社會保障政策

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什麼是社會保障政策

  社會保障政策是指政府在某種社會價值理念指導下,為了達成一定的社會目標期望,而制定關於社會保險社會救濟社會福利社會優撫安置等方面的一系列方略、法令、辦法、條例的總和,它們旨在對個人與群體生命周期內的生活風險進行干預,並提供社會安全支持。[1]

社會保障政策的特征[1]

  (1)社會性。社會性是指社會保障是國家在全社會範圍內普遍實施的一種社會制度,享受社會保障是社會成員的基本權利。首先,社會保障是在全社會範圍內統一實施的社會經濟制度,其對象是全體社會成員,是面向全體公民的普遍實施的制度,包括喪失勞動能力,不具備和未形成勞動能力的社會成員。這一特征在《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》中得到充分體現,“該計劃(社會保障計劃)覆蓋所有的公民並且沒有收入上限的規定”。社會保障是一種公共計劃,其實施主體是行政部門,對於社會成員來說,不論其是何種身份,只要符合享受社會保障的條件,就應當得到基本的生存物質保障。其次,社會保障資金的來源與使用具有社會性,即從社會範圍內籌集並安排使用社會保障基金。再次,社會保障目標的社會性。國家是社會保障的行為與實施主體,其目標是促進社會關係的和諧、穩定,體現了社會保障目標的社會性。

  (2)公平性。在社會保障中,公平原則要求通過社會保障對市場初次分配的適當調節,縮小社會成員之間在收入分配上的過大差距,使收入分配結果為社會成員普遍接受。在市場經濟下,以價格為導向的市場分配結果往往存在社會意義上的不公平。從勞動收入看,由於勞動能力、受教育程度、就業機會等差異,會引起人們在勞動收入上的差別。那些勞動能力差、文化水平低、缺乏就業機會以及從事低薪職業的社會成員只能得到較少收人,甚至無法滿足基本生活的需要。從財產收人看,人們占有財產的不同導致來源於資本的收入出現差異,多產者與無產者收入差距懸殊,而且這種因財產引起的收人差距還會形成代際繼承,從而出現社會倫理道德角度的收入分配不公。由於追求效率的市場不能帶來公平,社會保障制度的目標首先強調的是社會公平,在制度設計與實施中要求將社會公平放在首位。

  (3)互濟性。社會保障政策作為社會政策的重要組成,社會保障政策的設計初衷就是利用保險的“大數法則”,通過向社會籌集資金、國家利用財政“托底”的方式來保障遇到生活困難的人。當部分社會成員遇到基本生活困難的時候,社會保險可以給予基本的經濟支持。社會保障的互濟性為社會保障政策的維持提供了良好基礎,互濟性也體現了社會保障政策的社會道德倫理內涵。這一點也是社會保障政策區別於其他政策的重要之處。同時,社會保障政策保障性也強調保障公民的基本生活需要,從邏輯上看,社會保障的保障性特征要彰顯社會保障水平與當地的社會經濟發展現狀相協調的重要內涵。

  (4)發展性。社會保障政策關註的領域是公民基本生活層面,通過給予基本經濟補助以幫助人們維持基本生活。社會保障政策的公平性、社會性以及互濟性告訴我們社會保障政策的社會穩定內涵,而從社會保障政策的基本社會屬性上看,社會保障政策的發展性功能同樣重要。近些年來,社會政策領域也興起了發展型社會政策的研究,其核心概念是“增權”(empowerment),意在提升社會成員的自我發展和應對生活風險的能力。社會保障政策同樣也具有社會發展層面的重要特征。社會保障政策通過對社會成員發展權的保障,使公民具備一定的生活能力,這樣有利於他們發揮自身的優勢,實現社會政策的“造血”功能,最終推動社會經濟發展。

  (5)管理性。社會保障政策實際是對社會問題的一種組織性回應和政策建構過程,它是政府社會管理的重要組成部分,體現了政府管理社會風險的水平。從社會風險視角來說,政府的社會保障政策實際是對社會風險的組織性回應。這種政策回應性體現在多層次的巨集觀和微觀的風險管理上:在巨集觀視角下,成為社會問題的問題被納入到社會保障政策議程中來,並對這些社會風險進行社會幹預,而社會保障政策正是對社會層面的群體生活風險的一種干預;在微觀視角下,個體社會成員的生命周期內的社會風險被聚焦,社會保障政策的設計與執行正是對微觀社會個體的社會風險的管理。社會群體與個體層面的社會風險正是社會保障政策的議題選擇、政策設計、政策執行與評估等方面所關註的重點領域。

社會保障政策的體系[2]

