國有企業改革
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國有企業改革(SOE reform, state-owned-enterprises reform)
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什麼是國有企業改革[1]
國有企業改革是指國有企業實行公司制改造、組建企業集團、股份合作改組、租賃經營和兼併、合併、出售等改革。
國有企業改革的歷程[2]
我國國有企業改革從1978年度試點開始，迄今為止，先後經歷了四個發展階段。
(一)“放權讓利”階段
1978～1983年，這一階段以擴大企業經營自主權和增加國有企業留利和利潤包乾等措施，調動企業完成計劃和增產增收的積極性。1979年，在農村推行家庭聯產承包責任制的同時，國務院制定並頒佈了《關於擴大國營工業企業經營管理自主權的若幹規定》，試行“利潤留成”等五個文件，明確規定計劃、銷售、職工福利基金和獎勵基金使用權，揭開了國有企業改革的序幕。到1981年全國有50％的國有企業加入試點中。從1979年開始實行企業基金制度，1980年開始推行企業利潤分成制度、國有企業流動資金撥改貸制度，逐個企業按實際情況核定利潤留成比例和生產發展基金、職工獎勵和福利基金三項基金的使用比例。國有企業對國撥資金逐步實行有償使用。試點企業開始有了一定的經營自主權和自主支配的資金。
通過這一階段的改革，企業有了一定的生產自主權，開始成為獨立的利益主體，企業和職工的積極性都有所提高，並對傳統計劃經濟體制打開了缺口。但是，擴大企業自主權的改革思路是在計劃經濟的框框下進行的，這一階段的改革仍是以產品生產者而不是以商品生產者為國有企業改革的目標。1981年11月國務院批准的《關於實行工業生產經營責任制若幹問題的暫行規定》中，又明確要求實行經濟責任制的單位，必須保證全面完成國家計劃。
國有企業的“放權讓利”改革，調動了企業和職工的積極性。但是改革僅僅是初步的嘗試，企業還沒有改變其行政附屬物的地位。中央賦予企業的各項權利沒有得到有效落實，改革需要深入進行。
(二)試行兩步“利改稅”階段
1983～1986年，試行兩步“利改稅”階段。早在1980年，就進行了“以稅代利”的試點，總體上效果是好的。這是從認識和實踐上探索以稅收方式解決國家和企業的分配關係的一種嘗試。但在企業擴權讓利過程中，有關人士發現，處理政府和企業分配關係的有關規定既不科學，也不規範，無論是利潤總額還是利潤超額留成，都存在苦樂不均、鞭打快牛的問題。
1983年4月，國務院批轉了財政部關於全國利改稅工作會議報告和關於國營企業利改稅試行辦法。標誌著第一步利改稅的開始。第一步利改稅規定國有大中型企業實現利潤按55％的稅率向國家繳納所得稅，稅後利潤實行利潤分成或繳納企業收入調節稅；國有小企業實現的利潤按八級超額累進稅制繳納所得稅。第一步利改稅的出發點是好的，試圖規範國家和企業的分配關係，穩定財政收入，促進企業加強經濟核算等。然而，第一步利改稅並沒有從根本上規範國家和企業的分配關係，稅後利潤還得用分成等辦法解決。尤其在各種產品比價差價沒有理順，存在嚴重扭曲的情況下，企業苦樂不均難於消除，影響著試點的實際效果。
1984年10月開始了第二步利改稅改革，第二步利改稅規定確立以產品稅為主的工業稅制和以營業稅為主的商業稅制；試徵增值稅、資源稅、房產稅、土地使用稅、城市維護建設稅和車船使用稅；把工商稅劃分為產品稅、增值稅、營業稅、鹽稅；國有大中型企業先按不同產品規定的生產率交納一道產品稅，稅後利潤再按55％的比例稅繳納所得稅，如所得稅後留利太多，再按企業不同情況征收調節稅；國有小企業在繳納產品稅後，再按新的八級超額累進稅制繳納所得稅。第二步利改稅對第一步利改稅來說是一個進步，進一步規範了國家與企業的分配關係，有利於企業之間開展競爭。但由於對一些效益好的企業征收的調節稅過高，鞭打快牛的問題仍然沒有很好地解決，從而也抑制了好企業的更快發展。不過，第二步利改稅增強了人們的納稅意識，為最終以納稅方式解決國家與企業的關係奠定了基礎。
(三)以承包製為主導的企業改革階段
