儿童福利

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　　儿童福利有广义和狭义之分。广义的儿童福利是指一切针对全体儿童的，促进儿童生理、心理及社会潜能最佳发展的各种措施和服务，它强调社会公平，具有普适性。狭义的儿童福利是指面向特定儿童和家庭的服务，特别是在家庭或其他社会机构中未能满足其需求的儿童，如孤儿、残疾儿童、流浪儿、被遗弃的儿童、被虐待或被忽视的儿童、家庭破碎的儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童等，这些特殊困难环境中的儿童往往需要予以特别的救助、保护、矫治。因此，狭义的儿童福利强调的同样是社会公平，但重点是对弱势儿童的照顾。狭义的儿童福利一般包括实物授助和现金津贴两个方面，如实行各种形式的儿童津贴、对生育妇女的一次性补助，以及单亲父母各种待遇等。^[1]

　　(一)儿童福利的内容

　　在《中华人民共和国未成年人保护法》中，规定了对未成年人的家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护等措施，并对有关儿童福利问题作了种种规定。我国儿童福利的内容主要包括以下几个方面：

　　1．儿童医疗保健设施和服务

　　卫生部门对儿童实行预防接种制度，积极防治儿童常见病、多发病，加强对传染病防治工作的监督管理和对托儿所、幼儿园卫生保健的业务指导。另外，国家还兴办专为儿童医疗保健服务的儿童医院，或者在全科医院设立儿科，同时开展儿童保健工作，定期进行儿童健康检查、预防接种等，使儿童健康成长。

　　2．儿童的活动场所和条件

　　国家和社会负责建立和普及托儿所、幼儿园，为婴幼儿提供良好的活动、生活条件和保育服务；建立儿童活动中心、少年宫、少年活动站以及儿童公园、儿童乐园等儿童活动学习场所。另外，博物馆、纪念馆、科技馆、文化馆、影剧院、体育馆、动物园、公园等场所，对中小学生实行优惠开放。不仅如此，国家还鼓励政府机关、社会团体、企事业单位和其他社会组织、公民个人等，兴办哺乳室、托儿所、幼儿园，提倡和支持兴办家庭托儿所，并且开展多种形式的有利于儿童健康成长的社会活动。

　　3．普及义务教育

　　在《中华人民共和国教育法》和《义务教育法实施细则》中，对有关儿童的教育福利作了如下规定：①国家实行九年制义务教育。凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到7周岁入学。②地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。同时，为盲、聋哑和弱智儿童举办特殊教育学校(班)。③国家对接受义务教育的学生免收学费。设立助学金，帮助贫困学生就学。实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。④地方各级人民政府创造各种条件，使适龄儿童人学接受义务教育。适龄儿童不入学接受义务教育的，当地人民政府对其父母或其他监护人批评教育，并采取有效措施责令其送子女或被监护人人学。对招用适龄儿童就业的组织和个人，当地人民政府给予批评教育，并责令停止招用，情节严重的，可以罚款、或者吊销营业执照。

　　学校应当尊重未成年学生的受教育权，不得随意开除学生。学校、幼儿园的教职人员应当尊重未成年人的人格尊严，不得对未成年学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为。学校不得使未成年学生在危急人身安全、健康的校舍和其他教育教学设施中活动。

　　4．儿童的日常生活保障

　　儿童的生命权、健康权应该受到保护。父母或者其他监护人应当依法履行对儿童的监护职责和抚养义务，不得虐待、遗弃儿童；不得歧视女童或者残疾儿童；禁止溺婴、弃婴。父母或者其他监护人还应当以健康的思想、品行和适当的方法教育儿童，引导他们进行有益身心健康的活动，预防和制止儿童吸烟、酗酒、流浪以及聚赌、吸毒等。

　　5．儿童福利院

　　儿童福利院是指我国民政部门在城市举办的以孤儿为主要收养对象的社会福利事业单位，其主要任务是收养城市中无家可归、无生活来源、无法定义务抚养人的孤儿，收养家庭无力看管的儿童。儿童福利院配备有医生、护士、护理员和文化教员，专门负责儿童、弃婴和残疾儿童的生活护理、康复训练和文化教育。这些儿童的生活的一般保持在相当于当地居民生活的中等水平上。

