福利國家

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福利國家(Welfare State)

　　福利國家是國家通過創辦並資助社會公共事業，實行和完善一套社會福利政策和制度，對社會經濟生活進行干預，保證社會秩序和經濟生活正常運行的一種方法。在施瓦茨的《美國法律史》一書中，福利國家是指從羅斯福新政到第二次世界大戰爆發之間的歷史階段。

　　福利國家是一種國家形態，福利是這種國家形態的特性，是用來界定國家的，福利國家這種國家形態突出地強化了現代國家的社會功能，所以它是一個政治學的概念，而社會福利則是社會學概念。福利本身更是經濟學的概念。經濟環境是國家決策的條件和基礎，而社會福利則是國家決策的結果。

　　現代福利制度起源於英國的《貝弗里奇報告》。《貝弗里奇報告》對戰後英國福利社會的建設產生了巨大的影響。這個報告主張的社會福利可以被概括為“3U”思想：普享性原則（Universality），即所有公民不論其職業為何，都應被覆蓋以預防社會風險；統一性原則（Unity），即建立大一統的福利行政管理機構；均一性原則（Uniformity），即每一個受益人根據其需要，而不是收入狀況，獲得資助。

　　福利國家不是社會保險，不是公費醫療，也不是家庭福利或社會救濟計劃。福利國家甚至不等同於社會保障或社會政策，而是它們的加總。社會保險在第一次世界大戰以前就出現了，但是卻沒有人會把最先推行了社會保險制度的“鐵血首相”俾斯麥稱為“福利首相”。希特勒曾經為了發動侵略戰爭而大搞民族社會主義，當然也不會有人認為，那種口稱“人民國家”，否則實行種族滅絕政策的“第三帝國”就是“福利帝國”。絕大多數國家的政府都實行社會政策，這些政策彼此之間相差萬里，所以不能說實行某種社會政策的政府都是“福利政府”，它們所代表的國家都是“福利國家”。

　　福利國家的危機可以簡單地歸納為七個方面：

　　第一，是所謂的福利病，有人把它叫做“過度福利”——太多的福利使得人們的創業精神和闖勁沒有了，更有人說，福利國家會變成大鍋飯，會導致效率損失以及高福利誘導下的高失業率，在一些國家，失業救濟金很高，社會保障水平高到和在崗的工人差不多，很多人就不願意幹活了。法國這個問題就很嚴重，一方面是投資率下降，很多人無業可就；另一方面，高福利也造成了很多人有業不就。

　　第二，有人把它叫做第二種政府失靈。通常，政府在提供私人物品問題上是失靈的。但是20世紀80年代以來，不少學者指出，政府其實在提供公共物品上也有失靈的現象。比如說，很多福利國家都出現官僚化、資源浪費等現象。

　　第三，在發達國家，一個很嚴重問題是老齡社會與移民問題的挑戰。人口老齡化導致了被養的人越來越多，養人的人逐漸減少，原來的福利體系就變得難以維繫。再有就是移民問題。發達國家的高福利制度是吸引移民的重要因素，但是大量的移民到了這些國家以後，他們往往又很難被福利體制所接納，於是這些國家出現了越來越嚴重的移民衝突。法國2006年初就出現了規模很大的移民騷動事件。

　　第四，民主福利國家會有一種現象，百姓希望有一個權力儘量小、責任儘量大的政府。這就導致了這些國家在最近幾十年的發展中出現了一種現象——政策向右時，往往是百姓得到更多的個人自由，但是福利被削減；政策向左時，往往是百姓得到更多的福利，自由被削減——這就導致權力和責任的某種失衡，我把它稱之為反向的“尺蠖效應”。

　　第五，東歐國家出現了轉軌過程中的困難。在民主條件下，國家的強大權力被削弱了，但是它原來承擔的責任卻很難被削弱。我曾經寫過一首打油詩：“民主分家麻煩大，福利國家包袱多，工會嚇跑投資者，農會趕走圈地客。”從中國人的眼光看，這是好現象，因為老百姓的地位很高，但是對於轉軌時期的經濟，則有一定的承受能力問題，這樣一來，投資率就下降，所以很多東歐國家在轉型期都面臨一些麻煩。有人說，這些麻煩是因為他們搞了什麼休克療法等等，老實說，所謂的休克療法，都是講講而已。

　　第六，全球化造成的新挑戰。在沒有進入全球化的時候，不管怎麼說，福利國家還能夠正常運作。但是進入全球化時代後，就造成一種資本外流、廉價商品大量涌入的現象。資本流出造成的一個結果就是稅源減少，福利國家最基本的機制就是高稅收、高福利。稅源減少導致工會失去談判能力。20世紀 90年代以來，歐洲主要發達國家普遍出現工會邊緣化的趨勢。