1987～1991年，以承包製為主導的企業改革階段。早在1981年，國務院有關部門就開始在一些國有企業中試行“包死上交利潤基數、超收留成”的承包經營責任制。到1983年，都基本處於試點階段，作用面和影響力度都不大。1983年，承包制在全國工商企業中全面展開，即第一輪承包。第一輪承包是在農村聯產承包責任制取得成功後，自然地將其引入到工商企業中，起到了一定程度的積極作用。但這一制度的迅速推廣引起了物價上漲等負面影響，於是中央提出暫停全面推行利潤承包，轉而加快“利改稅”改革的步伐。
1986年底，在當時條件下難以找到更加合適的企業改革思路的情況下，轉向對較熟悉的承包經營責任制的完善上。1986年12月，國務院發佈了《關於深化企業改革，增強企業活力的若幹規定》，提出要“推行多種形式的承包經營責任制，給經營者以充分的經營自主權”。1987年政府工作報告中提出當年改革重點就是實行多種形式的承包經營責任制，至1987年底，全國國有大中型企業普遍實行了承包制，即第二輪承包。1988年2月，國務院頒佈了《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》，明確了企業承包制在國有企業改革中的地位，規定了“包死基數，確保上交，超收多留，欠收自補”的原則。前兩句話用於規範國家與企業的分配關係，後兩句話用於完善企業內部的經濟責任制，在保證完成承包任務的基礎上，爭取超收多留，增強企業活力和職工收入，形成對企業的動力和壓力。
承包制在一段時期內起到了調動企業完成利潤目標積極性的作用，但其作用是極其有限的。承包制不能從根本上解決政企不分的難題，反而使企業對行政主管部門的依賴增強；不能賦予企業明確界定的法人財產和使企業以自身的財產承擔民事責任；由於承包基數確定的不規範和隨意性，造成苦樂不均、鞭打快牛的現象，形成了企業間的不平等競爭；承包製造成了企業經營短期收益最大化，忽視企業的長遠發展；承包制以一些固定的指標限制了處於瞬息萬變的市場環境中的企業，違背了企業必鬚根據市場需求適時變化的要求。
(四)全面改革階段
1992年至今，以轉機建制、建立現代企業制度為目標的國有企業全面改革階段。在黨的十一屆三中全會的報告中，鄧小平就指出，各地的企事業單位中，一個很大的問題就是無人負責。針對這一問題，20世紀80年代中期，中央和國務院有關部門制定了關於領導機制的“三個條例”，即《全民所有制企業黨組織工作條例》、《廠長經理工作條例》和《職工代表大會條例》。1988年全國人大頒佈了《全民所有制工業企業法》，從而將放權讓利以來取得的改革成果用法律的形式規定下來，明確了企業的法人地位，明確了企業的經營自主權和廠長經理的地位、作用、職責和義務等。這實質提出了轉換企業經營機制的問題。
1992年初，鄧小平視察南方的講話和當年召開的黨的十四大，標志著中國企業改革進入了一個新的歷史時期。為了貫徹《企業法》，全面落實企業經營自主權，1992年7月，國務院頒佈了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，明確規定要將全民所有制企業推向市場，使之成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場競爭主體和獨立承擔民事責任的法人實體，同時賦予企業14項經營自主權。
1986年底我國國有大中型企業就開始出現股份制試點。在當年12月頒佈的《國務院關於深化企業改革增強企業活力的若幹規定》中指出，各地可以選擇少數有條件的國有企業進行股份制試點。1987年黨的十三大報告指出，目前進行試點的股份制是企業財產的一種組織形式，可以繼續試行。1992年，國務院制定頒佈了《股份制企業試點辦法》、《股份有限公司規範意見》、《有限責任公司規範意見》等11個法規，引導股份制試點走向規範化。1993年11月，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》中指出，建立現代企業制度，是發展社會主義市場經濟的必然要求，是我國國有企業改革的方向。同年11月，確定了100家企業作為現代企業制度試點。1997年10月黨的十五大提出了公有制有多種實現形式，提出要用三年時間完成轉變國有企業的經營機制，建立現代企業制度的目標。
