義務教育

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義務教育(Compulsory Education)

　　義務教育是指政府有義務運用公共資源保障所有適齡兒童接受的教育。義務教育的三個基本原則是強制、普遍與免費。凡是適齡兒童都應強制接受教育的義務，並且教育對象沒有階級或是出身的限制，此外還必須是免納學費的。

　　義務教育是根據法律規定，適齡兒童和青少年都必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育。其實質是國家依照法律的規定對適齡兒童和青少年實施的一定年限的強迫教育的制度。義務教育又稱強迫教育和免費義務教育。義務教育具有強制性、免費性、普及性的特點。

　　中國義務教育法規定的義務教育年限為九年，這一規定符合中國的國情，是適當的。中國的義務的教育學制的實際情況主要有“六三制”（即小學六年制，中學三年制）、“五四制”（即小學五年制、中學四年制）和“九年一貫制”三種學制。其中還有少數地區實行八年制的義務的教育，即小學五年制，中學三年制，但這些地區目前也正在抓緊實現由八年制向九年制的過渡。從中國學制狀況看來，九年制或八年制的義務的教育包括了初等義務的教育和初級中等義務教育兩個階段。適齡兒童、少年按規定在義務的教育學校完成了九年或八年的義務教育學習，即可達到初中畢業的文化程度。

　　義務教育免費義務教育：中國兩千多年教育史的“里程碑”。“這次改革是中國教育史上具有里程碑意義的一件大事，必將對中國義務教育的發展產生極為深遠的影響”，周濟在向全國人大常委會作報告時說。為了從法律上進一步確保免費義務教育，義務教育法修訂草案正在修訂中，草案第二條規定：國家實行九年義務教育制度。義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。實行義務教育，不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施。

　　兩千多年前的春秋戰國時代，當被公認為中國第一位職業教育家的孔子在魯國廣收門徒時，他收取的“學費”是“十條牛肉乾”。此後，收取實物或金錢作為學費的私塾成為中國廣袤農村地區的主要教育形式。近代新式教育在中國髮端以來，實行全民免費義務教育始終是教育界孜孜以求的目標，但由於制度、國力、財力等多方面的限制，始終難以完全實現。此間社會學家指出，全球190多個國家中已有170多個實現了免費義務教育，改革開放帶來的連續二十多年的經濟快速增長使中國也完全具備了跨入這一行列的國力與財政能力。

　　中國義務教育的強制性、免費性、普及性，這是義務教育的三個基本性質。

　　免費性：所謂免費性，就是明確規定“不收學費、雜費”。公益性和免費性是聯繫在一起的，對農村而言，從今年到明年要全部免除學費、雜費，但是對城市而言，這還需要一個過程。實際上，要免除義務教育階段的雜費，就涉及到很大的財政問題。現在國家就是要下決心解決這個問題。如修訂的義務教育第二條規定,國家實行九年義務教育制度。義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。實施義務教育，不收學費、雜費。 國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施。

　　普及性：統一性是貫穿始終的一個理念。在新法中，從始至終強調在全國範圍內實行統一的義務教育，這個統一包括要制定統一的義務教育階段教科書設置標準、教學標準、經費標準、建設標準、學生公用經費的標準等等。這些與統一相關的內容以不同的形式反映到法律的修改中來。如修訂的義務教育第四條規定,凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，並履行接受義務教育的義務。

　　強制性:強制性又叫義務性。讓適齡兒童、少年接受義務教育是學校、家長和社會的義務。誰違反這個義務，誰就要受到法律的規範。家長不送學生上學，家長要承擔責任；學校不接受適齡兒童、少年上學，學校要承擔責任；學校不提供相應的條件，也要受到法律的規範。如修訂的義務教育第七條規定,義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。

　　國家用法律形式規定對一定年齡兒童免費實施的某種程度的學校教育。又稱強迫教育育、免費教育或普及義務教育。義務的含義包括父母與家庭有使學齡兒童就學的義務，國家有設校興學以使國民享受教育的義務，以及全社會有排除阻礙學齡兒童身心健全發展的種種不良影響的義務。16世紀歐洲宗教改革運動中，新教國家為推行宗教教育，提倡廣設教育。1619年，德意志魏瑪邦公佈的學校法令規定，父母應送其6～12歲子女入學，否則政府得強迫其履行義務。此為義務教育的開端。英、法、美等資本主義國家大多在19世紀70年代後實行義務教育。根據聯合國教育、科學及文化組織的有關統計資料，到20世紀70年代末80年代初 ，已有近60個國家實施義務教育法。各國實施義務教育的年限長短，大體是由該國的經濟發展水平和文化教育程度決定的。1985年5月27日《中共中央關於教育體制改革的決定》指出，義務教育，即依法律規定適齡兒童和青少年都必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育，為現代生產發展和現代生活所必需，是現代文明的一個標誌。

