自然壟斷行業

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　　自然壟斷行業是指因生產、配送方面的規模經濟效益、網路經濟效益、範圍經濟效益、沉澱成本、資源稀缺性等原因，使企業被限定為一家或者少數幾家企業的行業。

　　自然壟斷行業有以下四個方面的特征：

　　第一，壟斷性。

　　自然壟斷行業一般都是規模經濟較明顯的行業，即規模愈大，生產成本就愈低。譬如，煤氣公司要輸送煤氣，就必須鋪設管道，而鋪設管道的成本是非常高的，但一旦鋪設完畢，向管道泵註入更多的煤氣則不需要更多的資金註入，以至於邊際成本趨向於零。同時，自然壟斷行業有大量的“沉澱成本”，即資金一旦投入就難以在短時期內收回，也難改為其他用途。如果多個企業之間進行競爭，勢必導致重覆建設，造成資源的大量浪費。因此，一般要求由一家企業進行壟斷性經營。

　　第二，公益性。

　　自然壟斷行業主要是為社會公眾提供公共服務的行業，它所提供的私人邊際效用(MPB)小於其社會邊際效用(MSB)。如電力產業所提供的效用，就不僅僅為電力消費者所享有，而且還對整個社會的生活和生產、整個社會的正常運轉具有至關重要的作用。

　　第三，不可選擇性。

　　由於自然壟斷行業的經營者一般都是唯一的，因此對消費者來說，這些服務具有不可選擇性。要麼接受經營者確定的交易條件，要麼就不與其發生交易關係。

　　第四，部分業務具有可競爭性。

　　並非自然壟斷行業的所有業務都具有自然壟斷性，有些業務是可競爭的。如電力業包括電力設備供應、電力生產(發電)、高壓輸電、低壓配電和電力供應等多種業務領域，這些業務中只有高壓輸電和低壓配電屬於自然壟斷業務。而電力設備供應、電力生產和供應則屬於競爭性業務。

　　近年來，我國研究反壟斷法的學者比較一致地認為，應將我國的自然壟斷行業納入反壟斷法的除外適用範圍。筆者以為，這種照搬西方國家經驗的做法不妥。因為儘管我國的自然壟斷行業具有與西方國家的自然壟斷行業相同的特征，但我國自然壟斷行業與西方國家自然壟斷行業的區別也是顯著的。西方國家的自然壟斷行業一般只存在國家壟斷一種壟斷形態，而我國的自然壟斷行業存在國家壟斷、經濟壟斷、行政壟斷等多種性質不同的壟斷形態。現詳述如下：

　　(一)自然壟斷行業中的國家壟斷。

　　國家壟斷。是指國家作為一個法人實體實施的壟斷。國家壟斷具有以下特征：(1)國家壟斷是以國家名義實施的壟斷，是一種國家行為；(2)國家壟斷以保障國家安全、增加國家財政收入或促進社會整體利益為目的；(3)國家壟斷依憑國家強制力保證實施；(4)國家壟斷是一種合法壟斷，不受司法審查。

　　國家壟斷具有政治性與經濟性雙重屬性。從政治上說，國家壟斷是維護社會安全與穩定的重要方式；從經濟上說，國家壟斷是剋服市場失靈的重要手段。在市場經濟條件下，市場主體具有追求自身利益最大化之“經濟人”特性，對那些投資大、風險高、建設周期長、利潤率低甚至虧本的行業無投資激勵，即存在所謂的“市場失靈”，而這些行業又是社會進行再生產不可缺少的條件。為了維護社會公共利益，這些行業必須由國家壟斷經營。

　　自然壟斷行業中有國家壟斷存在，這在西方國家一直如此。在未對自然壟斷行業放鬆管制以前，西方國家的大部分自然壟斷行業是由國家壟斷經營的。可以說，在現有技術條件下，只要有自然壟斷行業存在，就有國家壟斷存在。

