政府采购制度

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政府采购制度(Government Procurement System)

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什么是政府采购制度

  政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称。政府采购制度就是约束政府机关和公共机构运用市场竞争机制采购货物、工程和服务以实现公共职能的制度。一般来讲,政府采购制度往往以政府采购法的形式来体现。

  政府采购,也称公共采购,是指公共部门为了日常政务活动或为公众提供公共服务,在相关主体的监督下,以法定的方式、方法和程序(按国际规定一般应以竞争性招标采购为主要方式),利用国家财政性资金和政府借款,从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为。

政府采购制度概述

  我国1996年开始试行政府采购制度, 2002年6月29日九届全国人大常委会第28次会议通过了《政府采购法》,这部自2003年1月1日起实施的法律标志着政府采购开始纳入法治的轨道。目前政府采购制度已被中央和地方各级政府广泛采用,但是多年来我国实行的都是传统的政府采购,并没有达到国际上政府采购的标准,也没有真正实现阳光采购。传统的政府采购主要是行政审批控制和各需求单位的分散采购,其模式是:将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到其在商业银行开立的账户上,由各单位自主使用。

  政府采购法的宗旨和功能,是以法律方式强制地为国家机关和公共机构的采购行为引入市场竞争。市场竞争是政府采购制度的灵魂和内在精神。竞争的有效、竞争的成本、竞争的效果、竞争的平等和竞争的保障,是进行当代政府采购制度设计的基本依据。

  引入市场竞争机制进入政府采购的决定性因素,是将物有所值原则确定为政府采购制度的第一目标。除了经济效益目标以外,政府采购还有经济的、社会的和环境的目标,例如竞争政策景气政策、劳工政策、工业结构政策、区域发展政策。但是如果后面这些政策目标与物有所值的第一目标发生冲突,就应当让位,这是当代政府采购不同于传统制度的关键之点。

  竞争采购方式的引入和当代政府采购制度的确立,极大地改变着传统政府财政支出消费的功能、制度和观念。传统的政府采购有许多缺陷。关于商业计算的大手大脚和浪费纳税人资金只是不良采购的一方面,更重要的还有滋长政府机关的官僚作风和官员腐败。占有经济市场和国际贸易巨大份额的政府采购,因为巨大腐败和缺乏效率,恶化了市场竞争环境,障碍了经济增长技术创新,延缓了国际贸易自由化的进程。造成不良政府采购的原因之一,在于政府采购的独占性质并因此可以免于竞争压力。但是国家也需要效率,国家的花费需要最低的成本,这是来自纳税人的利益要求。出路就是引入市场竞争机制。

  政府采购制度的核心是采购合同授予的竞争制度。这一制度要求将公开的招标作为原则性的合同授予方式。根据采购需求市场供应状况,还可以有其他的合同授予制度,例如像选择性招标限制性招标竞争性谈判询价采购。因为后面这些授予合同方式的竞争依此递减,所以使用的限制条件就越来越严格。合同授予程序的竞争性越强,越能体现当代政府采购制度的本质要求。

政府采购制度的基本功能

  政府采购制度作为市场经济条件下一种有效的支出管理制度,在各国财政及整个经济生活中具有非常重要的功能。

  1.加强支出管理、提高资金使用效益

  首先,政府采购制度有利于进行支出控制、强化支出管理、硬化预算约束。每一年度预算编制时,政府采购金额从商品单价开始确定,经议会批准后就具有法律效力,不得随意追加、追减,保证了预算编制的准确性,还便于对支出进行源头控制。采购商品的资金直接支付给供应商,减少了资金的周转环节,避免各单位挤占、挪用、滥用财政资金

  其次,政府采购活动公开、透明,便于财政监督和减少腐败。实行统一的政府采购制度尤其是以公开招标的方式从市场上采购所需的商品和劳务,公开性强、透明度高,既强化了财政监督,有利于从根本上消除滋生腐败的温床。

   第三,主要以公开招标方式进行采购,使政府得到了物美价廉的商品、工程和服务,节约了财政资金,提高了支出效益。欧盟的经验表明,公开进行的政府采购活动可使资金使用效益净提高10%以上。

  2.强化宏观调控

  政府采购制度在适应市场经济公平竞争的基础上,作为一种制度化、法律化的公共支出手段,对国民经济具有重要调控功能。

   第一,政府采购支出对于国民经济总量具有重要影响。目前,西方国家的政府采购支出一般相当于GNP的10-20%和整个预算支出的30%。政府采购支出总量的变化对于刺激经济、保持供求平衡和宏观经济稳定具有重要意义。