　　1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國義務教育法》規定，國家實行九年制義務教育。要求省、自治區、直轄市根據本地區經濟、文化發展狀況，確定推行義務教育的步驟。該法於同年7月1日起施行。這是中華人民共和國建國以來最重要的一項教育法，標志著中國已確立了義務教育制度。2006年9月1日起開始實施新的《義務教育法》。

　　新的《義務教育法》第七條規定：“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。”這一款規定的是義務教育巨集觀管理體制。巨集觀管理體制是縱向規定各級政府對義務教育的管理職責。我國義務教育的管理體制經歷了一個發展變化的過程。1986年的《義務教育法》規定，“義務教育事業，在國務院領導下，實行地方負責，分級管理”。這一體制在當時激發了地方普及義務教育的積極性，加快了義務教育的發展步伐，為實現“普九”發揮過積極作用。2001年，為適應農村經濟體制改革的不斷深化，特別是農村稅費改革全面推進的新形勢，國務院頒佈的《關於基礎教育改革與發展的決定》確立了農村義務教育的管理“實行國務院領導，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。這一體制的變革有利於確保教師工資按時發放和在縣域內進行教育資源的有效配置。但在實行過程中由於存在著認識上的偏差，混淆了管理體制和投入體制，影響了政策的實施效果。新的《義務教育法》對管理體制有了更為準確的表述：“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制。”這一新體制突出了兩個特點：一是強調了省級政府的統籌作用，二是明確了管理以縣為主。

　　省級政府是地方最高的行政機關，對包括義務教育在內的各項地方公共事業負有首要責任。從情況看，省級政府離公共服務職能的要求還有距離。強調省級統籌，就是要加大省一級的責任，這是新體制一個值得關註的內容。省級政府一要統籌落實轄區內農村義務教育經費，確定省以下各級政府的經費分擔責任，落實中央安排的轉移支付和地方各級政府應承擔的資金，承擔與其職責和財力相應的義務教育經費數額，制定轄區內經費保障機制改革的各項政策措施。二要統籌省域內義務教育的組織協調工作，制定本省義務教育政策、規劃和義務教育的各項標準，統籌配置教育資源，促進省內義務教育均衡發展。

　　縣級政府對本地區義務教育發展負有主要責任，強調管理以縣為主是非常必要的。以前在一些地區存在著投入以縣為主的做法，使義務教育的事權和財權不對稱，挫傷了基層政府管理和實施義務教育的積極性。管理以縣為主表現在兩個方面。一是管好經費。縣級政府除了按照省級政府確定的比例承擔經費外，一項更重要的任務，是要具體管好用好資金。要將義務教育的各項經費全部納入預算，建立健全科學規範、高效快捷的資金撥付制度，科學合理地分配資金金，確保資金及時足額到位。建立健全農村中小學各項財務管理制度，加強監督檢查，提高資金使用效益。二是具體負責義務教育實施工作。包括做好義務教育學校的規劃、設置、佈局調整、管理，指導學校教育教學，保障學校安全，培養教師，均衡配置師資力量，組織本行政區域內義務教育公辦學校的校長和教師流動。

　　這次改革從2006年開始，計劃用五年的時間在全國逐步推開。從2006年春季開學起，西部的12個省份、新疆建設兵團和中部地區享受西部政策的部分縣市全面實施了改革，2006年秋季，中部的各個省開展了試點，而從2007年起在全國農村地區推廣，並用三年的時間重點鞏固。這次改革所遵循的基本原則是“明確各級責任，中央地方共擔、加大財政收入、提高保障水平、分步組織實施”，逐步把農村義務教育全面納入公共財政保障範圍，根據農村義務教育經費支出的不同內容，建立中央、省、市、縣（區）分項目、按比例分擔，經費省級統籌、管理以縣為主的農村義務教育經費保障新機制。除教職工工資在現行體制下加大保證力度外，公用經費、校舍維修改造經費、資助貧困家庭學生經費等義務教育經費支出由中央根據各地經濟社會發展及財力狀況，對西、中、東部地區實行不同的分擔比例予以保證。

　　2008年7月30日國務院常務會議研究部署全面免除城市義務教育階段學生學雜費工作。

　　會議決定，從2008年秋季學期開始，在全國範圍內全部免除城市義務教育階段學生學雜費。對享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務教育階段學生，繼續免費提供教科書，對家庭經濟困難的寄宿學生補助生活費。