2002年，黨的十六大提出要進一步深化國有企業改革，探索公有制特別是國有制的多種實現形式。除極少數必須由國家獨資經營的企業外，積極推行股份制，發展混合所有制經濟，實行資本主體多元化，重要的企業由國家控股，同時完善法人治理結構。推進壟斷行業改革，積極引入競爭機制。通過市場和政策引導，發展具有國際競爭力的大公司、大企業集團。進一步放開搞活中小企業。2004年，黨的十六屆三中全會《關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》指出，積極推行公有制的多種有效實現形式，加快調整國有經濟佈局和結構。需要由國家資本控制的應區別不同情況實行絕對控股或相對控股，進一步推動國有資本更多地投向關係國家安全和國民經濟命脈的產業，通過資產重組和結構調整，在市場公平競爭中優勝劣汰。
深化國有企業改革是2005年國有經濟改革的基礎部分。十屆人大三次會議的《政府工作報告》提出，國有企業改革仍然是經濟體制改革的中心環節，必須堅定不移地按照中央確定的方針政策繼續推進。
2006年12月，國資委首次明確了國有經濟發揮控制力、影響力和帶動力的具體行業和領域。根據部署，到2008年扭虧無望的國企基本退出，到2010年中央企業調整重組至80戶到100戶，其中30戶至50戶發展成為具有國際競爭力的大公司、大企業集團。
社會主義國有企業改革的任務，一是要使國有企業也成為真正的企業，在國有大中型企業中建立現代企業制度；二是調整國有經濟的佈局，確立國有經濟在國民經濟中主導地位，改變國有企業範圍過寬、比重過大而效益欠佳的局面。
經過長達三十多年的改革探索，國有企業改革取得了明顯成效，積累了豐富的經驗，涌現了一大批頗具活力的大中型國有企業。
深化國有企業改革，落實措施可以詳實具體，但三個基本原則必須始終堅持。
一是堅持基本經濟制度。毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。加快推進國有企業股權多元化改革，積極發展混合所有制經濟，促進國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力。
二是堅持市場化改革方向。尊重市場規律和企業發展規律，推動國有企業健全現代企業制度，完善法人治理結構，形成市場化的經營機制，使其真正成為適應社會主義市場經濟的市場主體。
三是堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離。政府部門依法履行公共管理職能，促進各類所有制企業公平競爭、共同發展。國有資產監管機構對國有企業依法履行出資人職責，以管資本為主加強國有資產監管，不幹預國有企業的法人財產權和經營自主權。
國有企業改革的核心問題[3]
國有企業改革是我國經濟體制改革的核心環節，也是我國經濟轉型能否成功的關鍵所在。改革開放以來，國有企業改革經歷了放權讓利、承包經營、建立現代企業制度、戰略性調整與重組等主要階段。無論哪一種改革思路和措施，其核心都在於硬化企業的預算約束，通過硬化企業的預算約束達到每一階段改革設定的目標。
(一)硬預算約束：企業存在的基本前提
企業存在的原因是什麼?企業的性質是什麼?這是不同流派的企業理論都必須首先回答的問題。新古典經濟理論註重企業的生產性，把企業看作是一個投入產出的生產函數。現代企業契約理論強調企業的交易特性，認為企業是一個節約交易成本、替代市場的契約組織。企業能力理論則認為企業是知識與能力的集合體。
無論哪一種企業理論，都暗含著一個前提：企業是一個相對獨立的實體，存在特定的資源約束、技術約束或能力約束，企業在這些約束條件下選擇最優的行為。約束條件下意味著，企業自主地進行各類決策，並承擔自己決策的一切後果。只有這樣，企業才是在約束條件下運轉，企業的約束條件才是硬的。否則，企業的約束條件就是軟的。這表明，企業存在的基本前提是硬預算約束，而硬約束的基本條件是企業能夠自主決策並承擔由此產生的一切後果，即“自主經營，自負盈虧”。
因此，真正的企業應該至少滿足兩個條件：一是能夠自主地進行決策；二是能夠完全地承擔決策後果。在西方企業理論中，企業能夠自主決策並能夠完全承擔其決策後果是不言自明的事實，因此並不討論這一隱含的前提。我國企業產生的特殊背景決定了我們必須首先對這兩個條件進行審視。只有在這兩個前提條件下，才能依據各種企業理論流派具體地討論我國企業改革中出現的各類問題，但是在我國企業改革的相關討論和實踐中，人們往往忽視了這一點。
