城鄉差距

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

城鄉差距(Urban-rural Gap)

　　城鄉差距是指在基本社會制度及其一系列衍生制度約束下，由城鄉主產業生產方式而決定的城鄉發展水平的差距。

　　黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》提出：“按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家巨集觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供有力的體制保障”。統籌城鄉發展日益成為中國共產黨的一個重大課題；縮小城鄉差距日益具有重大的現實意義；採取一切合適的手段增加農民收入對增強農民對改革的支持程度日益產生重大的長遠影響。

　　馬克思的偉大之處之一是讓人們深刻地明白了富人對窮人的依賴關係，他對此進行了嚴密的論證並且親自參與到改變這種不公平、不合理的情形的實踐鬥爭中，他無愧於“千年偉人”的稱號。鄧小平同志曾經說過，如果出現兩極分化，我們的改革就是失敗的。今天看來，改革有失敗的危險，但是，我們堅信黨能夠領導全國人民剋服這種危險，達到共同富裕。現階段最重要的事情之一就是統籌城鄉發展，努力縮小城鄉差距。

　　農民中也有富一點的，但是大部分還是很窮的。這一點黨的文件也是承認的，“農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯後，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快”。農民的利益應該受到尊重，統籌城鄉發展就一定要切實實行。

　　城鄉差距拉大，必然使農民對城市甚至政府產生不滿情緒，這種不滿情緒當然不利於社會穩定、不利於改革開放的大局。鄧小平同志曾經說過，“農村不穩定，整個政治局勢就不穩定”，這種不滿情緒的積累會給國家帶來負擔。“得人心者得天下”，新民主主義革命時期，毛主席的偉大戰略之一就是“農村包圍城市”，分土地給農民，堅決地維護農民的利益，最終建立了新中國。因此，一定要非常重視農民的利益。

　　在特殊的工業化、市場化和全球化背景下，我國的城鄉關係具有以下主要特征和發展趨勢。

　　1．城鄉收入差距是工業化效應和市場化效應的疊加效果

　　從總體趨勢看，改革開放以來的城鄉關係特征及其發展是工業化道路一般特征與我國特殊的市場化改革道路共同決定的。在改革開放之初，農業經營體制突破計劃經濟體制，家庭聯產承包責任制增強了農村生產經營主體的自主權，為工業化的啟動提供了必要條件。隨著城市市場化改革的推進，我國逐漸進入了工業化中期階段，城市二、三產業勞動生產率增長快於農業勞動生產率的增長，城鄉差距擴大，農村剩餘勞動力向城市遷移的動力增強；隨著農村剩餘勞動力轉移趨緩，第一產業份額趨於穩定，農業勞動生產率本應快速提高，城鄉收入差距將趨於縮小。但是，由於我國市場化改革沒有及時深入到城鄉勞動力市場和農村土地制度改革，農村剩餘勞動力轉移、農業勞動生產率的提高和農村人口城市化受限，農業經濟規模占比低於農業勞動力占比，更低於農村人口占比，城鄉差距脫離了工業化的一般模式而繼續擴大。因此，當前我國工業化的進一步發展，要求市場化改革繼續向涉農領域深入推進。

　　2．城鄉收入差距成為國民經濟可持續發展的首要障礙

　　當前，我國脫離工業化一般模式的城鄉差距問題已經成為國民經濟可持續發展的首要障礙。首先，城鄉收入差距是城鄉勞動生產率差距的集中體現，城鄉收入差距的擴大意味著農村勞動力和土地生產要素的生產力受到抑制，社會生產規模低於潛在的社會生產力；其次，城鄉差距造成農業生產規模和質量低於潛在發展水平，作為國民經濟的基礎性部門制約了社會生產鏈條後端的二、三產業各部門的發展潛力；再次，農業人口城市化緩慢和農業人口的低勞動生產力和低收入導致國內消費需求嚴重不足，在國際市場擴張受阻的情況下，國民經濟發展面臨有效需求不足，經濟高速增長難以持續的局面；最後，農村人口勞動生產率和消費能力的提高滯緩以及城鄉經濟差距伴隨的城鄉社會差距擴大，制約了農村人口整體素質的提高，進而更制約了二、三產業勞動力素質的提高，並從總體上制約國民素質的提高，不利於我國從追隨型經濟發展模式向創新型經濟發展模式的轉變。

