算方法，要求有比较完备和复杂的计量技术。同时，PPBS 的适用范围较窄，不可能对全部政府支出采用这种形式，因为许多支出项目并不能确切地计算成本和效益。

　　二、零基预算。

　　所谓零基法预算是指政府在编制预算时，一切从零开始，对原有的各项开支项目重新进行核定，不是停留在修改上一年度预算或审查新增部分上。政府各部门必须每年重新核定每项工作，测算不同项目所需的资金。

　　一、分级预算管理体制。

　　预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节。预算管理体制是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的基本制度。

　　它的主要内容包括：（1）确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体；（2）预算收支的划分原则和方法；（3）预算管理权限的划分；（4）预算调节制度和方法。预算体制的核心是，各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。

　　二、实行分级预算管理体制的必要性。

　　公共产品或公共需要是分层次的，因而，公共产品或公共需要的层次性是划分收支的基本依据之一。政府间财权和事权的分权具有客观必然性。这种必然性来源于地方的相对独立的经济利益。

　　集权与分权关系由于各国的政治体制和国情不同而有差别。一般而言，联邦制国家侧重分权，单一制国家侧重集权。集权与分权关系在预算体制上体现为中央与地方间收支划分的比例，几乎所有国家，无论是联邦制还是单一制，中央收入均占主导地位，这是共同的。但通过转移支付后的中央收入或支出的比重则有较大的差别。

　　三、各级政府职能划分。

　　各级政府间的财政关系以政府职能的划分为基础。各国的基本立法对各级政府的职能都有明确的规定。为使其职能得以履行，各级政府都有其独立的财政。由于不同国家经济和政治制度的不同，各国的财政体制也不同。

　　四、政府间转移支付制度。

　　政府间转移支付制度是涉及中央财政与地方财政关系、地方财政之间关系的一项重要制度。它通过垂直的，即从上一级财政流向下一级财政的资金流动，来实现上级政府对下级政府的补助，或从同级的富裕地区向贫困地区的资金流动，实现地区间公共服务水平提供能力的均等。政府间财政转移支付制度的建立，是为了解决地方政府收支不平衡问题，以及因地区间经济发展不平衡而引起的全国公共服务水平不均衡的问题，以利于实现经济的稳定发展。中央与地方之间的转移支付还涉及政治体制上的集权与分权问题。

　　“国家预算是一个重要问题，它体现着国家的基本政策，它规定着政府活动的范围和方向”，政府预算首先体现了宏观预算政策，它解决“做什么”的问题，国家从生产建设型财政到公共型财政的转变，以及政府预算分配重点的调整，都显示了宏观预算政策的根本变化。其次，在限定范围内把收支项目集中起来进行对比、选择的政策体现了微观预算政策，它解决“怎么做”的问题，国家进行的综合预算、零基预算，以及部门预算编制制度的改革显示了微观预算政策的不断创新。再是，一个好的预算必须通过执行体现出来，预算执行是预算管理的关键环节，而搞好预算执行在于健全的机制。比喻灌溉，编成的预算是一潭水，预算执行就是放水的过程，好渠道产生好的灌溉效果，坏渠道就不可能节约用水。“及陷于罪，而惩之，乃罔民也”（《孟子》），一个好的执行机制至关重要，必须明确做什么，怎么做，以及这样做的好处，不这样做的后果，财政国库管理制度改革、会计管理体制改革、政府采购制度改革都是整修预算执行渠道的措施。最后，预算还需要强有力的约束措施，建立有效的监督机制，真正发现问题，依法办事，不依法编制预算、不正确执行预算、不严格监督预算的行为应承担相应的责任，从而保证整个预算管理体制的正常运转。

　　一、中国预算管理体制。

　　中国在改革开放前实行的基本上是中央集权的模式。改革开放后，于1980 年开始实行财政包干体制。随着经济体制改革的深化和经济的快速增长，越来越明显地暴露出财政包干体制的弊端。

　　改革的方向是，实行完善的分级分税预算管理体制。

　　二、预算构成。

　　中国的预算是按照一级政权设立一级预算原则建立的。中国的政权结构分为中央人民政府和各级地方政府。从中央到地方分为五个级次，一是中央政府即国务院，二是省级政府（包括自治区和直辖市），三是市级政府（指设区的市级政府，包括自治州政府），四是县级政府（包括自治县，不设区的市和市辖区），五是乡级政府（包括镇级政府，民族乡、镇）。其中，省以下各极政府统称为地方政府。与政府设置相适应，政府预算也由中央预算和地方各级预算组成。

　　三、预算形式与内容。

　　自1992 年起中国开始实行复式预算制度。中国的复式预算由经常性预算和建设性预算两部分组成。简而言之，经常性预算即维持政府机器运转所需的财政收支计划。建设性预算是“建设财政”，即政府就国有资产经营和其他建设性经济活动所需制定的财政收支计划。

　　四、中国的预算监督。

　　从本质上讲，中国的预算监督与世界上主要国家一样，都是由立法机构监督和财政部门监督共同构成。但是，由于社会制度的不同和历史文化背景的不一样，中国的预算监督有其特色。

　　一、预算平衡的含义。

　　预算平衡是一定时期内财政收入和财政支出之间的数量对比关系。在复式预算制度下通常指经常收入和经常支出的关系。预算平衡也可以从以下两个方面来理解：一是在编制财政收支计划时安排的正常收入额与支出额的平衡，称为预算平衡；二是财政收支计划执行结果的平衡，称为决算平衡。

　　预算平衡与否一般有三种情况，

　　（1）收大于支即预算盈余；

　　（2）支大于收即存在赤字；

　　（3）收支相等即预算平衡。

　　二、预算平衡与经济发展。

　　所有派别的预算理论与政策主张可概括地为二种，即均衡预算论和功能预算论。所谓均衡预算论，即主张无赤字的收支平衡预算。功能预算论的核心是相机抉择。功能财政的基本点是政府应该关注充分就业和经济增长而不必拘泥于预算平衡。