企業自主經營自負盈虧是市場經濟的應有之義，但是我國卻在這個問題上探索了很長時間。直至十五屆四中全會才真正統一了認識，即要求建立“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，促使企業能夠真正地自主經營自負盈虧。此後，硬化企業的預算約束，通過各種改革措施塑造真正的企業成為我國國有企業改革的核心內容。
(二)硬化國有企業預算約束的改革措施
改革開放以來，我國國有企業改革經歷了放權讓利、承包經營、建立現代企業制度、戰略性調整與重組等主要階段。不同改革階段的具體改革措施不同。事實上，無論哪一種改革思路與措施，核心任務之一都是硬化企業的預算約束，通過硬化企業的預算約束進一步達到每一階段改革設定的目標。
放權讓利式改革某種意義上是通過權力的下放和讓渡，換取國有企業的“負虧機制”。即通過賦予國有企業自主經營的權力，使國有企業能夠真正地自負盈虧。因此，放權讓利式改革的目標之一事實上是希望硬化企業的預算約束，使國有企業成為真正的企業。但是由於具體改革中下放至企業權力的非根本性，這些權力與企業“負虧”之間不能形成對等的權責關係，企業只是在一定程度上實現了自主經營以及負盈，負虧卻難以真正實現。這導致企業出現擁有一定的權力，卻難以“負虧”的糟糕狀況。這種狀況的一個突出表現是“內部人控制”(insider control)。這種情況下，因企業內部的權力被濫用而導致的軟預算約束現象(第三類軟預算約束)迅速增多，同時因產權聯繫或沉沒成本產生的軟預算約束(第一類和第二類軟預算約束)又沒有相應地減少。因此，國有企業的整體狀況甚至一度比改革前的更糟糕。這也是我國改革進程，一部分質疑改革取向的主要原因之一。
為避免放權讓利式改革的不良後果，以承包經營為代表的這種改革在20世紀80年代中期以後逐漸淡化退出。這之後的一段時期，西方各種企業理論流派不斷地發展並逐漸引入我國，極大地影響了我國國有企業改革的思路與進程。在這一背景下，建立現代企業制度逐漸成為國有企業改革的主要目標。
十五屆四中全會明確，國有企業改革的目標是要建立現代企業制度，使企業能夠自主經營自負盈虧。自主經營自負盈虧意味著企業將在各種約束條件有效的情況下運行。可見，硬化企業的預算約束依然是這一階段國有企業改革的主要目標。與前一階段改革相比，這一階段第一類軟預算約束相對減少，但是第二類和第三類軟預算約束並未有效減少。更重要的是，由於相關改革措施的不配套，這種產權明晰式改革導致現實中大量的國有資產被動流失，改革的思路也因此不得不再次調整和轉換。
現代企業制度的內涵包括產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學等四個方面。但是我國國有企業現代企業制度改革的探索卻在很大程度上僅僅關註於“產權清晰”這一個方面。事實表明，單一的改革措施並不能有效地解決包括軟預算約束在內的問題，反而會出現其他一些不良後果，如嚴重失業、國有資產流失、嚴重的內部人控制等。因此，20世紀90年代末以後，我國國有企業改革開始更加強調產權的明晰與監管並重的改革。國家及各地陸續成立了行使國有企業產權並監管管理企業經營的國有資產監督管理委員會。但是這種改革思路的問題在於，國資委本質上仍然只是產權的代理人，而不是真正的所有者。並且，產權的行使與產權的運行監督之間不可避免地存在矛盾，單個企業仍然只能是只負盈不負虧。要在不改變產權關係的情況下減少軟預算約束，就必須進一步強化監督機制，例如可設想在人大下設與國資委平級的獨立監督機構，使產權的行使與監督分開。
在進一步完善國有資產監督管理機制的同時，伴隨經濟全球化、信息化進程的不斷深入，我國各類企業尤其是國有企業自主創新的壓力越來越大。為適應不斷變化的國內外經濟形勢，應對日益加劇的創新競爭壓力，國有企業巨集觀層面上的戰略性調整和重組改革開始提上日程。這種巨集觀層面上的改革成效很大程度上依賴於微觀層面的改革。同時，巨集觀層面改革又極大地影響著微觀層面改革。企業預算約束的硬化不僅極大地影響著企業創新的成敗，還將通過企業微觀經營機制的完善影響國有企業戰略性重組改革的成敗。因此，即使是巨集觀層面的制度變革，硬化企業的預算約束仍然是不可逾越的關鍵環節。
