财政腐败

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什么是财政腐败

  财政腐败是指财政领域中的官员为了个人私利,利用某种垄断权(包括行政权和资源配置权)所进行的滥用公共权力,包括贪污、受贿、挪用、偷税漏税以及在为民办事中的拖拉、推诿、扯皮等渎职行为。[1]

  财政腐败的定义主要侧重于三个方面

  第一,财政腐败的主体确定为国家财政领域的公职人员,特别是掌握实权的公职人员

  第二,腐败行为界定为国家公共权力的异化和滥用,即在公共权力的运行中,握有实权的领导者或工作人员非法使用职权,谋取私利,从而侵犯国家、公众利益的行为。

  第三,腐败行为目的有很多方面,包括政治价值性、享受价值性、经济价值性等。

财政腐败的表现[1]

  (一)税收中的腐败行为

  1.基层税收人员腐败。这可能是最明显的腐败形式,即纳税人向基层税收人员行贿。受贿者将忽视他们发现的非法行为,如低报收入或低估托卖品的价值等以及作为纳税人应当申报而未申报的行为,所有这些都为税务人员提供了索贿的机会。

  2.行政腐败。这种腐败是由于税收管理部门无法独立于政治影响造成的。如果高级官员能够对税收人员施加影响,如提升和解职的影响,那么他们就可能为私利而滥用这种影响力。那些为竞选活动或为个人利益寻求资金的高级官员,发现如果他能将合作者从税收调查中解救出来,就能使接受纳税人的贿赂成为有利可图。因此,高级官员将说服他们的下级也加入这场游戏。为了成功,他们或者说服(忽略低级人员的少量腐败),或者威胁(运用职权将低级官员解职等等)。

  3.税收立法腐败。一般对于此种腐败行为很难界定其法律性质,从形式上看,它是完全合法的,它是通过税收立法部门按照一定法律程序予以制定并颁布的。只有在税收立法部门给予某些利益集团一定税收优惠或豁免,并已取得利益集团的资金回报时,才可以认定存在腐败行为。一方面,立法腐败的形式相当隐蔽,不容易引起察觉和反感。另一方面,从纳税人角度看,由于强势集团通过影响或控制税收立法可以获得名正言顺的税收倾斜,而对于其他纳税人税收负担肯定是名正言顺地加重。虽然在我国税收立法权是集权性的,相对于税收执法不容易受到强权势力的控制,但不可否认,我国在一定程度上已经存在了某些利益集团,而且他们也已经开始对于税收政策的制定和调整施加影响,因此,对于税收立法腐败不能忽视。

  4.税收执法腐败。这是日常最熟悉、最普遍的腐败形式,它包括纳税人向基层税收人员行贿和税务机关上下级之间的腐败。在这里纳税人和税务人员存在着明显的共谋。相对于税收管理部门的上层管理人员,基层税务人员拥有信息优势,容易发现纳税人的非法行为如低报收入或高计成本等,以及作为纳税人应当申报而未申报的行为,所有这些都为税务人员提供了索贿的机会。

  (二)政府采购中的腐败行为

  政府采购中的腐败问题一向都是国家和社会关注的焦点,原因是这种腐败行为不仅普遍而且对我国的经济影响重大。按照国际经验,据有关专家估算,由于腐败行为所导致的我国国有经济投资和财政支出流失每年在2575亿~3410亿元之间,占GDP的3.4%~4.5%。可以说没有什么行为比政府采购产生的诱惑更大或提供腐败的机会更多,所以,无数高官为此被免职,各级政府和各种类型的政府组织大肆购买各种商品服务,其数量和价值常常超出常人的想象。为了加强对公共投资公共支出的管理,堵塞流失“黑洞”,从1993年我国开始逐步推行政府采购制度。但是在政府采购制度的执行过程中仍出现了很多问题,“暗箱操作”、索要回扣等腐败行为还常有发生。在分散采购体制下,由于缺乏制度约束和有效的监督,为多级代理人(多级采购主体)谋取法定契约之外的利益创造了条件,设租寻租现象成为政府采购中的一大痼疾,因此,政府采购资金浪费严重、使用效率低下也就是意料之中的事情。