  第二,政府采购支出结构的变化在调整经济结构、促进产业升级和民族工业发展等方面具有重要作用。如政府对某些商品进行的示范采购,可以有效引导和扶持该行业的发展。

  第三,政府采购制度作为一种法律化的间接手段,还可以对经济进行经常的、规范的调节。

   3.促进国际经济协调与合作

  为使本国企业有效参与国际竞争,促进本国、本地区及全球经济的发展,签署政府采购协议,开放政府采购市场逐渐成为各国参与国际经济合作、促进经济区域化、全球化发展的重要内容。1979年在关贸总协定东京回合多边贸易谈判中,签订了世界上第一个政府采购协议,各缔约方将除国防、通讯和部分能源投资以外的中央政府有形商品(不包括工程和服务)的政府竞争性采购领域对外开放。1996年1月1日,世界贸易组织《政府采购协议》(GPA)正式生效,缔约国将开放本国中央政府、次中央政府及其他一些公共部门的商品、工程和服务采购领域,政府采购市场的开放程度进一步提高。此外,一些双边、多边地区性组织为促进本地区贸易和经济的发展也签署了政府采购协议,如欧盟,澳大利亚-新西兰,美国-以色列等。

   4.有效保护国内产业

   虽然政府采购市场的对外开放是一国经济参与国际竞争,促进区域经济发展的重要内容,但由于各国经济实力的差距和贸易保护主义的影响,各国在开放本国政府采购市场的同时,也在通过机构和产品清单、门槛金额、优先购买本国产品、规定采购的本地含量等政府采购的法律和制度手段对本国政府采购市场进行有效保护,以维护国家权益,促进国内产业的发展。

政府采购制度的基本特征[1]

  政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家,其主要特点就是对政府采购形为进行法制化的管理。我们现在所说的政府采购制度,从根本上说是市场经济的产物。在现代市场经济阶段,市场经济国家认识到市场不是万能的,它本身存在着缺陷。为了弥补市场缺陷,政府广泛运用经济手段和手段干预国民经济活动,其方式之一就是通过扩大政府财政支出举办公共事业,为经济的发展创造条件。由于政府采购规模的迅速扩大及对社会经济产生的广泛,很多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律,以确定政府采购管理的重要地位。

  与私人采购相比,政府采购具有以下明显的特征:

  (1)政府采购资金来源是公共资金。这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费。

  (2)政府采购的目的主要是实现政府目的。

  (3)政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体、公共事业等,

  (4)政府采购为非商业性采购,它不是以盈利为目标,也不是为卖而买,而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益

  (5)采购范围广,规模大。

  (6)采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则,

  (7)采购制度一般是围绕政府意图而制定的,具有较强的政策性。

政府采购制度的国际比较[1]

  (一)美国的政府采购制度

  美国政府采购制度是美国国家预算中公共支出管理的重要手段。政府部门的大多数开支都要通过政府采购的方式进行。政府采购的办法和规定也多以法律的形式确定下来,使政府采购制度能在公共预算管理中发挥重要作用,同时也保证了政府公共预算支出的高效、透明。美国政府采购制度的基本特征可归纳为以下几方面:

  1.政府采购的基本制度比较规范。政府部门的公共支出基本上都要按照政府采购的形式进行,政府采购制度形成了一套完整的体系。美国的政府采购过程由三个阶段组成(1)确定采购需求(2)签订采购合同(3)管理、执行采购合同。在具体的采购方式上分为小额采购大额采购两种类型。一般情况下,如果采购金额在 2500—25000美元之间, 实行小额采购,金额超过25000美元的采购,实行大额采购。政府机构购买力的大小或所得拨款的多少取决于一年一度的财政预算,而预算过程既涉及美国政府的行政机构,又涉及美国政府的立法机构。因此,整个采购过程和各种采购行为都有一定的法律规范和比较切合实际的操作方式。

  2.政府采购制度建立在法制基础上,有明确的法律规定。美国政府在实施采购制度满足自身要求的同时,也通过法律、法规来约束自己的采购行为。美国早在 1761年就颁布了《联邦采购法》,而与政府采购相关的法律法规还有4000多个。从本质上说,法制程序体现的是民主精神,其目的是为了保证并兼顾各方利益,尽量满足全体公民及纳税人的要求,这些法律程序使政府采购制度能够帮助各级政府快捷、有效地采购自己所需的商品或服务,并且维护了采购的信誉,保持了采购制度的透明,同时保证了政府实现其社会和经济目的。

  3.公平竞争是美国政府采购制度最基本的原则。不论是采用政府不经协商与报价最低、能满足政府需求的投标商签证合同的“密封投标”采购方式,还是政府与报价方进行协商,并就价格,技术能力及其他质量进行谈判的“协商采购”的采购方式,都是在自由市场进行公平竞争采购。竞争能使政府有效地利用商业竞争和刺激,从市场上买到最好的商品及服务。