　　3．農村土地制度改革是縮小城鄉差距的關鍵

　　我國工業化過程中，制約農村剩餘勞動力轉移和農村人口城市化的直接原因是計劃經濟時期遺留下來的城鄉二元戶籍制度。戶籍制度是在計劃經濟體制下為了避免城鄉生產要素流動的自發性和市場傾向，控制資源向城市集中，以實現計劃性和跨越式的超工業化道路所必需的制度保障。隨著市場化改革的推進，戶籍制度的合理性整體上趨於消失，尤其是隨著城市對農民工限制的取消、農業稅的取消和城鄉社會保障體系一體化速度的加快，戶籍制度的實際影響力也大大削弱。當前城鄉二元戶籍制度對城鄉關係的實際影響主要集中在農村土地制度對農民和農村土地的約束上，只是這種約束往往以戶籍作為標誌。有研究顯示，近年來戶籍制度本身的改革對農村勞動力流動的影響並不顯著，主要原因在於儘管戶籍制度改革在許多省市有了深入推進，但相聯繫的農村土地制度缺乏重要突破。

　　現行農村集體土地以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，在改革開放初期擴大了農民經營自主權，走在了市場化改革前沿，解放了生產力。但是經過三十餘年的市場化改革，這種土地制度與社會主義市場經濟體制和我國工業化發展階段已經難以繼續相容。家庭聯產承包責任制將土地要素與農村勞動力身份嚴格捆綁，儘管放開了家庭經營的自主權，卻仍然限制著農村勞動力和土地要素的優化配置空間。農業稅取消之前，農村土地是農村勞動力的經濟義務，農民進城務工仍不能擺脫這種義務；農業稅取消之後，農村土地成為農村人口的經濟福利，在國家壟斷城鄉農村土地一級市場的制度下，進城務工農民不願輕易放棄農村土地。因此，土地問題始終是農村人口城市化的最大障礙。

　　在現行的農村土地集體所有制下，村集體並不具有土地的完整所有權，這一方面與家庭聯產承包經營體制共同制約了農村土地在不同的農業生產主體間的優化配置。近年來各地嘗試的多種形式的土地流轉也由於所有權的分割，導致高流轉成本和經營外部性，使得流轉規模和流轉效果不足以滿足工業化發展需要。另一方面，農村土地集體所有制與國家壟斷的集體土地徵用制度共同制約了農村城市化土地的配置效率，造成國家低成本徵用後城市建設用地的非集約利用，同時也造成城市侵占大部分農村土地租金，阻礙了農村的發展。因此，農村土地制度的改革是縮小城鄉差距的關鍵。

　　4．城鄉社會差距 目關社會問題日益突出

　　儘管計劃經濟造成的城鄉社會等級界限已逐漸打破，農民生存狀況和生活水平也有了根本性的改觀，但是在城鄉收入差距和城鄉經濟體制基礎之上，城鄉的社會差距也在多個方面表現得日益突出，形成的社會問題也足以影響整個社會的持續穩定發展。

　　首先是農民工的身份認同與社會待遇問題。中國特殊的工業化和市場化過程造就了龐大的農民工群體，他們既不是市民，也難再說是農民，他們的主體從事二、三產業，但收入水平普遍低於城市一般工資水平；他們勞動在城市，但教育、醫療、養老在農村。可以說，城市經濟的發展一定程度上包含了對農民工的利益的侵占，這是一種重大的社會不公。

　　其次是失地農民權益保障問題。由於其他領域的市場化改革使傳統的徵地農民城市就業安置不再可行，而新的貨幣補償機制則基本排除了農民的議價權利，農村基層組織不健全也造成土地收益分配中的一些農民土地權益受侵害的問題。在城市化加速、城鎮財政高度依賴土地增值的背景下，失地農民規模快速擴張。據中國社科院《2011年中國城市發展報告》估計，目前失地農民規模在4 000萬至5 000萬，並且每年以約300萬的速度遞增。在現有制度體系下，他們的權益保障問題難以根本解決，這個群體成為社會不公和社會穩定的難點。

　　再次是農村社會的空心化問題。由於農村人口城市化與農村勞動力城市化的脫節，農村青壯年大量進入城市，卻不能帶動農村家庭進城。農村留下的是老人和兒童，不僅農業生產受到很大影響，也造成農村家庭的殘缺。農村空巢老人和留守兒童已經成為嚴重的社會問題，危及社會根基。

　　最後是新生代農民工問題。如果說第一代農民工是在嚮往中從農村奔向城市，即使遭遇不平等待遇，但多能懷揣儲蓄，回到農村改善生存狀況，那麼新生代農民工則難以體會到這種快樂。他們大多有作為獨生子女備受寵愛的童年，在對城市的憧憬中長大，但缺乏農業生產技能，不想回到農村，也難以被城市接受，打工的艱辛對他們的考驗遠遠大過他們的父輩。如果不能解決好新生代農民工的城市化問題，他們將成為重要的社會不穩定因素。