國有企業改革已經進入了攻堅階段，面臨著新的歷史性任務。當前和今後一個時期，深化國有企業改革，重點是抓住兩個關鍵環節。
國資委成立以來，積極推動國有企業在改製中引入民間投資。目前，民間資本投資國有企業取得了積極進展。中央企業及其子企業引入非公資本形成混合所有制企業已占總企業戶數的52%。截至2012年底，中央企業及其子企業控股的上市公司共378戶，上市公司中非國有股權比例已超過53%。地方國有企業控股的上市公司681戶，上市公司非國有股權比例已超過60%。2010年新36條頒佈以來至2012年底，民間投資參與各類企業國有產權交易受讓宗數合計4473宗，占交易總宗數的81%；受讓金額合計1749億元，占交易總額的66%。
下一步，我們推進國有企業股權多元化改革、發展混合所有制經濟的基本思路是：加快推進國有企業特別是母公司層面的公司制、股份制改革，進一步優化國有企業股權結構。主要採取以下四種形式。其一，涉及國家安全的少數國有企業和國有資本投資公司、國有資本運營公司，可以採用國有獨資形式。其二，涉及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的國有企業，可保持國有絕對控股。其三，涉及支柱產業和高新技術產業等行業的重要國有企業，可保持國有相對控股。其四，國有資本不需要控制並可以由社會資本控股的國有企業，可採取國有參股形式或者全部退出。我們將通過多種方式推進具備條件的國有企業改製上市，暫不具備上市條件的國有企業通過引入各類投資者，實現股權多元化。鼓勵具有資金、技術、管理優勢的戰略投資者以及社保基金、保險基金和股權投資基金等機構投資者參與國有企業改製重組。
發展混合所有制經濟是深化國有企業改革的“重頭戲”。總的考慮如下：大部分國有企業通過股權多元化的改革，逐步發展成為混合所有制企業；國有企業在發展混合所有制經濟中將逐步降低國有股權的比例；大力支持各種非公資本特別是民營資本參與國有企業的股權多元化改革；國有企業通過實施股權多元化改革，一方面吸引更多的社會資本與國有資本共同發展，另一方面促進國有企業進一步完善公司治理結構和內部運行機制；在具體實施中，實行一企一策，分類進行研究，分類提出措施，不搞“一刀切”；改革要統籌安排，系統推進，穩妥操作，強化公開透明和規範運作，防止國有資產流失。
在發展混合所有制企業中，如何加強國資和民資的產權保護，如何在改製改革中防止國有資產流失，這是社會普遍關註的問題。為了加強產權保護，防止國有資產流失，我們將採取以下七項措施：一是明晰產權關係，二是搞好產權登記，三是完善公司章程，四是規範公司治理，五是強化資產評估，六是規範產權流轉，七是加強資產監管。
另一個關鍵環節是深化國有企業管理體制改革，健全完善現代企業制度。
一是繼續推進規範董事會建設。依法落實董事會職權，嚴格董事履職責任。建立健全股東會、董事會、監事會和經理層協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。建立國有企業長效激勵和約束機制，強化國有企業經營投資責任追究。積極探索現代企業制度下黨組織發揮政治核心作用、職工民主管理的有效途徑。
二是探索建立職業經理人制度，更好發揮企業家作用。在總結經驗的基礎上，我們將繼續加大國有企業高管人員市場化選聘和管理力度，在國有企業集團層面逐步建立職業經理人制度，並對企業領導人員實行分層分類管理。今年國資委將從直接管理的中央企業中選擇幾家開展由董事會直接選聘和管理經理層（包括總經理）的試點。
三是深化國有企業內部三項制度改革。抓緊建立健全企業管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度，為企業贏得市場競爭提供製度保障。探索推進國有企業重大信息公開，提高國有企業運營透明度。
四是合理確定並嚴格規範國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費和業務消費。建立健全根據企業經營管理的績效、風險和責任來確定薪酬的制度，不斷完善企業薪酬激勵約束機制。對市場化聘任的企業管理人員，研究建立市場化薪酬協商機制，以適應建立職業經理人制度的需要。要加快研究制訂有關國有企業負責人職務待遇、職務消費和業務消費方面的管理辦法。