  4.美国政府采购制度的“申诉”制度,美国政府采购制度是建立在承诺基础上的。根据承诺,所有商家均有权根据政府的需求说明进行报价,有权要求政府依照所说的评判标准,排除一切不相关的干扰,根据其提议的优劣对其报价做出评判。美国采购制度允许未中标的报价方或签约人对政府不合理的行为提出申诉,并由仲裁机构听取其申诉并做出裁决。这种申诉制度有助于维护采购的公正、捍卫采购制度的透明,并且这种公正和透明都是建立在竞争和立法基础之上的。这种申诉制度还可以在很大程序上克服武断决议,大大减少政府在采购过程发生的决策性失误所造成的损失。

  (二)英国的政府采购制度

  英国是世界上最早实行政府采购制度的国家之一。英国政府采购政策是针对政府各部门及其机构提出的,同时也要求政府采购职责范围内的其他机构加以遵循。政府采购从决策程序上看,各政府部门的政府采购都实行自我决策,各部门可以根据本部门的需要进行采购。但各部门在采购决策中要受到两方面的制约:一是这些部门所有采购商品和服务都必须在财政部授权支出的范围之内;二是他们的所有支出都必须向议会负责。另外,采购的每个部门都有一名官员,主要负责公共财政秩序和法规,同时保证财政支出周全合理,各部门的支出受议会“全国帐户委员会”的监控。因此,英国的政府采购是在政府政策、预算控制、个人责任和议会监控前提下进行的。其基本由以下几方面组成:

  1.政府采购的基本原则。英国政府部门和其他公共机构采购商品和服务都必须做到“物有所值”。“物有所值”就是所采购的物品总成本质量上都必须能满足使用者的要求。在政府采购中“物有所值”主要是通过竞争来实现的。根据有关规定,政府各部门在进行采购时可以自行决定最符合合同要求的竞争形式,要以最合理的价格采购自己需要的商品和服务,公平竞争是政府采购的一条核心原则。

  2.政府采购的基本方式。英国政府采购的基本方式有以下几种:(1)精心挑选供应商,要求他们以各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标;(2)对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同,采取公开招标方式;(3)对较复杂的合同,采取协商和竞争招标相结合的方式;(4)对于极少数极为复杂的合同, 采取竞争性的协商谈判方式;(5)对于极廉价的采购或极例外的特殊情况,采取单方面招标方式等。

  3.政府采购的法律法规。英国的政府采购是建立在相应的法律法规基础上的。其内容大致包括:(1)一般合同与商业法律;(2)法定职责,如遵守国际条例等;(3)专门法律规定,如对行贿受贿或不公正合同条款的处理;(4)旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流动的欧共体条约及规定;(5)世贸组织政府采购协议和其他国际协定等。这些法律法规为英国政府采购活动的规范化运行奠定了法律基础。

  (三)我国的政府采购制度

  政府采购制度作为财政制度的组成部分,在西方国家已有二百多年的。由于我国政府采购工作起步较晚。因而还是一项全新事物。虽然这一工作现在已在我国各地蓬勃展开,但从我国各地开展的情况看,新却不少,主要表现在:一是由于政府采购的有关法规还未出台,各地的政府采购活动不甚规范,操作无序,政府采购的规章制度和管理体系尚不明确。,政府采购缺少一个可以遵循的全国性的规章制度。二是采购范围窄、规模小。现行的采购活动还只是局限在对货物类的采购,而且采购方式比较单一。三是现行的事业,行政会计制度和财务管理体制与政府采购的直接支付方式相矛盾,使节约资金在预算上体现不出来。四是政府采购管理的制约机制还不健全。所有这些问题的存在,都有碍于政府采购制度的顺利推行。发达国家政府采购制度经过200多年的探索与实践已建立了较完善的体系。因此,我们应大胆借鉴国外政府采购的与,和完善我国的政府采购制度,以促进我国规范的政府采购制度的建立。

政府采购制度的防腐作用[2]

  (一)奠定政府采购防腐作用的基石----国库集中收付制度

  传统的政府采购主要实行的是政府支出的控购治理模式,在这种模式下,由于竞争机制的缺失极易导致暗箱操作,滋生权力腐败。因此,为了提高政府工作效率,严肃政府采购纪律,必须建立规范的现代政府采购制度,国库集中支付制度改革就是最重要的措施之一。