  由於經濟社會發展水平以及制度、文化的差異,不同國家的社會保障政策體系在構成上是不同的。根據西方國家的實踐經驗和國際勞工組織關於社會保障體系框架的設計,結合基本國情以及社會保障的實際運作,我國社會保障政策體系主要包括以下內容。

  1.社會保險政策

  社會保險政策是國家和政府制定的旨在保障勞動者因年老、疾病、傷殘、生育、死亡、失業等風險事故或永久失去勞動能力,從而在收入發生中斷、減少甚至喪失的情況下,仍能享有基本生活權利的社會保障政策。社會保險政策是社會保障政策體系的支柱與核心。社會保險政策應儘可能地使社會保險社會化,使其覆蓋到所有社會成員,至少應使絕大多數勞動者都能得到社會保險的保障。社會保險作為一種保障形式,應遵循普遍性原則,即用多數人的力量分擔少數人的風險。只有具備了這一特征,才能解決勞動者的基本生活需求問題,發揮出保險的公益性功能,並促進社會的穩定。在我國,社會保險政策包括生育社會保險、醫療社會保險、失業社會保險、工傷社會保險、養老社會保險等五個部分。

  2.社會救助政策

  社會救助政策是國家和政府制定的旨在維持公民最低生活水準的社會保障政策。國家和社會按照法定標準和法定程式,在公民因種種原因無法維持最低生活水平時,向其提供滿足最低生活需求的社會援助(包括物質和金錢在內的經濟援助以及勞務服務等)。社會救助是一種最低層次的社會保障,是對已經陷人貧困的社會成員提供最低標準的生活保障的有效手段。社會救助的實施一方面是為了消滅社會的絕對貧困現象,在現代市場經濟運行過程中體現公平原則;另一方面也使沒有基本生活保障的社會成員的生存發展權利得到實現。當今的社會救助不同於過去的慈善事業和濟貧活動,它是在扶貧、互助與自救相結合的基礎上實施的。我國社會救助政策主要包括扶貧開發政策、最低生活保障政策、災害救助政策、醫療救助政策、法律援助政策以及特殊人員救助政策等。

  3.社會福利政策

  社會福利政策是國家和政府制定的旨在提高國民生活質量的社會保障政策。福利制度屬於較高層次的社會保障,其目的是促進整個社會成員的生活福利普遍增進。廣義的社會福利泛指國家和社會為改善國民的物質文化生活條件,而依法向國民提供的各種津貼補助、公共設施和社會服務。就狹義而言,社會福利是為解決已經出現的社會問題及減少社會病態和預防社會問題惡化,所採取的社會保險和社會救助事業,針對的是社會部分公民。在實踐中,各國對福利的理解和政策不盡相同,一些歐美國家實行了較為廣泛的“從搖籃到墳墓”的福利國家政策。我國的社會福利政策主要包括公共福利、勞動福利、老年人福利殘疾人福利兒童福利婦女福利軍人福利等。

  4.社會優撫政策

  社會優撫政策是規定由國家或社會依據對法定的優撫對象提供確保一定生活水平的資金和服務的帶有褒揚和優待撫恤性質的特殊社會保障政策。社會優撫是特殊性質的社會保障,保障社會上備受尊敬的軍人及其眷屬,以及因維護國家或社會利益、從事公務活動而致使生命或健康受到損害的人員及其眷屬的基本生活。

社會保障政策的功能[2]

  社會保障政策功能,是指社會保障政策作為一種社會事物對社會的影響和作用。默頓曾提出顯功能和隱功能的概念。社會保障政策可以解決社會問題,滿足社會需要,保護既有制度,這是社會保障政策的顯功能;社會保障政策是被統治階級爭取階級統治的工具,它保護既得利益者,這是它的隱功能。結合中國的實際,社會保障政策的積極功能主要是:

  1.社會保障政策是加速我國經濟發展和社會進步的基本保證

  社會保障政策的有效實施,是實現老有所養、病有所醫、傷有所保、失業有救濟、殘疾有安置、貧困有支援的社會“安全網”。社會保障政策的目標就是通過保障人民的基本生活,解除社會成員的後顧之憂,有效地化解可能發生的各種社會矛盾,為經濟發展創造穩定的社會環境。同時,社會保障政策作為一種再分配手段,是社會不同群體收入再分配的“調節器”,它通過保障人們的基本生活需要,實現社會公平。