　　新中國成立後的相當長時期內，包括自然壟斷行業在內的所有行業都是由國家壟斷經營的。改革開放後，特別是建立社會主義市場經濟體制的目標確立後，我國在絕大部分非自然壟斷行業中引入了競爭機制，國家壟斷格局逐步打破。對自然壟斷行業如航空運輸業、鐵路運輸、電信業、電力業的管制體制也進行了初步改革，但總體而言，這些行業仍實行國有國營，國家壟斷居主導地位。

　　(二)自然壟斷行業中的經濟壟斷。

　　經濟壟斷和西方各國反壟斷法所稱的“壟斷”概念基本相同。它是指自然人、法人或其他經濟組織運用經濟力排斥、限制或妨礙競爭的行為。經濟壟斷的特點是：(1)經濟壟斷是一種私人壟斷，壟斷的主體是自然人、法人或其他經濟組織；(2)經濟壟斷是依憑經濟力來實施的。所謂經濟力，是指經濟主體自身具有的市場支配地位或通過聯合形成的市場支配地位，主要指經濟主體影響市場價格的能力；(3)經濟壟斷的目的是為了獲取壟斷利潤；(4)經濟壟斷是一種非法壟斷，除法律規定可以豁免的外，經濟壟斷一般為各國反壟斷法所禁止。

　　我國自然壟斷行業中存在著大量濫用獨占地位、限制競爭的行為。如煤氣公司強制用戶購買其指定的煤氣竈具、熱水器的行為。電力部門強制用戶購買其指定的配電箱、電錶的行為，自來水公司要求用戶統一使用其指定的水錶的行為及電信企業強制用戶購買其指定的電話機的行為等等。這些行為既不是政府命令使然，也不屬經營這些行業所固有的行為，應當屬於經濟壟斷的範疇。

　　(三)自然壟斷行業中的行政壟斷。

　　行政壟斷是政府及其所屬部門濫用行政權力限制競爭的行為，是一種非國家意志的行為。其主要特征有：(1)行政壟斷是一種政府行為，只有憑藉政府行政權力形成的壟斷，才是行政壟斷，沒有政府行政權力介入的壟斷就不能成為行政壟斷，這是行政壟斷與經濟壟斷的區別；(2)行政壟斷是一種地方政府行為或國家經濟管理部門的行為，而不是一種中央政府行為，這是行政壟斷與國家壟斷的區別；(3)行政壟斷具有強制性，行政壟斷是通過具有普遍約束力的行政規章或具體的行政命令來實施的；(4)行政壟斷的主體是政府行政機關，包括地方政府行政機關和中央各行政管理部門。

　　我國自然壟斷行業中的行政壟斷比較突出，以電信業為例。近年來，電信部門濫用行政權力，限制競爭的行為是比較嚴重的。有學者詳細列舉了原郵電部的反競爭行為：(1)對“中國聯通”的市場進入實行限制。“中國聯通”進入任何地區開展任何一項電信業務，都必須得到郵電部的批准，而同樣的業務，郵電部所屬的電信局不經申請就可以進入。甚至隨意解釋國務院文件，否定“中國聯通”擁有經營一般長話和市話的特許權。(2)在互聯互通上對“中國聯通”接入市話進行限制。從1995年7月19日到1996年7月的整整一年時間內，“中國聯通”的GSM行動電話沒有一個能夠與郵電網互聯互通後投入運營。郵電部甚至不允許“中國聯通”的130行動電話撥打119、110、120、122等特種服務。(3)在網間付費上對“中國聯通”實行壟斷定價。如“中國聯通”的GSM行動電話接入郵電市話網時，“中國聯通”要將收入的80%支付給對方，而相反方向的電話接入時郵電網只需支付收入的10%。(4)在號碼、無線電頻率等公共資源的分配上，對“中國聯通”實行歧視。至1996年，郵電部沒有批覆“中國聯通”任何一個城市的電話號碼，也沒有批覆“中國聯通”長途的網號或過網號。甚至將原來的行業標準改為企業標準，對“中國聯通”實行封鎖。其他行業如鐵路運輸業也不同程度地存在行政壟斷現象。