　　深化農村義務教育經費保障機制改革，就是從體制和機制上解決農村義務教育的經費保障問題，將農村義務教育全面納入財政保障範圍。

　　所以，無論是從責任、義務、利益各方面來看，我們的農村中小學都應該站在保護學校和學生合法權益的立場上，客觀真實、全面細緻地反映學校教育教學對資金的基本需求，積極主動地編製學校預算。新機制能否成功實施，管理是關鍵。所以要以此次改革為契機，建立健全農村中小學規範的預算制度，保證學校的每筆開支有根據、有來源、有保障、有效益、有監督。

　　第一，指明瞭義務教育均衡發展這個根本的方向。上個世紀，由於各地經濟、文化水平的差異，使得義務教育階段形成了地區之間、城鄉之間乃至學校之間較大的發展差距。隨著經濟的發展，這種差距越拉越大。新《義務教育法》將義務教育的均衡發展納入了法制的軌道，將均衡教育思想作為新《義務教育法》的根本指導思想，可以說新《義務教育法》的里程碑意義，最重要的就體現在從過去的各自發展走上今天的均衡發展的道路。

　　第二，明確了義務教育承擔實施素質教育的重大使命。我們過去推進義務教育時，主要是解決孩子有書可讀、有學可上的問題，還談不上素質教育。新《義務教育法》站在新的歷史起點上，把義務教育納入到實施素質教育的軌道上來，把實施素質教育作為義務教育的一項新的歷史使命。新《義務教育法》同時把註重培養學生的獨立思考能力、實踐能力和創新能力作為促進學生全面發展的重點，並且提出了一系列實施素質教育的措施。

　　第三，新的《義務教育法》回歸了義務教育免費的本質。普及教育、強制教育和免費教育是義務教育的本質特征，免費的步驟可以根據國情來分步實施，但必須堅持免費的特點。新《義務教育法》在免費教育上又邁出了一大步，在1986年不收學費的基礎上增加了不收雜費的內容。中央財政將從今年開始，用兩年時間免除農村地區義務教育階段的雜費；城市地區還要深入調查研究、制定方案、加快進程。

　　第四，進一步完善了義務教育的管理體體制，強化了省級的統籌實施。此次新《義務教育法》一個很大的突破，就是在“以縣為主”管理體制的基礎上，進一步加大了省級政府的統籌和責任，實踐著從“人民教育人民辦”到“義務教育政府辦”的轉變

　　第五，確立了義務教育經費保障機制。再一次明確了義務教育經費的“三個增長”；建立農村義務教育經費的分擔機制，分項目、按比例分擔；義務教育經費預算單列；規範義務教育的專項轉移支付；設立義務教育的專項資金。通過這樣幾個渠道，建立起義務教育比較完善的經費保障機制。

　　第六，保障接受義務教育的平等權利。新《義務教育法》強調了對非戶籍所在地，特別是流動人口子女接受義務教育的問題；確定了流動人口子女居住地人民政府要為他們提供平等接受義務教育的條件，這將會對城市化進程的平穩推進起到關鍵性作用。

　　第七，規範了義務教育的辦學行為。過去我們對義務教育的辦學行為主要是從政策上進行規範，新《義務教育法》對規範義務教育辦學行為出手是比較重的：一是不得將學校分為重點學校和非重點學校，學校不得分設重點班和非重點班。

　　第八，建立了義務教育新的教師職務制度。過去我們中小學的教師職務序列是中、小學分設，中學的初級、中級、高級與助教、講師和副教授相對應，而小學則達不到。新《義務教育法》將義務教育階段的教師職務序列打通，小學和中學的差別不復存在，初級、中級、高級都與助教、講師和副教授相對應，小學教師也可以評副教授，對小學教師是很大的鼓勵。

　　第九，增強了《義務教育法》執法的可操作性。全面規定了《義務教育法》的法律責任，63條中有10條規定的是法律責任，將《義務教育法》的執法性、操作性提到一個空前的高度。而且規範了22種違反《義務教育法》的違法行為及應該承擔的法律責任。新的《義務教育法》則完全彌補了這種缺憾，大大增強了可操作性，加大了執法力度。

　　新《義務教育法》的通過，對新世紀的中國教育發展來說，是一件具有深遠意義的大事。從教育法制建設角度講，新《義務教育法》的出台也是中國教育法制建設一個新的、重要的標誌。新《義務教育法》總結了《義務教育法》實施20年來的歷史經驗和教訓，對《義務教育法》作了一次全面的、重大的修改。從義務教育發展來看，關乎整個民族素質的提高和民族的復興，對整個教育的發展具有奠基性意義和深遠的歷史作用，是義務教育的一個新的里程碑。無論從義務教育本身、教育法制建設，乃至中國教育事業的發展來說，都有深遠的意義。