  2.社會保障政策是社會主義市場經濟體制的重要內容

  健康運行的社會主義市場經濟體制,是一個以市場機制為基礎配置社會資源經濟結構,它不僅需要自負盈虧、自主經營的市場主體,統一、開放、有序的市場體系,以間接手段為主的巨集觀調控機制,相對完備的法律法規體系,同時也需要一個健全和完善的社會保障制度體系作為支撐。從這個角度講,通過社會政策建立和健全社會保障制度體系是社會主義市場經濟必不可少的重要內容。

  3.社會保障政策為國有單位改革提供基本前提和必要條件

  在我國,國有單位包括國有企業和國有事業單位的改革,一直是整個體制改革中最重要的環節,它甚至關係到整個社會改革的成敗。由於社會保障制度改革相對落後,社會安全網不夠健全,因此,我國國有單位特別是國有企業的改革也受到了制約,只有不斷完善社會保障政策,健全社會保障制度,才能加快國有企業改革的速度。

社會保障政策的制定和實施[3]

  現代社會保障制度演化生成的過程具體體現在社會保障政策的制定和實施中,而社會保障政策又是社會政策的基本組成部分。雖然我們通常在理論和實踐中將社會保障政策的制定作為重點關註的領域,但正如英國社會政策專家邁克爾·希爾(Michael Hill)所言,社會政策的實施是社會政策的不可分割的組成部分,人們很難在政策制定的結束與政策實施的開始之間明確划出一條分界線。“很多政策的概括性都很強,因此其實際影響取決於人們在執行階段對它們的理解”。由此得到啟示:國民最終能夠擁有一個什麼樣的社會保障制度,不僅取決於政策制定者是否制定出體現“公平”的政策,而且——更重要的是——取決於政策的實施。在現代社會決策權分散化的體制下存在著多種偏離博弈規則論制度設計目標的可能或現實,如:財政分權體制下的地方官員不按中央政策的要求對社會保障進行投入;醫療服務的提供者為自身利益誘導需求;納稅人隱瞞自己的納稅能力或——在社會保險制度下——欠繳保險費。所有這些都會對社會保障制度的生成產生影響,使“集體行動控制個體行動”的效果減弱。

  一、社會保障政策的制定

  所謂政策即政治行動的策略。雖然非國家機構也可以有“政策”,但社會保障政策主要是用來界定與公民個體經濟保障有關的國家(政府)所起的作用。因此,社會保障政策可以直接定義為:影響公民個體經濟保障的國家行為。那麼,國家為什麼會制定社會保障政策呢?傳統的主流觀點認為:社會保障政策不僅是出自人道主義的考慮去滿足人們的需要,它更主要是對社會動蕩作出的反應,是國家進行社會控制動機和人道主義動機相結合的產物。例如,皮文和克洛沃德(Pivenand Cloward)在解釋美國的救濟政策時指出:“理解社會救濟發放的關鍵是它所承擔的在更大範圍內維持經濟和政治秩序的作用,因為救濟本身是第二位的、輔助性的制度。歷史證明,救濟安排的啟動和擴展只發生在大幅度失業所導致的偶然的社會秩序混亂時期。社會穩定恢復以後它們就被取消或削減。”顯然,皮文和克洛沃德強調的是社會保障政策制定中的社會控製成因,這種觀點類似於西方新馬克思主義者的勞資衝突觀點。新馬克思主義者將社會保障視為資產階級對無產階級進行階級統治的工具,他們認為發達的資本主義社會需要奠定一個社會保障政策的基礎以幫助維持社會秩序,收買工人階級,防止他們作出反抗,並保證一個在醫療和教育方面具有可接受水準的勞動階層。各種階級理論在有關勞動和資本的相對影響方面有著不同的觀點,但它們普遍承認資本和勞動是驅動社會保障政策發展的主要因素。

  威廉姆森和帕姆佩爾(Williamson and Pampel)對上述解釋社會保障政策起因的觀點提出了質疑。他們認為,對社會保障政策的制定起決定性作用的因素是多樣化的,包括民主水平、發展水平、國家結構、道德規範同質性以及文化淵源等因素,其中某些非階級性因素的影響遠遠超過了階級性因素。新多元主義分析法是這種觀點(即強調非階級性因素作用的觀點)的一種典型代表。在多元主義理論中,社會保障政策被認為是各種利益集團競爭的結果,這些集團在某一特定問題上對結論具有影響力。多元主義理論的核心在於假定公民影響政府政策的方式是同其他人共同組成一個協會或利益團體。利益團體既具有代表性又具有保護功能。它們通過倡導符合其利益的政策變革來反對與其利益相抵觸的其他利益集團所提出的政策變革以實現本集團所追求的目標。民主社會最典型的結構包括大量的互相牽制的利益集團,這有助於減少衝突、鼓勵妥協、培養平等。傳統的多元主義者認為,各個利益集團之間的相互競爭可以防止單個利益集團的獨裁統治,從而提供一種充分滿足社會整體需求的社會保障政策形成機制。