　　6．SOS儿童村

　　SOS儿童村是一项安置孤儿的国际性社会福利设施，由奥地利人赫尔曼·格迈纳创立。第二次世界大战之后，格迈纳以使天下所有的孤苦孩子都有家可归为宗旨，发起了SOS儿童村运动。儿童村模拟家庭单位，一般由15到20户“人家”组成，每户招聘一个“家庭妈妈”，教养12个不同年龄的孤儿，他们作为一家的兄弟姐妹共同生活，直至能够独立生活和自我照料为止。儿童村招收孤儿的条件是：父母双亡，无法定抚养人或法定抚养人无力抚养；年龄在8周岁以下，身心健康，发育正常，无家族遗传病史。儿童村由村长负责领导，管理人员有村长助理、妈妈、妈妈助理、教师和后勤人员等。儿童村的孤儿就读于附近学校，进入青年期以后迁至SOS青年村居住，直到他们完全独立。我国目前已经在天津、烟台、齐齐哈尔、成都、南昌、开封等地建立起了SOS儿童村。

　　7．残疾儿童康复服务

　　国家设立残疾儿童康复服务中心，为残疾儿童提供门诊和家庭咨询，开展各种功能训练和医疗、教育、职业培训，以减轻他们的残疾程度，帮助他们恢复生活自理和劳动能力，为其走向社会创造条件。各地根据儿童身体和精神障碍的具体情况，设立针对性的康复机构，如聋哑儿童矫治中心等，集中对伤残儿童进行综合性医疗和救治，使其尽快克服或减轻因疾病或伤残带来的痛苦，健康快乐地成长。

　　(二)儿童福利的法律法规和纲领性文件

　　1．儿童福利的法律法规

　　我国从国情出发，参照世界各国有关保护儿童权益的法律和国际文件，制定了一系列有关儿童生存与发展的法律法规，形成了较为完备的儿童福利法律体系。

　　1986年4月12日，六届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》。

　　1989年9月11日，国家教育委员会发布《幼儿园管理条例》。

　　1991年4月15日，国务院发布《禁止使用童工规定》。

　　1991年9月4日，七届全国人大常委会第二十一次会议通过《中华人民共和国未成年人保护法》。

　　1992年2月29日，国务院发布《中华人民共和国义务教育法实施细则》。

　　1994年7月21日，国家教育委员会发布《关于开展残疾儿童随班就读工作的试行办法》。

　　1994年10月27日，八届全国人大常委会第十次会议通过《中华人民共和国母婴保健法》。

　　1994年11月15日，新闻出版署发布《关于出版少年儿童读物的若干规定》。

　　1994年12月9日，劳动部发布《未成年工特殊保护规定》。

　　1994年，卫生部、国家教育委员会发布《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》。

　　1995年3月18日，八届全国人大第三次会议通过《中华人民共和国教育法》。

　　1996年8月27日，卫生部发布《学生集体用餐卫生监督办法》。

　　1998年3月2日，国家教育委员会与公安部发布《流动儿童少年就学暂行办法》。

　　1999年6月28日，九届全国人大常委会第十次会议通过《中华人民共和国的预防未成年人犯罪法》。

　　2002年10月1日，国务院发布《禁止使用童工规定》。1991年4月15日发布的《禁止使用童工规定》同日废止。

　　2．儿童福利的纲领性文件

　　1990年8月29日，我国政府签署了联合国《儿童权利公约》。1991年12月29日，全国人民代表大会常务委员会决定批准我国加入长儿童权利公约》，该公约于1992年4月2日对我国生效。为履行承诺，我国分别在1992年和2001年制定了《90年代中国儿童发展规划纲要》、《中国儿童发展纲要(2001-2010)》两个关于儿童福利的纲领性文件，分别制定了我国20世纪90年代和2l世纪头10年的儿童事业发展目标和策略措施，有力地促进了我国儿童福利事业的发展。

