公共行政決策
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狹義的公共行政決策是政府決策,是政府為瞭解決某一個或某些問題而對相關的影響因素進行分析、選擇和決定的行為。影響公共行政決策的因素很多,包括決策者的個人偏好、決策環境、決策機制、決策方法、決策過程和決策目的等。
早期公共行政決策基本遵循多數同意原則。隨著社會的發展和進步,公共行政決策方法越來越多樣化。不同的公共行政決策理論有不同的特點,理性主義決策理論是追求社會效益最大化的決策結果,漸進主義決策理論是對過去政策的補充和修改,最佳決策模型理論是建立在理性決策基礎上的多種模型最優選擇的結果,系統決策理論是決策主體參與系統綜合協調的結果,團體決策理論是團體利益平衡的結果,精英決策理論是精英偏好選擇的最終結果。
當代西方行政決策過程越來越趨向於規範化和統一化。政府決策的過程基本步驟大致如此:第一,決策準備階段,包括決策咨詢、政策列舉和決策模擬等內容;第二,決策進行階段,包括決策對比、決策選擇和決策立法等內容;第三,決策反饋階段,包括決策效果評價、決策修改階段和修改方案通過等內容。
公共行政決策的特點[1]
公共行政決策是人類決策活動中的一種，它是在國家公共行政活動中所進行的決策，既有企業決策、社團決策等其他組織決策的共性，同時也有其自身鮮明的特征：
- (一)公共行政決策主體的合法權威性
與其他決策不同，只有具有行政權的組織和個人才能成為公共行政決策的主體。公共行政決策的主體是政府各級行政機構。由於其決策依據的是公共權威的意志，表現出一定的權威性，公共行政決策主體只能根據自身的法律地位和法律關係，依照法定的決策程式進行合理、合法的決策。對此，我國憲法和有關法律作了明確規定，行政權由行政機關行使。行政機關之外的某些國家機關和社會組織，依照憲法、法律規定或授權，具有一定的行政權後，亦可成為公共行政決策的主體。
- (二)公共行政決策客體的廣泛性
公共行政決策的客體是管轄區內的國家與社會的公共事務，涉及社會生活的政治、經濟、科技文化、外交、國防等，即除國家法律另有規定之外的一切社會公共事務，都需要通過公共行政決策加以解決。因此，決策的內容非常廣泛，這是其他組織的決策無法相比的。企業、事業單位和社會團體的決策等，其內容主要限於各自的內部事務，一般不涉及整個國家和社會範圍的事務。
- (三)公共行政決策的目標具有非營利性
任何決策都有其追求的價值目標，都有一個“應該如何”的問題。如果說企業決策以營利為主要目標，公共行政決策則是以追求公共利益最大化為目標。當然，非營利性並不是說公共行政決策無須考慮經濟效益，而是在經濟效益與社會效益之間作權衡時，要始終把社會效益擺在首位。
- (四)公共行政決策制定的關聯性
公共行政決策都是為瞭解決相應社會問題作出的，而社會問題往往十分複雜，各種問題交織在一起，使政策問題也相互影響與牽制。因此，公共行政決策的制定要綜觀全局，不能忽視其在時間與空間上的整體性。公共行政決策涉及社會生活的政治、經濟、科技文化、外交、國防等除國家法律另有規定之外的一切社會公共事務，公共行政決策的制定必然要涉及許多因素，對於這些因素之間的關聯要進行系統的分析，不但要考慮在某一時間背景下實行的公共行政決策對以前政策的影響，還要考慮對以後遠期政策規劃的影響，要註意整體的平衡。
- (五)公共行政決策功能的社會性
公共行政決策的主要功能是以管理社會公共事務為基點，實現對社會價值的權威性分配和再分配，以保護和實現公共利益為宗旨，確立公平、公正、和諧的社會關係。它必然會對社會產生極大的影響。因此，社會中各種利益集團必然想方設法對公共行政決策施加影響，以維護自身的現實利益，爭取未來的利益。在各種利益集團互相鬥爭與合作中，社會價值的最終分配會變得越來越合乎大多數人的利益，社會由此得以發展。
公共行政決策的類型[1]
現代公共行政決策根據不同的標準，可以劃分為不同的種類。
