兒童福利

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　　兒童福利有廣義和狹義之分。廣義的兒童福利是指一切針對全體兒童的，促進兒童生理、心理及社會潛能最佳發展的各種措施和服務，它強調社會公平，具有普適性。狹義的兒童福利是指面向特定兒童和家庭的服務，特別是在家庭或其他社會機構中未能滿足其需求的兒童，如孤兒、殘疾兒童、流浪兒、被遺棄的兒童、被虐待或被忽視的兒童、家庭破碎的兒童、行為偏差或情緒困擾的兒童等，這些特殊困難環境中的兒童往往需要予以特別的救助、保護、矯治。因此，狹義的兒童福利強調的同樣是社會公平，但重點是對弱勢兒童的照顧。狹義的兒童福利一般包括實物授助和現金津貼兩個方面，如實行各種形式的兒童津貼、對生育婦女的一次性補助，以及單親父母各種待遇等。^[1]

　　(一)兒童福利的內容

　　在《中華人民共和國未成年人保護法》中，規定了對未成年人的家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護等措施，並對有關兒童福利問題作了種種規定。我國兒童福利的內容主要包括以下幾個方面：

　　1．兒童醫療保健設施和服務

　　衛生部門對兒童實行預防接種制度，積極防治兒童常見病、多發病，加強對傳染病防治工作的監督管理和對托兒所、幼兒園衛生保健的業務指導。另外，國家還興辦專為兒童醫療保健服務的兒童醫院，或者在全科醫院設立兒科，同時開展兒童保健工作，定期進行兒童健康檢查、預防接種等，使兒童健康成長。

　　2．兒童的活動場所和條件

　　國家和社會負責建立和普及托兒所、幼兒園，為嬰幼兒提供良好的活動、生活條件和保育服務；建立兒童活動中心、少年宮、少年活動站以及兒童公園、兒童樂園等兒童活動學習場所。另外，博物館、紀念館、科技館、文化館、影劇院、體育館、動物園、公園等場所，對中小學生實行優惠開放。不僅如此，國家還鼓勵政府機關、社會團體、企事業單位和其他社會組織、公民個人等，興辦哺乳室、托兒所、幼兒園，提倡和支持興辦家庭托兒所，並且開展多種形式的有利於兒童健康成長的社會活動。

　　3．普及義務教育

　　在《中華人民共和國教育法》和《義務教育法實施細則》中，對有關兒童的教育福利作瞭如下規定：①國家實行九年制義務教育。凡年滿6周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應當入學接受規定年限的義務教育。條件不具備的地區，可以推遲到7周歲入學。②地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學。同時，為盲、聾啞和弱智兒童舉辦特殊教育學校(班)。③國家對接受義務教育的學生免收學費。設立助學金，幫助貧困學生就學。實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。④地方各級人民政府創造各種條件，使適齡兒童人學接受義務教育。適齡兒童不入學接受義務教育的，當地人民政府對其父母或其他監護人批評教育，並採取有效措施責令其送子女或被監護人人學。對招用適齡兒童就業的組織和個人，當地人民政府給予批評教育，並責令停止招用，情節嚴重的，可以罰款、或者吊銷營業執照。

　　學校應當尊重未成年學生的受教育權，不得隨意開除學生。學校、幼兒園的教職人員應當尊重未成年人的人格尊嚴，不得對未成年學生實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為。學校不得使未成年學生在危急人身安全、健康的校舍和其他教育教學設施中活動。

　　4．兒童的日常生活保障

　　兒童的生命權、健康權應該受到保護。父母或者其他監護人應當依法履行對兒童的監護職責和撫養義務，不得虐待、遺棄兒童；不得歧視女童或者殘疾兒童；禁止溺嬰、棄嬰。父母或者其他監護人還應當以健康的思想、品行和適當的方法教育兒童，引導他們進行有益身心健康的活動，預防和制止兒童吸煙、酗酒、流浪以及聚賭、吸毒等。

　　5．兒童福利院

　　兒童福利院是指我國民政部門在城市舉辦的以孤兒為主要收養對象的社會福利事業單位，其主要任務是收養城市中無家可歸、無生活來源、無法定義務撫養人的孤兒，收養家庭無力看管的兒童。兒童福利院配備有醫生、護士、護理員和文化教員，專門負責兒童、棄嬰和殘疾兒童的生活護理、康復訓練和文化教育。這些兒童的生活的一般保持在相當於當地居民生活的中等水平上。