　　5．縮小城鄉差距在財稅政策和社會保障方面成果顯著

　　城鄉經濟差距和相關社會問題已經引起社會和決策層的高度重視，統籌城鄉發展成為新時期社會經濟實現科學發展的首要任務。但由於對涉農領域市場化改革的意見和利益分歧較大，對農村土地制度等關鍵領域的改革進展緩慢。自1995年國家財稅體制改革以來，中央財政實力大大增強，這為從全國層面通過財稅政策擴大對農村的轉移支付和改善農村社會保障提供了財力保障。因此，近年來縮小城鄉差距取得的成果更多集中在財稅政策和社會保障方面，包括農業稅的取消、加大農村基礎設施建設投人、施行種糧補貼等各種農業生產補貼、推行新型農村合作醫療制度、提高農村社會救助標準等。相應的，地方政府對農村的轉移支付也得到加強。但是，財稅政策和社會保障主要通過增加對農村的轉移支付改善農村狀況，從根本上講，這主要還是輸血的方式，而非增強造血功能的方式。真正改善農村地區的造血功能，從根本上消除城鄉經濟結構的失衡繞不開經濟體制的改革。

　　6．內陸農村地區發展滯後是縮小城鄉差距的難點所在

　　由於東部及沿海地區在對外開放中的地緣優勢、適應於改革創新的思想文化背景和優惠政策的傾斜，我國在改革開放過程中最先發展起來的是東部及沿海地區，包括其農村地區。因此，改革開放以來的城鄉差距與區域差距疊加，造成中西部地區的城鄉差距明顯高於東部地區，東部地區的農村收入水平明顯高於中西部地區，東部的城市化水平明顯高於中西部地區。然而，中國農村人口和農業生產的主體仍然在中西部地區，中國城鄉差距的根本狀態與性質取決於廣大中西部內陸地區城鄉差距的總體狀態和性質。因此，改善內陸地區經濟狀況、縮小內陸地區城鄉差距是統籌城鄉發展的主要任務。

　　當前我國脫離工業化進程的一般經驗，城鄉差距持續擴大的根本原因在於涉農領域的市場化改革滯後，這在內陸地區體現得更為明顯。東部地區在先行的改革探索中獲得了較大的靈活性，尤其在鄉鎮企業發展和城市化過程中對農村集體土地使用和收益分配等方面市場化特征更加明顯，這也是東部地區農村經濟狀況較好的重要原因。內陸地區由於改革探索滯後，不僅在我國社會矛盾凸顯時期面臨更大的維護社會穩定的責任，而且由於在國家產業分工中更多地定位於農業和資源密集型產業發展，從而擔負著保障國家糧食安全、耕地安全、生態安全的主要責任，因此改革探索的難度加大，近年來內陸地區展開的一些改革措施被叫停 。因此，在完善社會主義市場經濟體制過程中，推進內陸地區涉農領域的市場化改革將是我國近期改革探索難點中的難點，也是必須突破的重中之重。

　　(一)積極穩妥推進城鎮化發展

　　首先，加快農民工市民化的進程。中國目前的城鎮常住人口中包含了1．5億的農民工，這部分人並沒有享受城市居民相同的公共服務，是制約中國城市化健康發展的重要因素。加快農民工市民化，就是按照設定的準入門檻，將有意願成為市民的農民工轉變為城鎮居民，並且讓他們享受與城鎮居民相同的公共服務。現階段，要重點搞好城鎮居民、農村居民及農民工基本公共服務均等化的銜接，避免出現一種制度，多頭管理、多種形式的局面。東部發達地區的城市政府應創造條件接納農民工成為城市居民。鼓勵家庭移民，家庭中凡有一人在城鎮有固定職業者，允許其家庭成員落戶。

　　其次，加快戶籍制度改革。要以放開中小城鎮戶籍為突破口，抓緊研究建立巨大城市、大城市和中等城市有序的準人制，允許符合具有可靠職業和穩定收入的外來人口在經常居住地落戶，引導流動人口融入當地社會。要進一步剝離依附於戶口上的各種福利制度，還戶口登記與管理的職能。

　　第三，努力構建合理的城鎮體系。要在控制巨大城市和特大城市規模的基礎上，重點發展大城市和中等城市，將其作為吸納人口城鎮化重要的空間載體。

　　(二)加快社會主義新農村建設

　　首先，加強農村基礎設施建設。加強基本農田水利建設，修建高標準水平農田。強化有機肥源建設，實施“沃土工程”和農田節水灌溉工程，提高土壤肥力和農田有效灌溉率。努力消除農業發展的“瓶頸”，不斷改善農村水、電、路等生產生活條件，全面繁榮農村經濟。