　　以上分析表明，我國經濟活動中的各種壟斷形態在自然壟斷行業中都有所體現，既有合法的國家壟斷，也有非法的經濟壟斷、行政壟斷。從消費者對壟斷行業的評價來看，自然壟斷行業是消費者反映最強烈、意見最大的行業。顯然，不加分析地將自然壟斷行業整體納入反壟斷法適用除外範圍的觀點過於草率。筆者以為，我國的自然壟斷行業不應是一個免受反壟斷法追究的行業，相反，它是一個反壟斷法應予以重點規制的行業。當然，對不同的壟斷形態，需要運用不同的法律規制方法。下麵筆者就此提出一些初步意見。

　　(一)對國家壟斷的法律規制。

　　國家壟斷是一種合法壟斷，在各國反壟斷法中屬於適用除外範圍。但合法的不一定是合理的。70年代以前，自然壟斷行業由國家壟斷被認為是理所當然的事，因為那時人們沒有更好的辦法解決市場在提供公共產品方面的失靈問題。70年代以後，人們對國家壟斷的不合理性逐步有所認識。這種認識基於兩個方面的理由。第一，科學技術的發展使某些傳統的自然壟斷行業不再具有自然壟斷特性。以電信業為例。20年前，電信業以銅材為主要原材料，所需投資大，為取得規模經濟效益和避免重覆建設。由國家統一規劃、統一建設、統一經營和統一管理十分必要。近年來，隨著遠程通訊技術的發展，特別是光纖、通訊衛星、電腦等大容量傳送途徑的開發，電信基礎設施的投資規模大為減少，長距離通信成本大幅下降。這些都在技術上、傳送成本上減少了進入壁壘，使電信業不再具有自然壟斷性質。第二，經驗表明，國家壟斷導致了自然壟斷行業內部×效率的產生；對外也容易產生服務質量低劣、價格居高不下等弊害。為了維護社會公益，國家對自然壟斷行業採取價格管制與市場準入管制等手段。但實際成本加報酬的價格規制手段弱化了企業降低成本的激勵；而市場進入管制又使企業缺乏競爭刺激。對提高效率、改善服務不感興趣。兩種管制手段的客觀結果都損害了社會公共利益。

　　對不合理的國家壟斷，必須破除。當然，破除國家壟斷不能依靠反壟斷法的力量，因為國家壟斷是合法的。根據西方國家改革自然壟斷行業管制體制改革的經驗，打破國家壟斷主要是通過立法(創製新法或修改現行法律)的方式來實現的，即以立法為先導，用法律手段為打破國家壟斷確立基本框架，然後再依法進行改革。[4]這種先立法、後改革的模式值得我們學習和借鑒。當前，我國應秉著促進公平競爭、提高服務水平與經濟效率、讓利於消費者的指導思想，建立與完善各自然壟斷行業法。各行業法應明確規定國家壟斷在自然壟斷行業中的具體範圍及對國家壟斷業務的監督手段。為了確保立法能促進社會公共利益，自然壟斷行業法(不管是創製新的法律，還是修改現行法律)不能再走部門立法的老路，而應由人大常委會組織包括政府部門、各行業的技術專家、法學家、律師、經濟學家、各行業企業和消費者代表等在內的專門工作委員會立法。

　　(二)對自然壟斷行業中經濟壟斷的法律規制。

　　對經濟壟斷的法律規制，在西方國家是通過反壟斷法來完成的。自然壟斷行業在西方國家的反壟斷法中通常是適用除外的對象。如日本《禁止私人壟斷及確保公平交易法》第21條規定：“本法的規定不適於經營鐵道事業、電氣事業、瓦斯事業和其他在性質上當然成為壟斷的事業者所進行的生產銷售或有關供給的行為等該事業上固有的行為。”其他很多國家如美國、德國也在其反壟斷法中對自然壟斷行業作了適用除外規定。當然，對於自然壟斷行業濫用權力的行為，反壟斷法是不予豁免的。如《聯邦德國反對限制競爭法》第103條規定：供應電力、煤氣和水的公用工程企業，如果濫用反對限制競爭法的適用除外規定，卡特爾局可以要求成員企業停止已經發生的濫用，或要求成員修改合同或決議，或宣告合同或決議無效。