國家決策是由中央政府作出的決策，凡制定全國統一的有關公共行政的方針、政策、公共行政法規，處理全國性的和對於國傢具有戰略意義以及其他只適宜由中央統一處理的公共行政問題，都只能由中央政府作決策。省(自治區、直轄市)、市、縣、鄉(鎮)政府對其管轄範圍內的地方性公共行政問題作出的決策，則屬於地方決策。
戰略決策是指具有全局意義的處理重大問題的決策，主要表現在對路線、方針、重大的規劃等具有全局性、整體性的決策方案的確定，它通常以最高領導層為主體予以抉擇。戰略決策具有巨集觀性、長期性、綱領性等特點。所謂戰術決策是指處理局部性、個別性問題的決策。戰術決策是戰略決策的配套措施，主要功能在於執行戰略決策所規定的目標，從而去解決具體的、細節性的決策問題。戰術決策具有技術性、短期性、操作性等特點。因為戰略決策多解決巨集觀決策問題，戰術決策基本上解決微觀問題，因此又可進行巨集觀決策和微觀決策的劃分。
確定型決策就是指決策目標明確，決策所面臨的客觀條件較為確定，有多個可供選擇的方案，並且每一方案的決策結果可預計到並可得到控制的決策。風險型決策就是指有一定概率的、不確定自然狀態下的決策。風險型決策必須具備以下5個條件：①存在一個決策者所希望達到的目標。②有兩個以上可供選擇的方案。③具有兩種或兩種以上不以決策者意志為轉移的自然狀態。④不同方案在不同自然狀態下的損益值可以計算。⑤決策者對未來可能出現何種自然狀態，雖不能確定但可以預測其出現的概率，並可計算出各項結果的期望值。
程式性決策又稱常規性決策，是指對那些性質相同或相近、經常重覆出現的問題所進行的決策。我們把解決重覆出現的問題的這一類決策稱為常規決策或程式化決策，這是因為，這類問題反覆出現多次，決策者可以制定出一套例行程式作為解決的辦法。每當這類問題出現時，決策者就依照這套例行程式來進行決策。對於非重覆性出現的問題，由於它的解決沒有經驗可資借鑒，因而其決策是非程式化的。
非程式性決策又稱非常規決策或一次性決策，是指沒有先例的、非例行性決策。非程式化決策所要解決的問題有風險型決策問題和不確定型決策問題兩類。
經驗決策是指由決策者依據個人經驗和認知作出的決策。個人決策即決策者僅憑個人的思想、認識水平和經驗進行決策，是經驗決策的基本特征之一。個人的經驗和才智是經驗決策的主要依據。當然，這並不排除決策時吸收前人或同時代其他人的經驗。經驗決策由於是一種個人決策，因而其決策過程往往表現於個人的思考和決斷，既沒有一定的程式，也沒有普遍的模式。經驗決策不是隨意決策。經驗決策具有非理性、重覆性、非定量性等特點。科學決策是指決策者運用科學的思維方式，在正確的理論和原則的指導下，嚴格按照合理的程式，憑藉現代決策技術、方法和先進的手段所進行的決策。
科學決策主體的構成一般是一個決策集團。在現代科學決策中，一項重要的公共行政決策，往往不是某個人作出的，而是一個決策集團決定的。集團決策是現代科學決策的基本特征之一。科學決策要求按一定的程式進行決策，實現決策的程式化。科學決策必須藉助於科學技術手段，其中既包括社會科學如社會學、心理學、行為科學等有關知識，也包括自然科學，如數學、運籌學、電腦科學等知識。離開了現代科學技術，就不可能有嚴格意義上的現代科學決策。科學決策具有規範化、數量化、群體化等特點。
需要強調的是，在實際的決策活動中，經驗決策和科學決策往往是互補的。
理性決策是指決策者作出決定之前，根據所擬訂的決策目標，收集充分的信息，分析各種可能的選擇，擬訂多個決策方案，經過科學論證，然後加以抉擇的科學過程。理性決策表現了人類充分運用思維能力和各種可能手段，選擇合理方案的追求。
非理性決策則是指在遇到疑難的決策問題，難以作出決定時，例如，決策者無法客觀判斷決策問題，各決策方案之間沒有明顯的優劣差異，或者決策問題需要決策者迅速反應，沒有收集信息、分析論證的機會等，決策者就可能依據自身的猜測、直覺反應、條件反射等非理性的心理去抉擇，或者盲目遵從權威的分析意見去作出決斷。任何決策過程都存在這種非理性因素的影響，當這種非理性因素在選擇過程中占主導作用時，這個決策便是非理性決策。
公共行政決策的基本方法[2]
當代西方公共行政決策方法較多,在此僅從強調決策的實效性、科學性、民主性和系統性等方面遴選了六種當代西方公共行政決策的主要方法。