　　6．SOS兒童村

　　SOS兒童村是一項安置孤兒的國際性社會福利設施，由奧地利人赫爾曼·格邁納創立。第二次世界大戰之後，格邁納以使天下所有的孤苦孩子都有家可歸為宗旨，發起了SOS兒童村運動。兒童村模擬家庭單位，一般由15到20戶“人家”組成，每戶招聘一個“家庭媽媽”，教養12個不同年齡的孤兒，他們作為一家的兄弟姐妹共同生活，直至能夠獨立生活和自我照料為止。兒童村招收孤兒的條件是：父母雙亡，無法定撫養人或法定撫養人無力撫養；年齡在8周歲以下，身心健康，發育正常，無家族遺傳病史。兒童村由村長負責領導，管理人員有村長助理、媽媽、媽媽助理、教師和後勤人員等。兒童村的孤兒就讀於附近學校，進入青年期以後遷至SOS青年村居住，直到他們完全獨立。我國目前已經在天津、煙臺、齊齊哈爾、成都、南昌、開封等地建立起了SOS兒童村。

　　7．殘疾兒童康復服務

　　國家設立殘疾兒童康復服務中心，為殘疾兒童提供門診和家庭咨詢，開展各種功能訓練和醫療、教育、職業培訓，以減輕他們的殘疾程度，幫助他們恢復生活自理和勞動能力，為其走向社會創造條件。各地根據兒童身體和精神障礙的具體情況，設立針對性的康復機構，如聾啞兒童矯治中心等，集中對傷殘兒童進行綜合性醫療和救治，使其儘快剋服或減輕因疾病或傷殘帶來的痛苦，健康快樂地成長。

　　(二)兒童福利的法律法規和綱領性文件

　　1．兒童福利的法律法規

　　我國從國情出發，參照世界各國有關保護兒童權益的法律和國際文件，制定了一系列有關兒童生存與發展的法律法規，形成了較為完備的兒童福利法律體系。

　　1986年4月12日，六屆全國人大第四次會議通過《中華人民共和國義務教育法》。

　　1989年9月11日，國家教育委員會發佈《幼兒園管理條例》。

　　1991年4月15日，國務院發佈《禁止使用童工規定》。

　　1991年9月4日，七屆全國人大常委會第二十一次會議通過《中華人民共和國未成年人保護法》。

　　1992年2月29日，國務院發佈《中華人民共和國義務教育法實施細則》。

　　1994年7月21日，國家教育委員會發佈《關於開展殘疾兒童隨班就讀工作的試行辦法》。

　　1994年10月27日，八屆全國人大常委會第十次會議通過《中華人民共和國母嬰保健法》。

　　1994年11月15日，新聞出版署發佈《關於出版少年兒童讀物的若幹規定》。

　　1994年12月9日，勞動部發佈《未成年工特殊保護規定》。

　　1994年，衛生部、國家教育委員會發佈《托兒所、幼兒園衛生保健管理辦法》。

　　1995年3月18日，八屆全國人大第三次會議通過《中華人民共和國教育法》。

　　1996年8月27日，衛生部發佈《學生集體用餐衛生監督辦法》。

　　1998年3月2日，國家教育委員會與公安部發佈《流動兒童少年就學暫行辦法》。

　　1999年6月28日，九屆全國人大常委會第十次會議通過《中華人民共和國的預防未成年人犯罪法》。

　　2002年10月1日，國務院發佈《禁止使用童工規定》。1991年4月15日發佈的《禁止使用童工規定》同日廢止。

　　2．兒童福利的綱領性文件

　　1990年8月29日，我國政府簽署了聯合國《兒童權利公約》。1991年12月29日，全國人民代表大會常務委員會決定批准我國加入長兒童權利公約》，該公約於1992年4月2日對我國生效。為履行承諾，我國分別在1992年和2001年制定了《90年代中國兒童發展規劃綱要》、《中國兒童發展綱要(2001-2010)》兩個關於兒童福利的綱領性文件，分別制定了我國20世紀90年代和2l世紀頭10年的兒童事業發展目標和策略措施，有力地促進了我國兒童福利事業的發展。