  但是,這種多元論所描述的資本主義社會民主制定政策的準確性被提出了質疑,其所預設的理想後果也被認為是天方夜譚。在20世紀60年代和70年代期間,一種不太樂觀的多元主義形式出現了,這種形式被稱為“新多元主義”。新多元主義提到了在福利國家發展過程中利益集團政治綱領可能出現的長期消極後果。在新多元主義的視野里,政治民主被認為極大地促進了利益集團政治;政黨被認為是鬆散的聯盟,其目的在於贏得選舉而不是制定政策;自由民主的投票選舉通常是建立在自利的經濟利益基礎之上的,隱蔽性的利益集團和正式的利益集團都會要求對特定計劃的支持,比如增加社會保障福利,以此作為投票的回報。因此,社會保障政策的制定本質上就是一個政治過程,這一政治過程的集體政治行動受維護自身利益的各種集團的影響。

  以演化博弈論制度分析的範式來看,社會保障政策的制定絕非簡單的自上而下的國家父愛主義意志的貫徹和體現,而是一個複雜的多重政治參與人之間的互動博弈過程。按照賓默爾的說法,它是一種“討價還價型博弈”。但是由於各國並非具有相同的社會保障策略參與人之間互動博弈的平臺,因而其博弈均衡的結果(社會保障制度模式)也就會幹差萬別。這一策略互動的平臺主要指一國的政治體制(政體)。當今世界大體上可分為民主型政體和非民主型政體兩類。從現代社會保障發展史的經驗資料來看,民主型政體並非促成現代社會保障制度(社會保險)創建(或改革)的必要前提,但卻是促進其發展的有利條件。比如1883年率先制定社會保險政策的普魯士王國在當時並非一個民主型政體;再比如1981年率先進行社會保障制度私有化改革的智利在當時是軍政府執政的專制政體。之所以會出現非民主型政體在社會保障制度創建初期的領先局面,是因為非民主型政體下的政治博弈是在剝奪了公民及其利益集團政治自由的情況下進行的,這種博弈變為一個簡單的一個參與人(政府)的決策問題,省卻r對等的政治參與人之間討價還價的成本和拖延;而在民主型政體下,則往往會由於舊制度下的受益集團的阻礙使新社會保障政策的制定成本(包括時間成本)提高。例如:美國的民主儘管有許多缺陷,但它被公認為有一個比較充分的民主型政體,也正是由於這一民主型政體,使奧巴馬總統在推行其醫療保險政策時受阻重重。

  由於工業化國家基本上屬於民主型政體,本章以民主型政體為例闡述社會保障政策的制定及其影響因素。

  (一)代議制下的政策制定

  美國、英國以及西歐等大部分工業化國家的政府均自稱是民主的,因為這些政府體制中都存在代表人民的某種形式。但是,顯而易見,它們並不是直接民主。因為在複雜的社會裡,大部分政策都是由一小部分代表制定的。一些國家偶爾會通過公民投票的方式讓民眾更直接地參與進來,因此,代議制政府只具有間接代表民意的性質。希爾認為,議員與代表是有區別的。代表受選舉人的委托支持某項具體政策並向其選民解釋隨後的決定。而英國的議員們始終拒絕被視為代表,他們的觀點是按照他們自己對選民最佳利益的理解評判自己的工作。當然他們也知道如果嚴重脫離自己所代表的選民,就很可能在下一次競選中落選。從這種意義上講,他們聲稱自己關註的是所有選民的利益而並不只是投票給他們的選民的利益。在現代社會,由於政黨在選舉中發揮著主導性的作用,議員又基本上出自政黨,這使他們很難聲稱自己代表的是所有的選民。與其說議員是選民的代表,莫如說他們是政黨的代表。代議制下的政策出自代表不同政黨的議員之間的博弈公眾偶爾能夠在兩個或兩個以上政黨的綱領之間進行選擇,對潛在的、未來的政府決策形成壓力。