　　第七、福利國家和現在的民族國家體系的衝突。正常情況下，發展對於這些發達國家已經不是什麼問題，現在很多人都願意追求一種更瀟灑的自由，在經濟學上不是“利潤最大化”，而是“閑暇最大化”。如果在一個國家內這樣可以，但是我們現在還是民族國家體系，國家競爭難以迴避。如果不看美國，法國人會覺得他的日子過得不錯，但是看看美國，法國就坐不住，在民族國家的條件下，競爭壓力就使得你不能不感到很大的危機。

　　西方福利

　　在西方國家福利制度中，社會公正這一概念始終包含著兩重涵義，彼此相輔相成：一是機會的平等，即制度的平等問題，二是國家保護人的轉移支付，即再分配作用問題。前者強調社會權利，後者強調削減貧困。但實際上，完全以“3U”標準來衡量，真正的貝弗里奇式的福利模式，即全民福利模式，在任何國家包括英國和北歐國家也沒有完全實現。例如，在英國，“全民低保”從來就沒有真正地實現過，其相當的非繳費型給付都是針對一定的目標群體進行的。1999年建立的“最低收入保障”規定，如果存款在8000英鎊以上就不能獲得低保，2001年這一標準提高到12000英鎊，2005年又提高到16000英鎊。即使在北歐三國，許多非繳費型補貼也是家計調查式的。

　　可以說，西方福利制度的改革過程，實際上就是一個不斷打破福利津貼“大鍋飯”的過程。這一過程，用學界的表述來說，是社會保障“再商品化”的趨勢；用北歐三國的表述來說，是“工作有其酬”和“從福利到工作”的轉變；用美國的表述來說，是“拯救社會保障制度”；用2004年諾貝爾經濟學獎獲得者普雷斯科特的話來說，則是“保持時間一致性”：所謂公平絕不是指財富的再分配，也不是財富的轉移，而是要在消費過程中消除經濟政策“時間不一致性”的問題，否則，如果人們知道有人會為他們的消費買單的話，人們就不會再去儲蓄了，也不去工作了。

　　基本國情

　　與我國相比，可以從中歸納出幾點：第一，上述國家的人均GDP都達到了幾萬美元，這些國家經歷了上百年資本主義的原始積累和幾百年對殖民地的掠奪，而我國打破“全民福利”的“大鍋飯”制度才幾十年，才剛剛跨過人均GDP1000美元的門檻。第二，高福利未必完全等於社會和諧。例如，2006年在法國[3] ，社會騷亂和“青年恐慌”頻繁發生，甚至引起了全世界的關註，而與其福利支出大致相當的鄰居德國卻沒有發生同樣的情況。所以，福利模式的選擇是一個非常重要的因素。第三，福利制度屬二次分配，是體現社會公平的一個手段，但是，福利制度不能解決一次分配的全部問題。構建和諧社會的關鍵，還在於一次分配，要建立一個科學、公正的一次分配製度。否則，二次分配動作太大會扭曲勞動力市場，產生負激勵作用。第四，儘管近幾年我國財政收入形勢喜人，但從動態上看，我國的經濟增長不可能永遠維持這樣一個高增長態勢。當若幹年之後經濟進入穩定發展狀態時，就會保持世界經濟增長率的平均值。財政上的任何增收在13億人口面前，只要用除法一除，也顯然無法跟發達國家去“看齊”了。第五，財政收入的可持續性也是一個問題。當前我國財政收入的來源結構，還不夠合理、不具有可持續性。

　　因此，向西方福利制度“看齊”是不現實的。任何西方國家搞的“全民保障”、“全民醫療”、“人民福利”等，都正在經歷著類似我們曾經經歷過的打破“大鍋飯”的改革過程。福利具有剛性，這是一個規律。降低福利會導致社會不穩定，這也是一個規律。這些規律已經或正在被西方福利國家的實踐所證明著。我國實行改革開放，打破“大鍋飯”，這迅速得到了全社會的擁護。這是因為，改革最終使人民得到了實惠，收入得到了提高。每年我們都會面對的收入分配問題和社會公平問題，首先是一次分配體制有弊端，而不完全是二次分配或福利制度的問題，況且福利制度只是二次分配的一個子系統而已。一次分配製度出現的問題，不應該在二次分配製度上去“下藥”，“藥方”更不該是向西方福利制度“看齊”。當然，說一次分配製度有弊端，決不意味著二次分配就沒有問題，而是說，一次分配是解決當前問題的關鍵。

　　總起來講，現階段，我國完善福利制度的目標還應是“減困”和“雪中送炭”，而不是“錦上添花”；是目標群體的救助，而不是“3U”思想所追求的普享主義；是集中福利資源用於最需要和最貧困的人，而不是“撒芝麻鹽”；是制度面前人人平等，使更多的社會群體跨進社保制度這一門檻，而不是來自於稅收轉移的人人有份。我國的任務是，要建立一個符合國情的福利制度，選擇一個具有長效機制的福利制度模式，不斷完善已經初具規模的福利制度雛形。