　　(三)兒童福利的發展與挑戰

　　1．兒童福利的發展

　　兒童福利起源於西方兒童救助事業，其初級階段以特殊兒童的救濟和收養為主，屬於消極的救濟性兒童福利。20世紀以來，兒童福利事業逐漸發展為促進一切兒童全面發展的積極性的社會事業。新中國成立以來，我國的兒童福利事業也經歷了這樣一個發展歷程。在政府的兒童福利政策指導下，我國以全體兒童為對象的普遍兒童福利獲得了巨大的發展：

　　(1)兒童的養育。建國初期政府在部分地區發放嬰兒食品；上世紀60年代、70年代推廣科學膳食制度；80年代開發輔助食品；90年代促進母乳喂養、優化膳食模式。通過這些措施，兒童的營養狀況得到極大提高。

　　(2)兒童的教育。政府一直把兒童教育置於整個教育事業發展的優先地位，不斷增加教育投入，兒童教育事業有了很大發展。近年來，在政府和全社會的共同努力下，我國基本實現九年制義務教育，許多指標優先於其他發展中國家，有的接近發達國家水平。

　　(3)兒童的健康。我國政府和社會各界高度重視兒童健康和保健：20世紀50年代開始在全國推廣兒童免疫活動；1978年開始在全國範圍內普及兒童計劃免疫工作；20世紀80年代統一了兒童免疫程式，實行兒童預防接種證制度，使計劃免疫得到進一步發展。目前，我國已經建立了符合國情的婦幼衛生服務體系，初步建立了遍佈於城鄉的三級醫療預防保健網，向廣大兒童提供衛生保健和計劃免疫服務。

　　(4)兒童的娛樂。為了給兒童創造良好的娛樂游戲條件，各地設立了眾多的少年宮、兒童公園、兒童游樂園、兒童圖書館等設施，為兒童的快樂生活提供了良好環境和便利條件。

　　此外，以特殊兒童為對象的特殊兒童福利方面，也取得了巨大成就。新中國成立以來，我國設立了大量的特殊學校，保障了絕大部分的聾、啞、弱智兒童接受教育和生活照顧；設立了兒童福利院，負責照顧孤殘兒童、棄嬰等的生活、教育、康復等；國家制定了《中華人民共和國收養法》，使孤殘兒童可以進入正常的家庭，培養正常的家庭情感，掌握進入社會的本領；利用國際力量，建立了SOS兒童村，使孤兒重新獲得母愛和家庭溫暖；在民政部、衛生部等部門的組織和全體社會成員的協助下，開展了手術矯治小兒麻痹症、白內障等疾病，大大提高了兒童的健康水平，促進了殘疾兒童的康復。

　　2．兒童福利面臨的挑戰

　　隨著社會和經濟的發展，在我國兒童福利體系的建設中，也出現了一系列新的問題，從而使兒童福利面臨著新的挑戰。

　　(1)特殊困難兒童的問題。隨著時間的推移，兒童福利院集中養育孤殘兒童，也暴露出了一些缺陷：第一，經費供應緊張。第二，集中養育的孩子在長大後，由於長期與社會隔絕，很難適應社會，難以真正融人到社會生活。

　　從國際經驗來看，家庭寄養的新模式能夠使孤殘兒童更好地融人到家庭和社會中去，有助於孤殘兒童回歸家庭，回歸社會。所以家庭寄養應當成為時代發展的趨勢。然而，家庭寄養模式也存在一些問題：第一，寄養家庭的責任問題。有一些家庭特別是農村家庭，家長是為了增加收入才接受寄養兒童的，對被寄養兒童的心理需要和教育需要，認識和投入不足。·第二，寄養兒童成年後的出路是寄養制度中最難解決的問題。寄養轉收養是一個有效的解決方案，但是，由於兒童的殘疾等因素，給收養家庭帶來一定的經濟支出和就業風險。因此，寄養真正轉為收養的比例較低。第三，寄養經費問題。由於我國財政撥款有限，寄養經費開支拮据。第四，存在相關法律的缺乏問題。有關寄養各方面的法規和政策還不健全。