　　我國對自然壟斷行業中經濟壟斷的規制，主要體現在《反不正當競爭法》(以下簡稱《反法》)中。然而，《反法》對自然壟斷行業中經濟壟斷的規制還是有缺陷的。它僅僅對公用企業的強迫交易行為進行了規定，而自然壟斷行業的經濟壟斷行為不只此一種。除強迫交易外，還有歧視行為、掠奪性定價行為、內部交叉補貼行為等其他限制競爭行為。這些行為有的已經很明顯，有的雖然目前還不明顯，但隨著我國自然壟斷行業管制體制改革的深入及自然壟斷行業競爭程度的加劇，這些限制競爭行為將日益顯露。因此，必須創製新的法律或對《反法》進行修改。

　　(三)對自然壟斷行業中行政壟斷的法律規制。

　　行政壟斷是一種比較特殊的壟斷形式。如何用法律手段規制行政壟斷，國外可資借鑒的經驗較少。反行政壟斷需要我們進行制度創新。從根源上說，行政壟斷源於我國政企不分的政治經濟體制，如果政府能完全從微觀市場中自願退出，那麼行政壟斷自然會消失。但在體制轉型時期；即政治經濟體制改革尚未完全到位的情況下，行政壟斷將不可避免地殘留於現行體制中。因此，制訂反行政壟斷的法律十分必要。

　　就自然壟斷行業而言，各壟斷行業單行法規的制定與完善，對控制本行業中的行政壟將起一定作用，因為這些法律將明確界定政府的職責與許可權。然而，自然壟斷行業不同於非自然壟斷行業。即使進行了體制改革，在某些業務中引入了競爭機制，政府與自然壟斷行業仍將耦斷絲連。因而，構建反行政壟斷的法律對自然壟斷行業來說，比非自然壟斷行業更重要。

　　當前，我國有一些規制行政壟斷的法律，如《反法》就對地區封鎖、強制購買作了禁止性規定，並設置了相應的處罰措施。從理論層面考察，這些規定有一定的合理性，但在實踐中，對行政壟斷的規制很難真正發揮作用。譬如，根據《反法》第30條的規定：“政府及其所屬部門違反本法規定。限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者的正當的經營活動，或者限制商品在地區之間正常流通的，由上級機關責令改正；情節嚴重的，由同級或上級機關給予行政處分。”顯然，這種約束是非常疲軟的。因為這裡的“上級機關”不是一個確定的機關，更不是一個司法機關或者行政執法機關，這些機關的工作人員就不可能對反壟斷法和反壟斷政策有深刻的瞭解，從而也就不可能將執行反壟斷法視為自己的任務。另一方面，在我國的各級政府機關，上下級關係往往是老朋友或者老熟人關係。因此，上級機關一般不會專門睜大眼睛，對下級機關限制競爭的行為進行認真地監督與檢查。自《反法》頒佈至今，雖然人人都知道，在我國當前的經濟活動中。行政壟斷是對市場損害最大和對消費者危害最甚的行為，然而卻很少聽到哪一個“上級機關”主動對其下級機關濫用行政權力限制競爭的違法行為進行了監督和檢查，更少聽到對直接責任人員做出處分決定。