  (三)预算体制中的腐败行为

  1.预算外和制度外资金滋生腐败。奢侈浪费之风之所以屡禁不绝的一个重要原因,就是有大量的预算外资金游离于预算管理之外,预算外和制度外资金是滋生不正之风和腐败行为的发源地。从所查处的有关案件来看,这两种形式资金的存在,不仅是有的单位乱发钱物、搞高消费的经费来源,而且是请客送礼、公款行贿的经费来源。多年来,乱发钱物、送收红包礼金的歪风之所以一直刹不住,就是因为有充足的资金来源。有的单位为了逃避监督,为了开支的方便,甚至通过各种途径把预算内资金转移“洗”成预算外资金。这说明预算外或制度外资金也是预算内资金的重要漏洞。可以说,只要预算外和制度外这两种资金形式不被根本取缔,那么,用公款送人情、行贿、买官以及其他违纪违法开支的腐败行为就无法得到有效防治。

  2.预算编制粗糙导致拨款审批权寻租。因财政预算编制太粗糙,预算执行工作透明度不高,导致有关部门和人员在资金分配和使用上的自由裁量权过大,并且失去监督,进而导致大量利用资金支配权寻租的腐败行为。我国的政府预算不仅科学性差,而且透明度低。目前,我国的各级政府预算具体数据指标均未公布于众,仍然沿用几十年来的老办法,只公布几个收支大类的预决算数字,并加以大量的文字说明。这些极为粗放的预算指标。对于人大代表和社会公众,仍然是外行看不懂、内行也不可能看出问题。可以说,当前我国交由人民代表大会审议的仅仅是政府的预算报告,而不是政府预算的全部收支数据指标。关于各项预算计划之外的临时性追加拨款,则更是缺乏透明度和公开性,基本上是暗箱操作。

  (四)转移支付中的腐败行为

  1.“乱收费”等不正之风的出现。由于一些地方的财政压力,在一定程度上导致“乱收费”等不正之风。如1994年分税前,地方财力大多年份均占全国财政收入的70%以上,1993车达到78%,而1994年分税后突然降至44%,地方当年减少财政收入1080亿元。虽然曾想通过财政转移支付的办法给地方一定的财政补助,但中央财政实际转移支付大多小于地方预期需要。一方面,我国一些地方财政实际上是保人头经费、保吃饭的财政,分税制转移支付后,这些地方的财政更加吃紧;另一方面,中央转移支付下来的大都于是有“专项”用途的资金,不能用于解决“吃饭”问题,一些财力紧张的县、乡因而一度出现了无法给国家工作人员按时足额发放工资的拮据局面;有的在无奈之下便加大收取税费的力度,甚至提倡和鼓励各单位创收,由此加剧了一些地方的乱收费行为。

  2.“跑部钱进”等腐败问题的产生。地方政府为争取转移支付资金从而导致“跑部钱进”等腐败问题的产生。为了向上级政府及有关部门争取转移支付资金,地方不得不采取各种正当和非正当的手段,加大“跑部钱进”的力度。在“跑部”中,一方面,对掌握拨款权的部门及其人员来说,有可能存在着很大的寻租空间;另一方面,从申请专项拨款的地方或单位来讲,有可能付出成本,因为有诸多环节需要打通,往往是拨款尚未到手,费用已开支一大笔。例如有的地方专门设立跑项目的费用,有的则公然提出用一部分跑来的资金作为跑项目资金人的回扣或奖励,以鼓励向上级争取更多的转移支付资金,这就使得省往中央跑,市县往省里跑的“跑部钱进”机制在一些地方和部门得到空前强化。

  3.挤占、截留、挪用等现象屡禁不止。由于一些专项转移支付资金的管理监督难到位,挤占、截留、挪用等现象屡禁不止。专项性转移支付往往是先分配到各部委,再逐级对口往下分,这就形成了财政资金在财政之门多重分配的格局。加之缺乏严格的制度规范专项拨款随意性较大,实际分配过程也不透明,资金拨下来以后难以形成有效的跟踪监督机制,以致挤占、截留、挪用资金以及贪污、受贿等腐败现象难以防范和避免。从资金的具体使用情况看,一些部委和不少地方一直存在挤占、截留、挪用国家专项资金的严重违规问题,例如,近年来国家审计署所曝光的几个典型案例都与专项拨款相关就是有力的佐证。

参考文献

  1. 1.0 1.1 刘志芳,刘学之.财政腐败的经济学界定及其成因分析(A).学术论坛.2006,(12):89~91
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