　　(三)儿童福利的发展与挑战

　　1．儿童福利的发展

　　儿童福利起源于西方儿童救助事业，其初级阶段以特殊儿童的救济和收养为主，属于消极的救济性儿童福利。20世纪以来，儿童福利事业逐渐发展为促进一切儿童全面发展的积极性的社会事业。新中国成立以来，我国的儿童福利事业也经历了这样一个发展历程。在政府的儿童福利政策指导下，我国以全体儿童为对象的普遍儿童福利获得了巨大的发展：

　　(1)儿童的养育。建国初期政府在部分地区发放婴儿食品；上世纪60年代、70年代推广科学膳食制度；80年代开发辅助食品；90年代促进母乳喂养、优化膳食模式。通过这些措施，儿童的营养状况得到极大提高。

　　(2)儿童的教育。政府一直把儿童教育置于整个教育事业发展的优先地位，不断增加教育投入，儿童教育事业有了很大发展。近年来，在政府和全社会的共同努力下，我国基本实现九年制义务教育，许多指标优先于其他发展中国家，有的接近发达国家水平。

　　(3)儿童的健康。我国政府和社会各界高度重视儿童健康和保健：20世纪50年代开始在全国推广儿童免疫活动；1978年开始在全国范围内普及儿童计划免疫工作；20世纪80年代统一了儿童免疫程序，实行儿童预防接种证制度，使计划免疫得到进一步发展。目前，我国已经建立了符合国情的妇幼卫生服务体系，初步建立了遍布于城乡的三级医疗预防保健网，向广大儿童提供卫生保健和计划免疫服务。

　　(4)儿童的娱乐。为了给儿童创造良好的娱乐游戏条件，各地设立了众多的少年宫、儿童公园、儿童游乐园、儿童图书馆等设施，为儿童的快乐生活提供了良好环境和便利条件。

　　此外，以特殊儿童为对象的特殊儿童福利方面，也取得了巨大成就。新中国成立以来，我国设立了大量的特殊学校，保障了绝大部分的聋、哑、弱智儿童接受教育和生活照顾；设立了儿童福利院，负责照顾孤残儿童、弃婴等的生活、教育、康复等；国家制定了《中华人民共和国收养法》，使孤残儿童可以进入正常的家庭，培养正常的家庭情感，掌握进入社会的本领；利用国际力量，建立了SOS儿童村，使孤儿重新获得母爱和家庭温暖；在民政部、卫生部等部门的组织和全体社会成员的协助下，开展了手术矫治小儿麻痹症、白内障等疾病，大大提高了儿童的健康水平，促进了残疾儿童的康复。

　　2．儿童福利面临的挑战

　　随着社会和经济的发展，在我国儿童福利体系的建设中，也出现了一系列新的问题，从而使儿童福利面临着新的挑战。

　　(1)特殊困难儿童的问题。随着时间的推移，儿童福利院集中养育孤残儿童，也暴露出了一些缺陷：第一，经费供应紧张。第二，集中养育的孩子在长大后，由于长期与社会隔绝，很难适应社会，难以真正融人到社会生活。

　　从国际经验来看，家庭寄养的新模式能够使孤残儿童更好地融人到家庭和社会中去，有助于孤残儿童回归家庭，回归社会。所以家庭寄养应当成为时代发展的趋势。然而，家庭寄养模式也存在一些问题：第一，寄养家庭的责任问题。有一些家庭特别是农村家庭，家长是为了增加收入才接受寄养儿童的，对被寄养儿童的心理需要和教育需要，认识和投入不足。·第二，寄养儿童成年后的出路是寄养制度中最难解决的问题。寄养转收养是一个有效的解决方案，但是，由于儿童的残疾等因素，给收养家庭带来一定的经济支出和就业风险。因此，寄养真正转为收养的比例较低。第三，寄养经费问题。由于我国财政拨款有限，寄养经费开支拮据。第四，存在相关法律的缺乏问题。有关寄养各方面的法规和政策还不健全。