  在採用代議制政體的國家中,政黨對於政策制定所起的作用無論如何強調都不過分,事實上我們不可能撇開現代政黨的策略選擇闡明政策制定的邏輯。那麼,究竟什麼是政黨呢?政黨為什麼會產生呢?按照詹姆斯·麥迪遜的說法,政黨“就是一些公民,不論是全體公民中的多數或少數,團結在一起,在某種共同情感或利益的驅使下,反對其他公民的權利,或者反對社會的、永久的和集體的利益”。現代政黨最早始於19世紀的美國,各種黨派的出現恰好是在1800年的總統選舉之前。由此可見,現代政黨是為參與選舉而組建的。我們認為,現代政黨是公民利益分化、衝突和民主政體相結合的產物。由於社會保障政策是關涉人們利益分配與再分配的一項社會政策,因此,在社會保障政策的制定環節充滿了政黨之間的矛盾和競爭。政府所制定的社會保障政策從本質上看反映了政黨的壓力。例如:瑞典通常被稱為福利國家型社會保障的典型,而在其社會保障政策的制定中像社會主義政黨和勞工組織這樣的黨派政治發揮了重要作用。在瑞典,勞工組織和社會民主黨的密切關係增加了勞動者在社會保障福利支出以及不同的福利改革措施方面的影響。其他沒有哪一個工業化國家有如此之多的勞動者參加了工會,其他也沒有哪一種資本主義民主能讓一個代表工人的政黨控制政府達40年之久。社會民主黨能夠控制政府這麼久,關鍵在於20世紀50年代以前來自農業集團和農民黨的支持,還有50年代以後來自白領工人不斷增加的支持。

  在代議制政體下,並非只有社會主義政黨會推動社會保障政策的制定。在許多情況下,有關社會保障政策完善和發展的提議是由資產階級政黨發起的,如在社會保障養老金上增加支出的提議在工業化國家中的各政治派別中都十分流行。政治在二戰後扮演了一個重要角色,但所有派別的政黨都試圖利用流行的養老保險改革問題作為網羅選民的手段。社會保障政策是一個跨階級的問題,所有政黨都想通過吸引來自各個不同階層的選民來拓寬選舉支持的範圍。選民有權在二至四個候選人中選擇,每個候選人都是各自政黨的代表。這樣,選民的決定按照一定的組織結構得出。選民依照自己對候選人的評價作出決定,同時還要參考這些候選人的具體政策承諾以及他們所代表的政黨的一般性政治傾向和政策承諾。政黨的意圖要比個人的承諾重要得多。然而,政黨所提供的往往是政策方面的總體計劃,其中的條款有的受選民歡迎,有的則不受選民歡迎。因此,在通過選舉程式力圖影響政策制定的過程中,個體選民的選擇從一開始就非常有限。只有一般性的政策傾向或是更為泛泛的考慮才被人們視為“政黨形象”,而選民對議會議員的選舉正是依賴這些。這說明,用在不同黨派代表之間進行選擇的方法決定政策優先時,存在著一些基本的問題。事實上,政黨的政綱非常複雜,通常故意讓兩種選擇之間界限模糊不清。沒有一個政黨會給選民提供兩個清晰明確的選擇。選民通常並沒有機會對社會保障政策以及在不同社會保障政策之間作出明確的選擇。

  (二)政策制定的影響因素

  1.國際或區域性組織。其典型形式如歐洲聯盟的社會標準化工程。它是指在多種社會制度之間,用不同的方式自下而上地規範社會政策的行動。接受這些規範的各方並不受到社會立法的約束,也沒有社會行政的工具,所以這些規範也被稱為“軟法律”規則。歐盟社會標準化工程的建立是基於下列原因:(1)不同國家在生產標準、消費者保護、環境控制和就業條件等方面法規體系的差異對競爭產生很大影響,低標準的國家較之於高標準的國家有不公平的競爭優勢;(2)如果不同國家可以享受大致相等的就業機會和生活水平,經濟合作就會加強;(3)勞動力市場的一體化要求工人有可以“隨身攜帶”的社會保障權利,以便於他們在不同國家之間的自由流動。

  歐盟各國之所以在其政策制定中會遵守社會標準化這一“軟法律”,是由於:首先,歐洲聯盟社會目標的制訂是一種緊湊而又民主的過程,像歐洲聯盟的很多政策領域一樣,歐盟社會政策領域採取了“開放性協商”機制。所謂“開放性協商”,就是讓所有的成員國都提出自己的議題、意見,把爭端攤到桌面上來進行公開的辯論,這樣就保證了重要的議題沒有遺漏。在“開放性”的基礎上,通過協商和討價還價,設立社會標準,這種過程代表了成員國的意志和共識,是成員國自己希望達到那些它們曾親自參與設立的標準。其次,“開放性協商”機制包容差別、擱置爭議,在達不成共識的領域里由歐盟委員會出面,建立信息互換和意見溝通渠道,進行社會統計等領域里的標準化工作。再次,在社會標準化的過程中提出了各個成員國共同接受和嚮往的社會標準,但並不挑戰成員國原有的政治和行政基礎,它要求的僅僅是共同的價值取向和對行為方式的認同。它要求轉讓的是主權國家政府社會目標的規劃權和社會標準的制訂權,把主權國家政府的社會功能從社會標準的制訂者變為社會標準的執行者。當然,社會標準化工程不單單是弱化了成員國政府的一些社會功能,同時也加強了它們的另外一些社會功能。例如,歐洲聯盟的社會標準提出其根本的目標是不放棄福利國家的理念,是以人民為目的,並且是使社會政策更加理性化。這就要求各個成員國自下而上地根據這個方向去討論實施方案,迫使各國政府重新接近基層社會,增加其社會政策提議能力。