　　第一，指明瞭義務教育均衡發展這個根本的方向。上個世紀，由於各地經濟、文化水平的差異，使得義務教育階段形成了地區之間、城鄉之間乃至學校之間較大的發展差距。隨著經濟的發展，這種差距越拉越大。新《義務教育法》將義務教育的均衡發展納入了法制的軌道，將均衡教育思想作為新《義務教育法》的根本指導思想，可以說新《義務教育法》的里程碑意義，最重要的就體現在從過去的各自發展走上今天的均衡發展的道路。

　　第二，明確了義務教育承擔實施素質教育的重大使命。我們過去推進義務教育時，主要是解決孩子有書可讀、有學可上的問題，還談不上素質教育。新《義務教育法》站在新的歷史起點上，把義務教育納入到實施素質教育的軌道上來，把實施素質教育作為義務教育的一項新的歷史使命。新《義務教育法》同時把註重培養學生的獨立思考能力、實踐能力和創新能力作為促進學生全面發展的重點，並且提出了一系列實施素質教育的措施。

　　第三，新的《義務教育法》回歸了義務教育免費的本質。普及教育、強制教育和免費教育是義務教育的本質特征，免費的步驟可以根據國情來分步實施，但必須堅持免費的特點。公益性是整個教育事業的特征，義務教育要更徹底一些，不僅僅是普及的、強制的，還應該是免費的。新《義務教育法》在免費教育上又邁出了一大步，在1986年不收學費的基礎上增加了不收雜費的內容。中央財政將從今年開始，用兩年時間免除農村地區義務教育階段的雜費；城市地區還要深入調查研究、制定方案、加快進程。

　　第四，進一步完善了義務教育的管理體制，強化了省級的統籌實施。此次新《義務教育法》一個很大的突破，就是在“以縣為主”管理體制的基礎上，進一步加大了省級政府的統籌和責任，實踐著從“人民教育人民辦”到“義務教育政府辦”的轉變。原來看到鄉鎮一級難負其責，就將統籌責任放到縣一級；現在縣級基本上是吃財政飯，也無力承擔，事業的發展必須要加大省級的責任。對教育的均衡發展、加大對農村教育經費保障的力度、加強對貧困地區的支持而言，省級的統籌都非常重要，這也是新《義務教育法》的一大亮點。

　　第五，確立了義務教育經費保障機制。再一次明確了義務教育經費的“三個增長”；建立農村義務教育經費的分擔機制，分項目、按比例分擔；義務教育經費預算單列；規範義務教育的專項轉移支付；設立義務教育的專項資金。通過這樣幾個渠道，建立起義務教育比較完善的經費保障機制。

　　第六，保障接受義務教育的平等權利。新《義務教育法》強調了對非戶籍所在地，特別是流動人口子女接受義務教育的問題；確定了流動人口子女居住地人民政府要為他們提供平等接受義務教育的條件，這將會對城市化進程的平穩推進起到關鍵性作用。

　　第七，規範了義務教育的辦學行為。過去我們對義務教育的辦學行為主要是從政策上進行規範，新《義務教育法》對規範義務教育辦學行為出手是比較重的：一是不得將學校分為重點學校和非重點學校，學校不得分設重點班和非重點班。關鍵是要對學校在資源、政策上進行公平的分配，不得有政策、資金、資源的傾斜，這一條體現了全社會對教育公平的強烈願望。二是不得以任何名義改變或變相改變公辦學校的性質，也就是“名校不能變民校”。三是第25條的規定，“學校不得違反國家規定收取費用，不得以向學生推銷或變相推銷商品、服務等方式謀取利益”。

　　第八，建立了義務教育新的教師職務制度。過去我們中小學的教師職務序列是中、小學分設，中學的初級、中級、高級與助教、講師和副教授相對應，而小學則達不到。新《義務教育法》將義務教育階段的教師職務序列打通，小學和中學的差別不復存在，初級、中級、高級都與助教、講師和副教授相對應，小學教師也可以評副教授，對小學教師是很大的鼓勵。實際上，過去設立的在小學任教的中學高級教師的職稱是不規範的。這一新規定對調動廣大教師的積極性，發揮聰明才智都是一個很大的激勵。特別是讓小學教師看到了自身發展提高的前景，對小學教師是個福音。這個全新的制度，在教師職務制度上有了新突破。當然還需要一些配套性的規定。

　　第九，增強了《義務教育法》執法的可操作性。全面規定了《義務教育法》的法律責任，63條中有10條規定的是法律責任，將《義務教育法》的執法性、操作性提到一個空前的高度。而且規範了22種違反《義務教育法》的違法行為及應該承擔的法律責任。過去的18條《義務教育法》雖然起到了很大的歷史作用，但操作性比較差，新的《義務教育法》則完全彌補了這種缺憾，大大增強了可操作性，加大了執法力度。