　　(2)流浪兒童福利性救助問題。1982年，我國制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，確立了我國的流浪兒童收容和遣送制度。2003年，收容遣送制度正式告別歷史，同年8月1日施行新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。這一方法，強調“自願受助”，規定只有流浪乞討人員請求並表示願意接受救助的，救助站可以實施救助，體現了人性化管理。但是，對於拒絕政府救助的流浪乞討人員，目前缺乏法律規定。然而，式中華人民共和國未成年人保護法》則規定了救助的必要性，《預防未成年人犯罪法》也規定，未成年人的父母或其他監護人不得讓不滿16歲的未成年人脫離監護單獨居住。這些立法本身互相矛盾，制約了救助工作的有效進行。而且，新的管理辦法規定，流浪兒童的收容期限為lo天，但在實際工作中，10天根本無法徹底解決一個流浪兒童的問題。

　　此外，還存在一個令人困擾的問題。我國簽署的《聯合國兒童權利公約》承認，兒童作為獨立個體而存在，有為自己做決定的權利，需要獲得尊重權。《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》也強調救助兒童的“自願受助”。這種情況就導致一些非法組織利用未成年人，在大中城市繁華地段進行乞討和從事非法活動，嚴重危害了城市的社會治安秩序，造成了不良的社會後果。

　　(3)兒童福利層次提升問題。隨著社會和經濟的發展，人們的物質和精神需求不斷提高，從而使兒童福利的層次也面臨著越來越高的要求。福利院的孤殘兒童同樣希望能夠同普通兒童一樣，接受正規教育和職業技能培訓；能夠廣泛地參與社會生活，獲得社會認可，實現自身價值。殘疾兒童需要專業的專家和機構為他們提供針對性的康復指導、專業化的信息和咨詢服務。

　　(四)兒童福利存在的問題及解決對策

　　我國的兒童福利涉及教育、健康、特殊保護等各方面內容，但有關規定過於籠統，使得在現實操作中的實際效果不甚理想。

　　1．兒童福利存在的問題

　　(1)政府投人多，社會參與少。對兒童的保護，在資金的籌集、機構的運作方面，社會力量的參與力度還不夠。

　　(2)農村衛生服務網建設滯後。不能確保農村兒童享有基本的衛生醫療和保健服務，貧困家庭的兒童因受家庭條件的限制而不能獲得很好的醫療服務。

　　(3)兒童受教育的不平等性依然存在。性別歧視觀念影響著女童受教育的機會，阻礙了教育平等權利的真正實行；兒童在受教育方面還存在著城鄉巨大差異；殘疾兒童、孤兒、流動人口中的兒童受教育權利還面臨著一些障礙。

　　(4)兒童法律保護責任缺失。監護人、學校侵犯兒童合法權益，父母傷及子女健康乃至生命的事件時有發生，而法律缺乏相應的處理措施；商業機構受利益驅使，利用兒童牟取暴利的現象還較為普遍。然而遺憾的是，目前我國還沒有制定一部《兒童福利法》。

　　2．兒童福利問題的解決對策

　　(1)堅持“兒童優先”的基本原則。國家制定相關政策時要體現“兒童優先”原則，保障兒童生存、發展、受保護和參與的權利，提高兒童整體素質，促進兒童的身心健康發展。

　　(2)保障兒童基本生活與醫療保健。完善醫療保障制度，確保兒童享有基本的衛生醫療和保健服務；多渠道設立貧困家庭的疾病救助基金，幫助特困家庭兒童獲得必要的醫療救助；對城市流動人口中的兒童實行保健等。

　　(3)大力發展兒童教育，保障兒童受教育權利。合理配置教育資源，縮小地區和城鄉差距，維護兒童的平等受教育權利；對貧困家庭兒童實施教育救助；完善流動人口中兒童就學制度；消除阻礙女童入學的障礙，保障女童受教育的權利；貫徹落實殘疾兒童、孤兒就學的有關優惠政策，切實保障其受教育權利等。

　　(4)加強立法，建立健全兒童福利法規。強化兒童基本權利保護，認真執行《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國收養法》、《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》等法律法規，嚴格履行CJL童權利公約》；依法打擊侵害兒童合法權益的違法犯罪行為；設立兒童法律援助機構，為兒童提供多種形式的法律援助服務等。設立《兒童福利法》，加快兒童福利法制化、社會化建設。

