财政可持续性

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财政可持续性(Fiscal Sustainability)

　　财政可持续性是指作为经济实体的国家财政的存续状态或能力。财政可持续性的概念由Buiter(1985)首先提出。^[1]

　　对一个经济实体而言，当它无力偿还债务时，就不能存续而宣告破产；反之，它有偿债能力则说明可存续。从研究范围上看，财政可持续性是国外理论界对与政府偿债有关研究的概括性说法，研究的是政府债务清偿能力问题，其本质上是对财政政策宏观经济效应的研究。按照这一研究思路，财政可持续性在很大程度上等同于政府清偿债务能力的可持续性，因此一国的债务负担率水平被认为是衡量一国财政是否可持续的重要指标。

　　研究者试图利用不同方法界定财政可持续的条件。多玛(Domar，1944)用简单的数理分析方法论证存在一个最优债务负担率，只要一国债务水平等于或低于这个水平，政府就有偿债能力，则财政可持续。由于政府能控制自身的支出、拥有征税权和通货膨胀的主动权，因此理论上可保证财政在任何时候都有偿债能力；但实际上，政府控制收支的能力是有限的，并且不能轻易使用通货膨胀，所以政府必须遵循最优债务负担率。从理论上说，只要政府债务增长率小于或等于经济增长率，财政就拥有偿债能力。20世纪80年代以来，两种思想主导了财政可持续性研究。一是1992年《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty)规定的债务负担率不得高于60%、赤字率不得高于3%的指标作为财政可持续性的趋同性检验标准。二是从周期预算平衡的角度，财政可持续性要求未来财政预算盈余的现值必须大于未来财政预算赤字现值，而且其差额必须至少等于国债初始存量与国债最终债务存量现值的差额(Hamiltonand Flavin，1986；TrehanandWalsh，1991；SmithandZin，1991；Bohn，2005)。但这些主要基于发达国家实践所提出的财政可持续性评判标准有一定局限性。

　　20世纪90年代中期以后，亚洲和拉美一些新兴市场国家债务负担率明显上升，其背后的原因是一些非传统因素，如利率和汇率的变动、或有负债变成现实等导致财政债务负担激增。同时，为欧盟等国所公认的债务警戒线在新兴市场国家出现“失灵”，虽然新兴市场国家债务负担率加权平均值为50%，比《马约》标准低10个百分点，但这些国家已经出现了严重的债务问题。也存在一些国家，虽然债务负担率或赤字率已经远高于60%或3%的警戒标准，但其经济仍然是可持续的，如日本、美国等。从更广的范围理解，财政可持续是指政府未来所拥有的公共资源足以履行其未来应承担的支出责任和义务，以保证经济、社会的稳定与发展。这就意味着财政可持续问题并不局限于财政债务的可持续。我们需要从不同层次理解财政可持续性：

　　(1)财政可持续性与经济可持续性紧密相连。对财政可持续性问题的讨论必然是在寻求经济可持续性的大前提下进行的，也必须以实现经济可持续性为最终目标。

　　(2)影响财政可持续性的因素非常复杂。在开放条件下，一国财政可持续性不仅受到本国各种因素的影响，而且还会受到外部经济环境的影响，而开放程度越高，外部影响越大，并可能演化为无法避免的系统性风险，如此次发端于美国次贷危机的国际金融危机对各国财政可持续性形成的冲击。自2009年开始暴露出来的欧元区部分国家(如葡萄牙、爱尔兰、希腊、西班牙等国)的主权债务危机问题在一定程度上反映了外部冲击对本来就比较脆弱的国内财政状况的消极影响，并进而对整体经济可持续增长造成威胁。相较于成熟经济体制，体制转轨条件下，可能对财政可持续性造成损害的财政风险又往往与体制性风险交织在一起，即一些财政风险并非来自财政本身，而是源于体制转轨中沉淀和积累下来的深层次矛盾的日益突出和显性化。

　　(3)财政可持续性衡量指标应具有适应性和综合性。正是由于财政可持续性与经济可持续性紧密相连，而影响财政可持续性的因素又非常复杂，这就决定了衡量一国财政可持续性的指标应该具有适应性和综合性，以反映经济社会可持续发展的客观要求、不同体制背景和政策环境下财政活动的特殊性等。

　　从财政与经济之间的关系看，经济决定财政，财政反作用于经济。经济可持续性是任何一个经济实体致力于追求的最终目标，而在现代市场经济体制下，作为经济社会活动的重要载体和手段，财政可持续性是实现经济可持续性的一个必要条件。而另一方面，财政可持续性不能局限于财政本身的可持续性，如财政收支大体平衡，财政作为现代市场经济体制的一个重要组成部分，其保证经济社会稳定与发展的服务功能是财政赖以存在和发展的基本，因此，必须跳出财政自身循环本身，从经济层面去考虑其可持续性问题，财政可持续性必须以有助于实现经济可持续性为最终目标。

　　对任何一个国家而言，在经济发展不同阶段，实现经济可持续性的目标是有所差异的，因而对财政可持续性的阶段性要求也会不同。对市场经济发达国家而言，经济可持续性目标主要体现为熨平经济周期性波动的影响，实现经济社会稳定发展。这就要求，一方面注重发挥财政政策的逆周期调节作用，满足短期经济调节政策的需求；另一方面，财政要为维持相对稳定的社会制度(社会福利水平)提供基本支撑，实现财政保障能力的可持续是财政可持续性的突出表现。对发展中和转轨中国家而言，经济可持续性目标不仅包括熨平经济周期性波动的影响，还包括实现经济较快增长和社会较快发展，以不断提高社会福利水平等经济社会发展目标。这就要求，一方面财政要为长期经济较快增长和社会较快发展提供足够财力支撑，财政保障能力较强；另一方面，财政政策还要满足短期经济调节要求，服务于熨平经济波动的需求；同时由于市场运行机制的不健全和不完善，仍需通过财政来发挥政府对市场的引导和先导作用。因此，对这些国家而言，对财政可持续性的考量不能局限于单一方面，必须综合考虑经济社会发展对财政的各种客观需求。就我国而言，对财政可持续性的研究必须要与经济发展方式转变、公共财政制度建设等结合起来，不能孤立地就财政而论财政可持续性。