　　(2)流浪儿童福利性救助问题。1982年，我国制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，确立了我国的流浪儿童收容和遣送制度。2003年，收容遣送制度正式告别历史，同年8月1日施行新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。这一方法，强调“自愿受助”，规定只有流浪乞讨人员请求并表示愿意接受救助的，救助站可以实施救助，体现了人性化管理。但是，对于拒绝政府救助的流浪乞讨人员，目前缺乏法律规定。然而，式中华人民共和国未成年人保护法》则规定了救助的必要性，《预防未成年人犯罪法》也规定，未成年人的父母或其他监护人不得让不满16岁的未成年人脱离监护单独居住。这些立法本身互相矛盾，制约了救助工作的有效进行。而且，新的管理办法规定，流浪儿童的收容期限为lo天，但在实际工作中，10天根本无法彻底解决一个流浪儿童的问题。

　　此外，还存在一个令人困扰的问题。我国签署的《联合国儿童权利公约》承认，儿童作为独立个体而存在，有为自己做决定的权利，需要获得尊重权。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》也强调救助儿童的“自愿受助”。这种情况就导致一些非法组织利用未成年人，在大中城市繁华地段进行乞讨和从事非法活动，严重危害了城市的社会治安秩序，造成了不良的社会后果。

　　(3)儿童福利层次提升问题。随着社会和经济的发展，人们的物质和精神需求不断提高，从而使儿童福利的层次也面临着越来越高的要求。福利院的孤残儿童同样希望能够同普通儿童一样，接受正规教育和职业技能培训；能够广泛地参与社会生活，获得社会认可，实现自身价值。残疾儿童需要专业的专家和机构为他们提供针对性的康复指导、专业化的信息和咨询服务。

　　(四)儿童福利存在的问题及解决对策

　　我国的儿童福利涉及教育、健康、特殊保护等各方面内容，但有关规定过于笼统，使得在现实操作中的实际效果不甚理想。

　　1．儿童福利存在的问题

　　(1)政府投人多，社会参与少。对儿童的保护，在资金的筹集、机构的运作方面，社会力量的参与力度还不够。

　　(2)农村卫生服务网建设滞后。不能确保农村儿童享有基本的卫生医疗和保健服务，贫困家庭的儿童因受家庭条件的限制而不能获得很好的医疗服务。

　　(3)儿童受教育的不平等性依然存在。性别歧视观念影响着女童受教育的机会，阻碍了教育平等权利的真正实行；儿童在受教育方面还存在着城乡巨大差异；残疾儿童、孤儿、流动人口中的儿童受教育权利还面临着一些障碍。

　　(4)儿童法律保护责任缺失。监护人、学校侵犯儿童合法权益，父母伤及子女健康乃至生命的事件时有发生，而法律缺乏相应的处理措施；商业机构受利益驱使，利用儿童牟取暴利的现象还较为普遍。然而遗憾的是，目前我国还没有制定一部《儿童福利法》。

　　2．儿童福利问题的解决对策

　　(1)坚持“儿童优先”的基本原则。国家制定相关政策时要体现“儿童优先”原则，保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，提高儿童整体素质，促进儿童的身心健康发展。

　　(2)保障儿童基本生活与医疗保健。完善医疗保障制度，确保儿童享有基本的卫生医疗和保健服务；多渠道设立贫困家庭的疾病救助基金，帮助特困家庭儿童获得必要的医疗救助；对城市流动人口中的儿童实行保健等。

　　(3)大力发展儿童教育，保障儿童受教育权利。合理配置教育资源，缩小地区和城乡差距，维护儿童的平等受教育权利；对贫困家庭儿童实施教育救助；完善流动人口中儿童就学制度；消除阻碍女童入学的障碍，保障女童受教育的权利；贯彻落实残疾儿童、孤儿就学的有关优惠政策，切实保障其受教育权利等。

　　(4)加强立法，建立健全儿童福利法规。强化儿童基本权利保护，认真执行《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国收养法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等法律法规，严格履行CJL童权利公约》；依法打击侵害儿童合法权益的违法犯罪行为；设立儿童法律援助机构，为儿童提供多种形式的法律援助服务等。设立《儿童福利法》，加快儿童福利法制化、社会化建设。