- (一)理性主義決策理論
理性選擇理論是新制度主義的研究方法之一,理性主義決策理論是理性選擇理論的應用和發展。
與經濟學理論中理性人的假設相似,理性主義決策理論亦假設決策者是理性的,其決策行為是從理性人的立場做出的理性行為。西蒙是決策理論的代表人物,他在綜合理性框架的基礎上改進了理性決策理論,加入了有限理性的思想。
有限理性成為理性主義決策理論受到批判的理由有三方面的原因。首先,決策者的偏好直接影響決策的理性程度。儘管決策者的出發點應該是實現公共利益,但是決策者本人作為理性人具有自利的本能,同時受到成長環境、經濟條件、教育背景以及政治態度等的影響,會做出帶有偏好的決策行為。
其次,決策者能力有限。決策者作為個體存在的能力是很有限的,對事務不可能做出完全正確的判斷,對信息也不可能非常全面地把握,受到現實條件、個人能力和外在環境等多種因素的制約。最後,信息的不完全性使理性決策受到質疑。決策者只有在獲得完全信息的基礎上才能做出正確決策,否則很難確保決策的準確性。現實條件和個人能力的限制使決策者不可能獲得完全信息,或者獲得信息的成本非常昂貴,決策者不願意花費巨大的成本來獲得這樣昂貴的信息。
- (二)漸進主義決策理論
林德布洛姆是漸進主義決策理論的代表人物,他提出漸進主義模式的三種基本形式:連續的有限比較型漸進主義、離散型的漸進主義和調試型的漸進主義。第一種模式是針對少量不同內容進行的改革決策模式;第二種是對動態之中的不同之處進行改革的決策模式;第三種是不同利益集團之間一直處於相互協調中的模式,這種模式的特點在於並沒有一個主要協調者出現,只是不同利益集團之間的相互調試過程。漸進主義模式採用的形式多數是不同利益集團之間相互妥協,通過協商、談判等形式達成基本的一致,因此該模式下的決策結果往往並不是絕對最優決策結果,即並不是對各利益集團而言都極為滿意的結果,卻是相對最優決策結果,以及經過妥協後達到的基本滿意的狀態。霍格伍德把漸進主義模式的主要特點概括為五個方面,“1、在已經知道現行的政策不能解決問題時,立法和行政管理者所採取的補救行動將傾向於漸進主義。”……2、決策者明確,幾乎沒有一個問題時能夠一勞永逸地解決。……3、極少有政策是能夠由某些個人,或者僅是一個機構所制訂。……4、當所需制訂的政策與決策參與者的利益相關時,代表不同黨派和利益群體的決策者不是魯莽的參與者,而是能夠通過談判、交易和妥協等方式相互做出調整。5、在大多數多元化的民主國家中,尋求一致意見被認為是有價值的。可見,漸進主義決策理論實現的決策結果一般是次優的結果。
漸進主義決策模式是一個能夠有效地解決矛盾、衝突和爭端的決策模式,但是它最大的弊端是可能帶來誰都不滿意的結果。漸進主義決策模式的結果帶有很大的滯後性,模式本身就是一個漫長的決策過程,相互談判達成的又並非最優的結果,其間會有雙倍甚至多倍的時滯空間,不利於問題迅速解決,甚至可能帶來新問題。
- (三)最佳決策模型理論
最佳決策模型理論是建立在接受理性決策理論“理性人”假設的前提基礎之上的,是與“滿意原則”相對應的“最佳原則”決策模式。最佳決策模型理論至少建立兩個或者兩個以上的決策模型方案,對這些決策模型進行嚴格的甄別比較以後,結合實際的需要做出最佳的決策模型選擇。確切地說,最佳決策模型理論是理性決策理性的延伸和發展,沒有“理性”決策就無所謂“最佳”決策。在最佳決策模型理論中,決策者針對一個亟需解決的問題,把所有相關的決策模型都一一詳盡列舉出來,並結合實際的需要,對每一方面進行比較,對決策結果進行定性和定量的分析,排除優劣次序,得出預測準確率較高的決策結果,依此選出最佳模型,做出最後決策。
最佳決策模型理論有一個現實的缺陷,即從來就沒有絕對的“最佳”,只有相對的“最佳”,並且不同的決策者選擇最佳決策模型的結果可能會有所差異。最佳決策模型理論的前提是公共理性人的假設以及公共理性人服從和服務於公共利益需要的假設,這樣不同的決策者所做出的選擇才不會產生很大的差異。
- (四)系統決策理論