　　(5)建立政府與民間相結合的兒童福利發展機制。國家鼓勵和支持社會組織或者個人興辦各種兒童福利設施，組織民間性的兒童福利活動，提高民間力量的參與力度，倡導全社會都來關心和幫助兒童健康成長，共同促進兒童福利事業的進步和發展。

　　在西方發達國家，兒童福利是社會福利的一個重要組成部分，一般都包括兩個方面：一是現金給付；二是實物給付與支持服務。

　　(一)現金給付

　　在兒童保護方面，現金給付是普遍形式，不但種類繁多，水準也相當高，而且各國各有側重，給付項目也不盡相同。不過，“兒童津貼”在大多數國家都是具備的，它不僅是當今世界最為普遍的兒童福利措施，其水準也在一定程度上反映了各國的兒童福利狀況。

　　在這方面，如英國的“單親給付”，其對象是因為離婚或者永久分居而造成單獨撫養兒童的單親。瑞典的“兒童扶養津貼”是針對嬰幼兒家庭的，津貼額相當於一般兒童標準生活費用的一半左右；“住宅津貼”主要是根據兒童數量、所得水準和該地區市場價格決定給付額度。日本的“兒童撫養津貼”，給付對象是因為離婚等原因沒有父親的嬰幼兒家庭；“育兒津貼”是指兒童出生後一年內，父母可領取每月2000日元的津貼。法國的現金給付種類包括：“育兒津貼”、“嬰幼兒津貼”、“遺兒津貼”、“單親津貼”、“特別教育津貼”(對象僅是未滿20歲的殘疾兒童)、“特別撫養津貼”、“新學年津貼”(6—16歲的所有兒童)和“在宅兒童保育津貼”等。美國的現金給付項目有：“撫養兒童家庭援助”(對象是因父母勞動所得不足、死亡、去向不明等原因而陷入貧困狀態的家庭中未滿16歲的兒童)；“住宅津貼”(對象是所有撫養有未滿16歲兒童的家庭，聯邦與地方政府共同給予適當津貼，即對公營住宅居住者實行房租減額，對民間住宅居住者根據一定房租基準補助其差額)。在加拿大，若小孩的父母均工作，又不能付日托全費，可以申請日托津貼。

　　(二)實物給付與支持服務

　　在西方發達國家，提供實物給付與支持服務也是比較普遍的。例如：美國實行兒童談心服務，對寄養的孩子加入保育所提供特殊照顧。還為貧窮家庭的孩子設立幼兒園，使他們能夠學習一些知識和技巧。法國建立了一套幼兒園制度，對嬰兒日托中心給予高額資助，提供兒童保護所、兒童商談所、嬰兒院、集體和家庭托兒所等兒童設施的免費服務。法國的公立幼兒園對年齡在3歲半到6周歲的兒童開放，父母只要給兒童進行登記，不需交費就可接受教育與看護。德國提供嬰幼兒、學齡兒童學校教育以外的培養指導，設立保育所和幼兒園等兒童福利設施。日本為兒童提供健康咨詢、免費午餐，設立兒童福利設施等。瑞典提供兒童檢診、教育免費，向多子女家庭提供專門公寓。丹麥法律規定，地方政府必須建立青少年俱樂部，為青少年提供娛樂和互相交往的場所，其宗旨不是為了照顧孩子們，而是為他們創造一個社交機會，鼓勵他們建立良好的人際關係。

　　此外，發展中國家的兒童福利也有了較大發展。例如，巴基斯坦為孤兒、流浪兒、棄兒制定了較為完善的福利計劃，設立了國家兒童福利基金，資助貧困兒童的生活和教育，政府還充分運用國際組織的援助，不斷完善本國的兒童福利體系。蒙古政府充分利用社會各界力量，為流浪兒童和孤殘兒童提供幫助，政府的福利項目主要有兒童識別中心、兒童保護中心和流浪兒童庇護所等。越南政府則設立了兩個政府職能部門，即民政部和家庭人口委員會，共同負責兒童福利工作，並且設立了專門從事特困兒童家庭心理咨詢的服務中心，通過服務熱線，組織專家免費為特困家庭提供心理問題指導；同時，還在社區開展系統規範的職業技能培訓，提高流浪兒童的生存能力和社會適應能力，以促進他們成年後的就業。

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