　　(5)建立政府与民间相结合的儿童福利发展机制。国家鼓励和支持社会组织或者个人兴办各种儿童福利设施，组织民间性的儿童福利活动，提高民间力量的参与力度，倡导全社会都来关心和帮助儿童健康成长，共同促进儿童福利事业的进步和发展。

　　在西方发达国家，儿童福利是社会福利的一个重要组成部分，一般都包括两个方面：一是现金给付；二是实物给付与支持服务。

　　(一)现金给付

　　在儿童保护方面，现金给付是普遍形式，不但种类繁多，水准也相当高，而且各国各有侧重，给付项目也不尽相同。不过，“儿童津贴”在大多数国家都是具备的，它不仅是当今世界最为普遍的儿童福利措施，其水准也在一定程度上反映了各国的儿童福利状况。

　　在这方面，如英国的“单亲给付”，其对象是因为离婚或者永久分居而造成单独抚养儿童的单亲。瑞典的“儿童扶养津贴”是针对婴幼儿家庭的，津贴额相当于一般儿童标准生活费用的一半左右；“住宅津贴”主要是根据儿童数量、所得水准和该地区市场价格决定给付额度。日本的“儿童抚养津贴”，给付对象是因为离婚等原因没有父亲的婴幼儿家庭；“育儿津贴”是指儿童出生后一年内，父母可领取每月2000日元的津贴。法国的现金给付种类包括：“育儿津贴”、“婴幼儿津贴”、“遗儿津贴”、“单亲津贴”、“特别教育津贴”(对象仅是未满20岁的残疾儿童)、“特别抚养津贴”、“新学年津贴”(6—16岁的所有儿童)和“在宅儿童保育津贴”等。美国的现金给付项目有：“抚养儿童家庭援助”(对象是因父母劳动所得不足、死亡、去向不明等原因而陷入贫困状态的家庭中未满16岁的儿童)；“住宅津贴”(对象是所有抚养有未满16岁儿童的家庭，联邦与地方政府共同给予适当津贴，即对公营住宅居住者实行房租减额，对民间住宅居住者根据一定房租基准补助其差额)。在加拿大，若小孩的父母均工作，又不能付日托全费，可以申请日托津贴。

　　(二)实物给付与支持服务

　　在西方发达国家，提供实物给付与支持服务也是比较普遍的。例如：美国实行儿童谈心服务，对寄养的孩子加入保育所提供特殊照顾。还为贫穷家庭的孩子设立幼儿园，使他们能够学习一些知识和技巧。法国建立了一套幼儿园制度，对婴儿日托中心给予高额资助，提供儿童保护所、儿童商谈所、婴儿院、集体和家庭托儿所等儿童设施的免费服务。法国的公立幼儿园对年龄在3岁半到6周岁的儿童开放，父母只要给儿童进行登记，不需交费就可接受教育与看护。德国提供婴幼儿、学龄儿童学校教育以外的培养指导，设立保育所和幼儿园等儿童福利设施。日本为儿童提供健康咨询、免费午餐，设立儿童福利设施等。瑞典提供儿童检诊、教育免费，向多子女家庭提供专门公寓。丹麦法律规定，地方政府必须建立青少年俱乐部，为青少年提供娱乐和互相交往的场所，其宗旨不是为了照顾孩子们，而是为他们创造一个社交机会，鼓励他们建立良好的人际关系。

　　此外，发展中国家的儿童福利也有了较大发展。例如，巴基斯坦为孤儿、流浪儿、弃儿制定了较为完善的福利计划，设立了国家儿童福利基金，资助贫困儿童的生活和教育，政府还充分运用国际组织的援助，不断完善本国的儿童福利体系。蒙古政府充分利用社会各界力量，为流浪儿童和孤残儿童提供帮助，政府的福利项目主要有儿童识别中心、儿童保护中心和流浪儿童庇护所等。越南政府则设立了两个政府职能部门，即民政部和家庭人口委员会，共同负责儿童福利工作，并且设立了专门从事特困儿童家庭心理咨询的服务中心，通过服务热线，组织专家免费为特困家庭提供心理问题指导；同时，还在社区开展系统规范的职业技能培训，提高流浪儿童的生存能力和社会适应能力，以促进他们成年后的就业。

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