系統決策理論是一個重要的決策方法,它強調系統綜合地看待問題、解決問題。系統決策分為兩個方面,一方面是線性決策,一方面是綜合動態決策,前者“註重那些目標是由外界所決定的系統”,後者註重決策目標綜合平衡的效果。系統決策理論具有系統性、整合性、動態性和平衡性的特點,會帶來相對完善的決策效果。將系統決策理論的研究引入到政府決策過程中來是一個廣闊的研究和發展領域,系統決策理論最大的優勢在於能夠有效地規避決策風險,降低決策壓力,有效地均衡決策力量。
“運動設計對‘如何做’,即彼此間在完成的程式、時間、數量、規格標準、甚至方式方法等方面如何配合做出預先規定或約定,從而使個人工作有所遵循,減少行為的隨意性和不確定性,也由於組織中每一個人創造了一個相對穩定、能夠預測、可以期待的工作環境,從而保證工作完成的質量,並能提高效率”。
系統決策理論也有其自身的不足之處,將工業系統過程中的理論引用到政府決策中來,會產生一定程度的異質性。政府公共行政決策會受到很多非客觀因素的影響,例如決策環境、決策主體和決策客體等。這些影響因素與工業系統過程的客觀性相比,帶有很大的不確定性,會給決策帶來很大的困難。
- (五)團體決策理論
團體決策理論的研究起源於集團理論的研究,主要的代表人物有本特利、杜魯門、達爾、麥康奈爾以及路威。本特利認為利益就是集團,集團就是利益,二者不可分割。他建立了著名的趨向穩定——干擾——反抗模式,強調了在穩定狀態持續一段時間以後,某個群體利益受到擠壓,就會形成利益集團,產生反抗的行為,並且這種反抗行為足夠影響到決策。杜魯門在他的政治過程一書中試圖運用這一模式來解釋美國利益集團對政治過程和政府決策的影響。達爾進一步解釋了這一模式,指出美國社會大多數公民是不具有政治傾向性的,但是非政治性和非衝突性的行為也能引發對政府決策的影響,當他們的生存利益或者生活需要受到威脅的時候,他們轉向政治行動以避免所面臨的危險,建立正式的利益集團,尋求支持和同情以實現自身利益的需要。麥康奈爾更加重視精英在集團中的作用,“更強調政府機構施惠於根深蒂固的利益集團的傾向”,並且認為集團總是堅持某一項政策或者把持某一機構以排擠其他政策的影響和其他集團的干預。另一位學者路威更加註重政治的過程,而不是更加註重政治的結果,他強調“拋棄利益集團自由主義來診斷不健全的集團政治,以建立符合政府行動原則的框架”。奧爾森在??集體行動的邏輯??中探討了集體行動的困境,對團體決策進行了分析。
團體決策的研究使政府決策不僅受到了傳統強勢利益集團的影響,而且更加著重於弱勢利益集團對政府決策影響的研究,有利於更廣泛的民主的實現。團體決策理論受到多種因素的綜合作用,即便弱勢群體也可能通過政治行動使本群體的利益要求得以實現,雖然這是被擠壓產生的民主,但卻是推動民主的一種較為有效的形式。
- (六)精英決策理論
精英決策理論錶面上看起來跟民主格格不入,實行的是“少數人的統治”,實際上卻是建立在多數民主基礎上的少數人的民主,精英們是多數人選舉產生的,實際的決策是由精英們做出的。對精英主義者而言,“政府的主要職能是保護個人免遭暴政和群眾運動的侵害”。精英主義者能夠決定誰得到,得到什麼,通過何種方式得到,因而成為社會的統治者,他們認為統治精英不是選舉的結果,而是長期社會地位和權勢的累積,只有在受到公眾的巨大壓力的時候才會做出適度的調整,否則他們會一直是真正的社會統治者。權力精英理論支持者米爾斯認為長期以來美國社會是由金融、商業和法律界的社會名流來統治的,而絕不是簡單的選舉的結果。
精英決策理論是建立在傳統的官僚制模式基礎上的,認為只有上層階級才具備統治社會的能力,有利於提高社會統治效率。但是這種理論的弊端在於它有可能帶來少數人的暴政,精英主義的極端行為會產生可怕的社會惡果,美國的精英主義理論家米歇爾斯就是典型的例子。
此外,戴伊還提供了其它的政治模型,制度主義決策模式中政策被視為是制度的輸出,過程決策理論中政策被視為一種政治活動,公共選擇決策理論模式中政策被視為自利個人的群體選擇,博弈決策理論中政策被視為競爭狀態下的理性選擇。
公共決策需內部與外部環境結合考察和短期與長期利益和弊端衡量