  2.壓力集團。有時人們將“壓力集團”稱為“利益集團”,但是並非所有的利益集團都能對政策形成同等的“壓力”。從廣義的角度使用的“利益集團”一詞,包括了階級基礎和非階級基礎的利益集團,包括有組織的和隱蔽性的利益集團。利益集團對於政策制定的“壓力”不是取決於其組織規模的大小,而是取決於其成員的組織性和競爭意識。奧爾森(Olson)強調小規模、組織良好的集團在民主社會中具有不相稱的影響。他的觀察證明,小規模但極富影響力的組織與政策制定具有緊密相關性。他認為由於搭便車的現象而難以組織壓力集團,但是一旦組織起來,這些集團便傾向於堅持或倡導代表自身利益的政策,儘管這些政策通常或者代表、或者不代表社會利益。同樣的,一旦有利於某一利益集團的計劃開始實施,比如為退休工人提供的救濟金或制定的養老金計劃,該計劃就會很容易貫徹下去。

  美國的政治體制有幾個特點非常有利於調動一些較小群體的壓力集團去影響決策。首先,體制內的權力是分散的,它分散在總統和國會兩院之間,聯邦政府和州政府之間.州政府和地方政府之間。第二,在美國這樣一個面積遼闊、多元化的國家,政治選擇更容易受到地方利益的控制。因此,國會議員與其地方選民之間的關係很少受到國家政黨利益的影響。第三,相應地,在聯邦層次,政黨之間很少因政治思想的一致而聯合起來。因此從政人員更容易受到小的群體的影響,而這些小的群體能夠有效地利用競選去威脅他們。壓力集團在美國政治中的重要性迫使政治科學家們提出修改代議制政府的理論。其中,個體選民的弱勢能夠因為他是某個利益集團的成員而得到彌補。因此民主具有“多元主義”特征,是政治家不斷地與許多群體進行妥協的過程。

  3.政治精英。在政策制定過程中偏離民主的做法使體系內的某些個人和集團享有特殊的地位。一些政治科學家和社會學家認為社會中存在著一些政治“精英”。社會政策制定者來自很小的社會圈子。當代對精英理論的闡釋有兩種:第一,把握關鍵政策部門的人來自於社會階層中很小的範圍;第二,少數彼此緊密聯繫的人在政策制定中起主導作用。這些政治精英包括政府官員、高級公務員、主要咨詢機構的成員以及有名望的機構的首腦等,他們來自於相對狹小的社會階層。

  在“精英”決策的政治體制下,某些壓力集團在政策制定中影響力的大小就取決於它們與政治精英之間的關係,而這種“關係”又取決於政策制定過程中要聽取哪些人的意見。有一種技術精英的觀點認為專家的主張比一般人的意見更重要,專家意見能協助社會政策,學術觀點有時能夠在政府內產生影響。因此,在教育和醫療衛生等這類擁有眾多技術精英的領域,壓力集團往往會引起人們關註。在許多不同的專業政策領域里,存在許多“政策網路”或是“政策社團”。其中,政策制定者與壓力集團代表(包括雇員群體的代表,特別是一些專業人員)之間有定期的咨詢活動,這些代表起著一部分內部人的作用。

  4.政府官員。政府官員在政策制定中的作用取決於政體的性質。希爾把所有的政治體制按其風格分成三類:“意識形態政治”、“行政政治”和“交易政治”。

  “意識形態政治”與代議制政府模式聯繫得最為緊密。這是一種最容易把傳統的政治與行政分開的體制。為了獲選,每個政黨都提出獨特的綱領供選民選擇。政治家責成行政人員定出與他們的政令和義務相一致的政策框架。

  “行政政治”與上一種形成對比。在該體制中,全職政府官員占有更明顯的主導地位。“政治”是組織性的而非公眾性的,主要矛盾都存在於部門之間。中央政府的部長雖然在形式上擁有關鍵的決策權,但實際上經常只是解釋觀點,維護自己部門制定的政策。那些不在部長辦公室工作的多數黨政治家們常常惱火地感到他們被排斥在政策制定過程之外。