  国库集中收付制度是指政府所有的财政性资金集中在国库或国库指定的代理行开设账户,所有财政资金收付都通过财政部门在国库银行开设的单一账户集中办理,实行财政直收直支。实行国库集中收付制度后,取消了现有部门、单位在商业银行开设的存款账户,将资金统一集中到各级财政部门开设的国库单一账户,各项财政收入直缴国库,发生财政支出时,财政资金也不再通过主管部门层层划转,而是在实际使用时由财政部门从国库账户直接划入商品和劳务提供者的账户。国库集中收付制度将原来各预算单位的分散支付改为集中支付,从而把握每笔资金的最终去向,从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象,有利于财政加强对预算资金的管理,做到从源头上防腐。

  (二)政府采购制度具有防腐作用的原因

  政府采购的核心问题是建构一个兼容竞争性、公开透明性和非歧视性的阳光型的政府采购机制,关键是在政府采购领域引入强制竞争的理念和机制。政府采购之所以具有防腐功能,分析其原因,主要有以下几点:

  首先,实行国库集中收付制度以后,政府采购的资金按预算拨付,纳入统一账户治理,从而确保受到财政部门全方位的监督。

  其次,政府采购的全过程严格按照公平、公正、公开的原则进行,各个供应商之间公平竞争,暗箱操作的可能大大减少。

  第三,政府采购过程中监督机制更加健全。公平竞争不但使各个采购主体之间存在着互相监督制约的机制,同时政府内部也加强了财政、审计等形式的监督,此外,社会公众以及新闻媒介等舆论的监督力度也在不断加强。多样化的监督机制能有效地防止政府采购过程中的权钱交易寻租、暗箱操作等腐败现象,有力地推进政府廉政建设。

  (三)政府采购制度的防腐作用

  政府采购制度有利于建立一种反腐倡廉机制,使政府采购行为置身于财政、审计、供应商和社会公众等全方位监督的机制当中,在公开、公正、透明的环境中运作,有效抑制了公共采购当中的各种腐败现象,有利于维护政府信誉,维护政府官员廉洁奉公的良好形象。

  未来,政府采购制度将在自我完善中充分发挥源头防腐的功能,它对反腐倡廉推动作用主要体现在以下几个方面:

  1.政府采购制度构建了公共资金运行的约束规则

  就一般意义说,在反腐倡廉制度体系中,公共财政资金的管理制度是源头治腐的利器。政府采购制度作为财政资金管理的重要手段,成为管住政府“钱袋子”的主要手段之一。政府采购制度建立起购物支付贷款主体、采购物品验收主体和购买主体三分离的制度,由财政统一付款,形成了钱与物、验收与购买分离的相互制约机制,有力地阻止了供给商与采购人的合谋而造成的公共财政资金的损失,促进政府的廉政建设。

  此外,国库集中支付制度的建立,从制度上和财务收支的动作程序上做出了明确、系统的规定,资金运作透明度高,制约机制完善,政府可以对资金的使用情况实施有效的监督,规范资金使用者的行为,防止利用财政资金牟取私利,促进资金使用单位的党风廉政建设,防止滋生腐败,浪费有限的财力

  2.政府采购制度有助于揭示财政腐败,促进反腐倡廉工作

  近年来的实践表明,政府系统的腐败行为,集中发生在行政审批、执法监督、政府采购等公共资源行政权力的运行过程中,深层次的原因是政府职能转变不到位、制度不完善和行政权力运行不规范。这些在政府采购制度运行中暴露出来的问题,为未来政府采购的改革提供了目标和方向,有助于进一步完善政府采购制度,从根本上打击财政腐败行为。例如,5年前江西省财政厅在全国率先推行的公务车定点加油全省联动,7万多辆公务车加油由省级统一招标,实行“采购卡”管理,一车一卡,每公升0.04元的优惠以积分形式返还,这一举措集中体现了政府采购对反腐倡廉工作的治理作用。

  3.政府采购制度有助于促进监督机制的健全

  政府采购制度按照公开、公平、公正的原则,将政府公共资金使用中的招投标信息公之于众,以政府购买的方式实现政府公共服务的职能,将会促使市场经济微观主体以竞争性参与的方式,加入到政府公共资金的具体应用环节中来。政府采购不仅强化了政府内部的监督机制,而且还促进了政府外部监督机制的健全,有助于塑造一个全社会都来关注政府公共资金使用的社会氛围,促进政府治理多元化监督体系的完善。近年来,我国公众对政府工作,特别是政府财政资金的关注度明显提高,且呈现出不断上升的趋势,所以政府应当及时财政资金的使用状况,而作为耗费大额财政资金的政府采购,更应及时公布各项信息,接受公众的监督和建议,使得政府采购真正成为阳光下的交易。

参考文献

  1. 1.0 1.1 王磊.浅论政府采购制度
  2. 范雯.浅谈政府采购制度的防腐作用
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