五是探索混合所有制企業員工持股辦法。允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體，這是深化國有企業改革的一項重要措施。我們將積極探索混合所有制經濟實行企業員工持股的有效途徑和辦法，努力取得新突破和新成效。
國有企業改革的深化[2]
國有企業是我國國民經濟的支柱，搞好國有企業改革，對建立社會主義市場經濟體制和發展社會主義生產力，具有極為重要的作用。
(一)深化國有企業改革的方向
黨的十五大報告指出：“建立現代企業制度是國有企業改革的方向。”因此，國有企業的公司制改造，要按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，通過對國有大中型企業實行規範的公司制改造，使企業成為適應市場經濟發展的法人實體和競爭主體。明確國家和企業的責權利關係。國家按投入企業的資本額享受所有者權益，並對企業的債務承擔有限責任；企業依法自主經營、自負盈虧。政府不直接干預企業的生產經營活動，企業也不能不受所有者約束，損害所有者權益。要採取多種方式，包括直接融資，充實企業資本金。培育和發展多元化投資主體，推動政企分開和企業轉換經營機制。
(二)深化國有企業改革的途徑
1．把國有企業改革同改組、改造、加強管理結合起來
要著眼於搞好整個國有經濟，抓好大的，放活小的，對國有企業實施戰略性改組。以資本為紐帶，通過市場形成具有較強競爭力的跨地區、跨行業、跨所有制和跨國經營的大企業集團。採取改組、聯合、兼併、租賃、承包經營和服份合作制、出售等形式，加快放開搞活國有小型企業步伐。要推進企業技術進步，鼓勵、引導企業和社會的資金投向技術改造，形成面向市場的新產品開發和技術創新機制。要加強科學管理，探索符合市場經濟規律和我國國情的企業領導體制和組織管理制度，建立決策、執行和監督體系，形成有效的激勵和制約機制。要建設好企業領導班子，發揮企業黨組織的政治核心作用，堅持全心全意依靠工人階級的方針。
2．實行鼓勵兼併、規範破產、下崗分流、減員增效和再就業工程，形成企業優勝劣汰的競爭機制
隨著企業改革深化，技術進步和經濟結構調整，人員流動和職工下崗是難以避免的，這會給一些職工帶來暫時的困難，但從根本上說，是符合工人階級的長遠利益的。黨和政府要採取積極措施，依靠社會各方面的力量，關心和安排好下崗職工的生活，搞好職業培訓，拓寬就業門路，推進再就業工程。廣大職工要轉變就業觀念，提高自身素質，努力適應改革和發展的新要求。
3．積極推進各項配套改革
建立有效的國有資產管理、監督和運營機制，保證國有資產的保值增值，防止國有資產流失。建立社會保障體系，實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老、醫療保險制度，完善失業保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障。建立城鎮住房公積金，加快住房制度改革。
(三)深化國有企業改革的對策
1．重新定位國有企業的職能
深化國有企業改革，首先要為國有企業定位，認識國有企業的職能。在現代市場經濟條件下，生產資料趨於社會化、集團化和國有化，政府辦企業是為了讓它承擔一些特殊職能，如解決就業，生產關係國計民生的產品，引導國民經濟協調發展等。因此，對於一般競爭性行業，國有資本不再進入。在現有的國有企業中，大多數的中小型企業可採取聯合、兼併、出售等多種形式讓國有資本退出；少數效益好、實力強的企業可先改製為國有資本參股的有限責任公司或股份有限公司，隨著時間的成熟，逐漸讓國有資本退出；對於自然壟斷行業，現有的國有企業，主要是電信、交通、能源等基礎產業中的國有企業適宜採取國家控股的股份制上市公司形式，打破國家獨家壟斷的格局。這些企業可以吸收國內的自然人或法人投資和外資參股，國家應保持股權的相對優勢；對於極少數提供特殊產品的行業，仍可選擇國有獨資公司模式。這是指國防設施、郵政、造幣、稀有貴金屬的開采、涉及國家安全的高科技、新聞傳媒等領域。這類企業的社會效益突出，對國民經濟整體的有效運行意義重大。