　　其次，積極推進農村社區建設。按照“政府統籌，農民自願”的原則，把農村危房改造、新農村示範村建設與新型農村社區建設結合起來，引導農村社區集中佈局、集約發展。不斷完善農村社區配套建設，同步建設社區服務中心。

　　第三，強化農村公共服務。進一步完善公共財政制度，健全公共服務網路，創新公共服務運行機制，切實推進城鄉文化、科技、教育、衛生等基本公共服務均等化，構建城鄉一體的公共服務體系。第四，加強對“三農”的投入力度。中央和省級政府要加大財政轉移支付力度，切實負擔起促進基本公共服務均等化的職責。

　　(三)努力推進農業現代化

　　首先，樹立現代農業發展新理念。重視農產品市場化、農業生產要素市場化和農業經營主體市場化建設，用市場機制推動農業發展。借鑒工業註重組織形式、科技創新、品牌建設等重要理念，加快現代農業的發展。

　　其次，加快農業產業化發展。通過政策扶持、內引外聯等形式，積極探索農業產業化組織模式，強力推動“龍頭”企業帶動型、專業市場帶動型、中介組織帶動型和公司經營形等農業產業化組織的建立和完善。堅持“民辦、民管、民受益”的原則，發揮市場對資源的配置功能，抓住傳統農業、特色農業、新興產業和產品，加快培育和發展農民專業合作社。支持合作經濟組織之間開展多層次、多形式的交流與合作，提升組織的服務功能，拓展它們的生存和發展空間。積極推進龍頭企業、專業合作社、基地(或小區)“三位一體”的農業產業化經濟模式，把農、工、加、產、銷、貿各環節有機連接起來，提高農業經營組織化程度。

　　第三，完善農業社會化服務體系。通過財政、信貸、土地、工商管理等方面的政策支持，運用政府引導和市場化運作相結合的方式，鼓勵城市資源向鄉村流動，構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨幹、專業服務公司為補充的公益性、經營性、自助合作性服務相結合的新型農業社會化服務體系。

　　第四，增加農業科技含量。要積極研究、引進、開發優良品種和創新農作物耕作方式。對農產品的產前、產中、產後各環節進行技術創新。

　　城鄉差距與城鄉差別的內涵是完全不同的。集歷史現象與社會現象於一體的城鄉差距是一個國家基本社會制度框架內城鄉關係走向的表現形式。一個國家的基本社會制度決定財富的分配原則，建立在城鄉利益對立基礎上的城鄉差距擴大是資本主義制度下財富分配不公的必然結果。但對已有的城市與鄉村而言，他們各自能夠產出多少財富則是由各自的主業生產力水平決定的，而代表城鄉主業生產力水平的是城鄉工農業勞動生產率。如果一個國家實行社會主義制度，甚至達到了物質極大豐富的共產主義狀態，而且工農業勞動生產率達到同樣高的水平，此時，源自生產關係方面與源自生產力方面的城鄉差距都消滅了，但城鄉差別依然存在。由此看來，城鄉差別另有自己的特定內涵。

　　所謂城鄉差別是指城市與鄉村之間在城鄉生態景觀、城鄉主產業勞動方式、城鄉居民的集聚方式、生活方式與思維方式方面的客觀區別，它存在於任何階級社會的各個國家中。各個國家正在努力消滅的是城鄉差距，但不能消滅城鄉差別。自城市誕生以來，城鄉差別就存在，以後還將存在。以往我們常常講的“消滅三大差別”，其實指的是“消滅三大差距”，或者說是在對城鄉差別有誤解的情況下喊出的口號。

　　在對待城鄉差距問題方面，還存在一個誤區，即人們往往認為只有社會主義國家在致力於縮小城鄉差距並力圖消滅城鄉差距，而西方資本主義國家沒有縮小城鄉差距。在資本主義初期，城鄉差距擴大的速度的確很快，城鄉對立關係十分突出。隨著資本主義的不斷發展，資本主義工業化與市場化的觸角逐漸伸入到農村與農業，儘管主觀上獲取剩餘價值，但客觀上卻縮小了工農差距與城鄉差距。與社會主義國家相比，資本主義國家縮小城鄉差距的行為是被動的，是因工業品的銷售市場受到了落後農村、農業阻礙時才不得不去發展農業現代化與農村現代化；社會主義國家縮小城鄉差距的行為是主動的，是受基本社會制度價值取向影響而進行的提高農業生產力的行為。即使是這樣，並不能表明社會主義國家在消滅城鄉差距問題上不存在失誤，因為社會主義制度本身需要不斷完善，這就使我們不難理解為什麼在中國仍然會出現城鄉差距擴大的問題，以至於今天我們用“統籌城鄉發展”來糾正過去城鄉差距方面出現的失誤。