  “交易政治”的政策制定依賴於政治資源的投入。那些被選舉出的人與其說是“代表”,倒不如說是把不同利益捏合到一起的“經紀人”。希望再次入選的願望使他們對壓力集團非常敏感並採取某些相應策略。交易政治中,政治家有一個非常明顯的角色,而政府官員只是處於一種從屬的地位。

  上述某一種類型並不一定適合於任何一個具體的國家。每個國家的政治體系通常是複雜的上述三種類型的複合體,並且在不同的時期呈現出不同的政體類型特征。某些國家的政治體系(如英國)有可能在中央層面上屬於“意識形態政治”,而在地方層面上屬於“行政政治”;有些國家(如美國)的政治體系在選舉時明顯具有“交易政治”的特征。

  二、社會保障政策的實施

  社會保障政策是一個很複雜的現象,很難把它精確地定義出來。顯然,這也為區分政策制定和政策實施增加了困難,同時也加大了發現實施過程中出現的情況及問題的難度。制定與實施的區別取決於對決策點的識別,這一點指政策制定與實施的轉折點,就像一件完工待售的商品。然而,這一類比的缺點在於政策的制定和實施是相互滲透的過程。有時人們將政策制定和實施分別類比為房屋設計和施工,正如施工開始後,甚至在房主人人住後還會對房屋設計進行修改一樣,政策實施在政策設計之初就開始對政策制定產生影響。格倫內斯特把一種政策實施過程比作地理勘測,從一個已知的起點(河的源頭)出發後便踏上了不知歸宿的茫茫徵程。

  政策本身的特點必然對實施過程的本質造成影響,政策的複雜性和模糊性很可能影響到政策的實施過程。制定政策目標時通常使用的是些概括性的或含糊的詞語,希爾認為這樣做可能是出於以下兩種原因:第一,政策制定者自己都不清楚自己到底要乾什麼。有些所謂的“政策”是出自某種政治幻想,要做出嘩眾取寵的承諾,只是象徵性的政策而已,比如呼籲殘疾人享受某某權利,等等。第二,政策缺乏清晰度,有可能是因為人們對政策的理解不一致。有的政策不僅僅是妥協的產物,而且在實施的關鍵點上也含含糊糊。有時,對某項政策的政治矛盾心理並不會過多地反映到政策本身,相反,倒是會大量地反映在限制政策實施的某些方面。最簡單的限制方式就是拒絕提供政策正常實施的手段,比如財力和人力的支持。

  政策之間的關聯性也會使政策實施過程變得複雜。任何一個新的政策都必須在其他許多政策已經實施的背景下實施。有的政策可能為新政策提供了先例,有的則為新政策創造了條件,還有的則可能與新政策產生衝突。

  政策是一種複雜、模糊的現象,因此,制定出使實施過程既清楚又明確的政策目標幾乎是一件不可能的事。有些政策的目標和條件非常模糊,但在實施過程中,這些因素就會變得更加具體。這也是政策實施者擁有自決權的一個原因。制定政策時考慮到實施過程,把政策制定看做是政策實施的產品,而不是“自上而下”將它灌人實施過程的做法往往更為現實可行。

  參照希爾的社會政策分析方法,我們也可以將社會保障政策實施的影響因素概括為三類:“中心一周邊”關係;政策執行機構的組織特征;社會、政治與經濟環境

  (一)“中心—周邊”關係

  社會保障政策的實施涉及許多的組織,如政府、企業、醫療衛生機構、社區服務機構、社團和非政府組織等,但是這些組織在政策實施中的地位和作用是不同的,其中,有些組織(如政府)處於政策實施的“中心”位置,而另一些組織(如醫療機構)則處於“周邊”位置。“中心”與“周邊”之間的“距離”有可能阻礙政策的實施。“中心”一般會參與政策制定過程,當其他機構負責政策實施時,“中心”一般在實施過程中會維護自己的利益。同樣,“周邊”也會有興趣對政策制定施加影響,並且可以作為政策調整過程中的反饋機制。