　　从推动实现我国经济可持续性增长的角度看，财政应该兼具公共性和发展性。财政的公共性主要指财政要支持市场为主配置资源和弥补市场失灵，通过提供公共产品和服务以满足人民群众需求来实现。财政的发展性则是指在我国初级阶段的经济社会发展中，财政要能够有效充当社会先行资本的作用。因此，我国经济可持续发展必然要求财政可持续，即表现为财政公共性职能与发展性职能的可持续。财政公共性职能的可持续强调以合理的水平可持续地提供公共产品和服务。

一是必须让人民群众分享改革发展成果，通过社会制度的发展与完善，不断提高社会福利水平；二是要有可持续财力作为保障；三是坚持“广覆盖”和“可持续”相结合；四是形成公共产品和服务可持续提供的长效机制等。财政发展性职能的可持续则主要体现为经济发展中财政作用的有效发挥，即首先，财政不仅要为市场经济发展提供必要的基础条件，而且还应发挥对某些经济活动的引导作用，并保证财政作用的可持续性；其次，财政应有效发挥先导作用，避免或尽量减少政府对其他主体的排挤效应；最后，财政作用要突出重点，根据不同阶段经济发展的重点集中发挥财政引导作用。在我国现阶段，财政可持续性要服从于科学发展、优化公共资源配置等目标，以财政功能的可持续发挥为内在要求。

　　积极财政政策与财政可持续性之间的关系具有双重性。一方面，积极财政政策会对财政可持续性产生影响，是影响财政可持续性的一个因素；另一方面，财政可持续性又是积极财政政策实施的重要保障，是积极财政转型方式选择的依据。

　　1.积极财政政策影响财政可持续性。

　　一般而言，积极财政政策(扩张性财政政策)实施带来的财政赤字规模的扩大和国债余额的增长等可能会影响到政府债务水平及财政稳定状况，并进而影响财政可持续性，即短期政策实施会带来长期的财政效应。以支出扩张、收入缩减为主要内容的积极财政政策的实施必然会在短期造成财政收支压力；而扩张性政策的实施对社会有效需求的刺激并进而推动经济恢复持续增长则有助于在长期保持财政收支平衡和财政稳定，并有助于形成财政支撑经济持续增长的良性机制。但从另一个角度看，扩张性财政政策的过度采用(扩张力度过大或对财政风险控制体系造成威胁)则可能使得财政收支所面临的短期压力过大以至于无法保证财政基本职能的履行，而这不仅损害了财政可持续性，而且也从根本上损害了经济可持续性。分析积极财政政策对财政可持续性的影响仍然需要从对财政可持续性衡量的角度入手。从对财政可持续性衡量的角度看，可以按照政府拥有的公共资源和政府应承担的公共支出责任与义务两个方面来评估财政风险。

　　20世纪90年代，世界银行专家HanaPolackovaBrixi将政府公共债务区分为两个层次：第一个层次是直接负债和或有负债，前者是指任何情况下都存在的负债，与其他事件的发生无关；后者是指在特定情况下才存在的负债，与其他事件的发生相关。第二个层次是显性负债(或法定负债)和隐性负债(或推定负债)。前者是通过法律、契约或承诺等形式确定的负债；后者是根据将来可能出现的情况推定的负债，道义上的负债，责任边界不清楚。两个层次相互交叉形成4种类型的政府债务(政府财政风险)：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债。这实际上指出了两种类型的财政风险：一是直接财政风险，即由财政直接承担债务，主要是直接显性债务；二是间接财政风险，包括直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务，财政何时必须承担这些债务以及承担债务的规模都是取决于一定条件的。从风险防范的角度看，间接财政风险特别是或有隐性债务具有最大的不确定性，风险可控性最小，可能构成财政的一个很大的风险源。由于体制环境和发展阶段的特殊性，对发展中和转轨中国家而言，或有债务在一定程度上构成了财政风险的主体，并成为长期危及财政可持续性的主要因素。在体制尚未健全的情况下，含义广泛的积极财政政策的实施很有可能会通过增大政府的或有债务而对财政可持续性产生消极影响。

　　2.财政可持续性是积极财政政策实施的制度保障。

　　作为一种短期政策工具，积极财政政策的转型或退出是必然趋势。凯恩斯主义理论在第二次世界大战后由最初的短期静态分析发展为长期动态分析。研究者提出，宏观经济不是始终处于危机状态，而是在一段时期出现繁荣，一段时期出现萧条，因此，财政政策不可能永远以扩张为基调，应根据经济的周期波动交替使用扩张性政策和紧缩性政策。从财政收支的角度来看，就是交替使用赤字政策和盈余政策。具体来说，在经济萧条时期政府应减少税收，增加支出，实行赤字政策；经济繁荣时期政府应增加税收，压缩支出，实行盈余政策，而且盈余应加以冻结，以备萧条时期使用。可见，经济增长状况是判断积极财政转型或退出的主要依据。