2．利用非公有制企業的機制優勢盤活國有資產
國有企業的改革與非公有制經濟的發展是相互促進、共同發展。由於非公有制經濟具有其他經濟形式所不具備的優越性，它是市場經濟的奠基者與推動者，是新思想與新觀念的反映，是個人利益的載體與民主的先鋒，是就業的主渠道。因此，要把非公有制經濟的機制優勢與國有企業的資產優勢相結合，盤活國有資產。要把非公有制企業併購國有企業視為盤活國有資產的重要途徑之一，引導國有企業與非公有制企業的聯合，實現二者的優勢互補。這樣，既提高了國有資產的使用效率，又促進了非公有制經濟的發展。
3．規範改製行為，提高改製效果
國有企業改製是一個系統工作，要求人們轉變觀念，產權明晰；要求組織制度與組織機制創新，實行科學化、規範化的管理；要求培育現代企業文化與現代企業家隊伍。目前在改製中，一些企業只換一個名稱和一塊牌子，如把廠長改為董事長，把工會主席改為監事長，企業的組織機制和管理水平末發生實質性變化，這種“翻版”式改革較為普遍。因此，要加強對改製企業的監督檢查，規範改製程式，嚴把改製過程的各個關口，強制企業進行規範化改製，防止弄虛作假，提高改製效果，促進國有企業的發展。
國有企業改革的必要性與方向[4]
自1984年城市經濟體制改革以來，為了增強國有企業的活力，國家採取了政策的、經濟的、行政的一系列措施，先是實行廠長負責制，後來又採取利潤留成、利改稅、承包制等形式，多次調整國家與企業之間的利益分配關係及權力分配關係。這一系列的改革措施，在一定時期和一定程度上使國有企業的活力有所增強。但這種改革仍然是在“讓利放權”的框框內進行的，這種改革在有所收穫的同時，也隨之帶來了兩個新問題：一是企業的經營決策權時大時小，時放時收，有很大的隨意性，並且總是被各級政府截留；二是有了一定經營決策權的企業，表現出明顯的行為短期化傾向，負盈不負虧，甚至搞上有政策下有對策。究其原因，這一系列的改革，都是在局部問題上敲敲打打，並沒有解決影響企業活力的深層次的根本性問題。進入90年代，國有企業虧損面急劇增加，改革的難度加大。進一步深化國有企業改革，增強國有企業活力，成為極為重要而又緊迫的任務。
第一，進一步深化國有企業改革，是建立市場經濟體制的必然要求。長期以來，我國的國有企業特別是國有大中型企業，在高度集中的計劃經濟體制下，其一切經濟活動都聽命於國家各級行政機構，主要是計劃機制在起作用。而現在要搞市場經濟，它的經濟活動要面向市場，遵循價值規律的要求，發揮市場機制的作用，就必須從原來同計劃經濟相適應的經營機制轉變為同市場經濟相適應的經營機制。經過多年的改革，目前大多數國有企業已經程度不同地步入了市場。但由於企業經營機制轉換問題尚未得到根本解決，許多國有企業仍然難以適應市場經濟發展的要求，企業缺乏活力、經濟效益低下的現象普遍存在。要使國有企業擺脫目前的困境，增強活力，有效地發揮其在國民經濟中的主導地位，就必須進一步深化改革。
第二，進一步深化國有企業改革，是建立市場經濟體制的中心環節。如果國有企業改革不能建立現代企業制度，不能實施戰略性改組，那麼，企業經營機制就不能轉換，自主權就不能落實，國家附屬物的地位也不能改變，國有企業就不能真正成為市場主體。而如果占國民經濟主導地位的國有企業不能成為市場競爭主體，不能走向市場，那麼，建立社會主義市場經濟體制則成為一句空話。國有企業改革還涉及到產權制度、勞動就業和分配製度、財稅體制、金融體制等一系列改革問題，它從一個角度展示了整個經濟體制改革的巨集大工程。因此，國有企業改革的成敗，關係到整個經濟體制改革的成敗。
黨的十四大明確了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，也為深化企業尤其是國有企業改革指明瞭方向。黨的十四屆三中全會把黨的十四大提出的改革目標和基本原則系統化、具體化，明確了我國國有企業改革的方向就是建立現代企業制度。並指出，進一步深化企業改革，必須解決深層的矛盾，由放權讓利為主要內容的政策調整轉為以明晰產權關係為主要內容的企業制度創新，通過企業制度改革，增強國有企業活力，使其發揮國民經濟主體的作用。
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