  中心與其周邊關係之間有幾種不同的模式,它們對政策實施過程產生很大的影響。顯然,最簡單的關係就是中心和周邊屬同一組織。最複雜的關係是政策實施依賴於各個自主的組織之間的相互合作,特別是周邊承擔的責任分別下放到了不同地區內的若幹組織,或(2)依賴於兩個或兩個以上地方組織之間的協調。在後一情況下,即使政策各方都在盡職盡責,單單是需要達成的大量協議就會使行動遭到破壞或延遲。因此,中心與周邊之間的關係可能會牽連到“中心”或“周邊”或者二者兼有的兩個或兩個以上的組織機構。有效的實施取決於合作,這不僅僅是兩個級別的中心(中央政府與地方政府)之間的合作,還有可能是同級的不同組織之間的合作。事實上,任何組織機構都處在一張複雜的關係網中,只是問題不同,特點和密度也有所不同而已。並且所有關係都在變化發展之中,每一種關係的歷史會制約機構對新問題的反應。同樣,對於所承擔的責任、任務及作用,每個機構又都有自己的理解。這種理解會影響到它對新事物的反應。

  (二)政策執行機構的組織特征

  組織社會學的研究結果表明:通過正式手段藉助規則控制下屬機構有一定的局限性,因此在政策實施中給予執行機構一定的裁量權有積極意義。按政策執行機構裁量權的大小可以將社會政策組織分為兩類:

  “決策一體化功能層級制”組織和“網路一體化功能層級制”組織。“決策一體化功能層級制”的典型形式如“福特式”組織。這類組織內部上級機構對下屬機構的行為進行嚴密地監控;下屬機構沒有裁量權,只能按照規定的程式循規蹈矩地行動。而“網路一體化功能層級制”組織的下屬機構在許多工作上都享有很大程度的裁量權。在社會保障政策領域網路一體化功能層級制的存在可能是基於下列原因:(1)有意認可地方自治;(2)擺脫主要政策困境時的“政治”困難(如社會保障私有化改革的阻力);(3)確定政策水準方面的靈活性問題;(4)固有的任務規定限制;(5)對人進行監管時的人員激勵問題。

  在實踐中,政策實施對現場工作人員來講,就意味著享有裁量權。現場工作人員——醫生和社會工作者一一被稱為“基層官僚”,他們可能會忽視或誤解機構中“上面的人”所關心的更廣泛的政策問題。因此,他們發揮的作用很不穩定。一方面,他們為了滿足公眾需求而有效地調整政策;另一方面,他們也會玩弄權術,使政策受到扭曲。特別是醫生作為職業化的“基層官僚”傾向於介入政策制定的過程。上級機構要簡化日常工作中的控制問題,就必須在實施過程中對這些職業者妥協。這是因為:第一,一定程度的專業知識給外行監督帶來困難;第二,職業者可以找出任何藉口行駛其合法的自主權;第三,職業者希望擁有一定的權力和影響力並以此來保證對自己行動的決定權。

  (三)社會、政治與經濟環境

  社會保障政策在更為廣泛的環境下得以發展,出現的問題只能以政治方式去解決,並要求做出新的政治反應。執行部門與其所處的環境不斷地相互作用。

  無論國家與社會之間的關係如何,政策都是對社會需要作出的反應。政府對社會成員的基本生活需要提供保障,使得人們的社會生活正常進行。執行政策時,政策部門自然要與其所處的環境發生相互作用。當然,執行人員本身就是社會環境的一部分。

  過去人們將社會保障等同於國民經濟保障是一種誤解。社會保障是一種以政府強制力為基礎的經濟保障,它只是整個國民經濟保障體系的一個組成部分。國民經濟保障體系還應該包括許多非政府的、非強制性的經濟保障計劃,如:家庭成員互助,個人和家庭購買的人壽、健康、財產保險,個人儲蓄計劃,朋友、親屬或私人慈善機構救助,職業養老金計劃,團體互助保險等等。所有這些“保障計劃”共同構成了社會保障實施的“個人福利”環境。

  社會政策分析家已經註意到要將社會保障與它的環境分離開是件不容易的事情。如:韋伯將社會保障政策體系看做是“混合福利經濟”;蒂特馬斯提出了“福利的社會分工”概念,他所談及的“公共福利體系”包括了“稅收福利”和“職業福利”。人們不僅認識到個人福利的多種來源,而且還認識到每個人享有不同福利體系的能力不同。

  要實施當前的許多社會保障改革動議,如“私有化”、削減開支、延長退休年齡等,就需要改變“混合福利經濟”中各種“計劃”之間的平衡。當政府撤回或減少對公共福利的直接支持時,如果社會保障體系資助私營部門,或者制定一系列新的法規來保證私人提供經濟保障的質量,或者應對個人和家庭所造成的新的壓力而在其他方面採取措施,政府仍會間接地做出貢獻。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 林閩鋼.中國社會政策.武漢大學出版社,2011.08
  2. 2.0 2.1 張民省.社會保障學.山西人民出版社,2009.04
  3. 梁君林,汪朝霞.社會保障理論.合肥工業大學出版社,2011.05
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