　　要使自然壟斷行業中的行政壟斷能得到有效控制，必須進一步完善行政壟斷控制制度。有兩個至關重要的因素應予考慮。第一，建立一個獨立的反行政壟斷機構，賦予其權威，明確其職責。我國反行政壟斷難以收到實效的癥結在於沒有一個獨立於行政機關的反行政壟斷機構。“許多國家的經驗表明，反壟斷法本身不能創造一個公正和自由的交易環境，而必須藉助於一個有效的反壟斷法執行機構。如果沒有一個明確的和高效的執法機構。反對濫用行政權力限制競爭行為的規定就不過是一紙空文。”因此，建立一個獨立於政府行政機關，具有準司法權的反壟斷法執行機構是反行政壟斷能否有成效的關鍵。為了使反壟斷法的執行機構能依法充分、嚴格地行使權力，必須賦予該機構相應的權力，包括調查權、審核批准權、行政處分權、行政強制措施權、行政裁決權、規章制定權等。第二，賦予行政壟斷的受害人以起訴政府及其所屬部門並予以自救的權利。現行《反不正當競爭法》沒有規定行政壟斷的受害者有提起訴訟(民事訴訟或行政訴訟)的權利，這在很大程度上也是行政壟斷得不到遏制的原因。雖然行政訴訟法規定，國家機關濫用行政權力侵害公民、法人或其他組織權益的，受害者有權提起行政訴訟。但在實踐中，行政壟斷的受害者提起行政訴訟時，法院往往以行政壟斷案件應由同級人民政府或上級人民政府處理為由而不予受理。因此，法律應明確規定，凡因行政壟斷而受害的公民、法人或其他組織，可以提起行政訴訟或民事訴訟。此外，應為行政壟斷規定嚴格的法律責任，包括民事責任、行政責任和刑事責任。當前重點要規定行政壟斷的民事賠償責任。

　　政府對自然壟斷產業的控制，一是出於對社會整體利益的考慮，二是出於對產業發展的正確引導，三是出於政治上穩定的考慮。政府進行管制需要付出極大的成本，其中政府管制執法成本所占的比重最大。在政府管制的實際過程中，應當考慮邊際成本的邊際收益情況，如果政府管制的收益大於政府管製成本，則這種政府管制是十分必要的。

　　在制度經濟學看來各國政府頒佈的管製法規都屬於公共產品，政府管制本身也是公共產品。政府對自然壟斷行業實行管制的必要性在於：

　　抑制企業壟斷價格，維護社會分配效率。市場活動中普通商品的定價，是通過多個買方和賣方的競爭自動形成的，一般不需要政府進行干預。由於自然壟斷行業往往只有一家企業，壟斷企業本能地會追求自身利益最大化。如果任由壟斷企業自行定價，就會出現遠遠高於實際成本的壟斷高價。這種情況既損害了整體經濟效率，也損害了社會公平。

　　防止破壞性競爭，保證經濟效率和供應穩定。自然壟斷行業需要巨額投資，投資回報周期長，資產專用性強，由一家或少數幾家壟斷經營能使社會效率最大化。自然壟斷行業的充分競爭屬於浪費性和破壞性競爭，它將導致企業不能取得正常利潤甚至虧損。如果不進行政府管制，許多企業就會盲目進入自然壟斷行業，導致重覆投資和過度競爭。

　　制約壟斷企業的不正當競爭行為。自然壟斷企業往往同時經營競爭性業務，這就為自然壟斷企業採取不正當競爭行為提供了條件。例如，自然壟斷企業可能在壟斷性業務領域制定高價，在競爭性業務領域制定低價，通過內部業務交叉補貼行為排斥其他競爭企業。自然壟斷企業也可能將壟斷性業務和非壟斷性業務進行聯合定價，通過捆綁經營和搭載銷售獲取壟斷利潤。為制約自然壟斷企業的不正當競爭行為，需要政府實行經濟管制。

　　目前政府管制方面有一種流行說法是“放鬆管制”，這種說法來自始於20世紀80年代西方國家的放鬆管制改革。我國對壟斷行業的政府管制，與西方國家背景完全不同。我國從未有過市場經濟大環境下的政府管制，有的只是計劃經濟下的行政管理。我們說的放鬆管制，實際上是取消或逐漸取消原來計劃體制的管理體制和管理辦法、管理方式，主要是針對過去的計劃體制說的。在計劃體制下，政府對企業的管理與市場經濟下的政府管制是有根本區別的。政府管制的環境是市場經濟，由於出現壟斷，導致“市場失敗”或“市場失靈”才管制。計劃經濟不存在市場經濟的那種市場環境和市場力量，也就不存在市場經濟條件下的管制問題。

　　20世紀80年代以來，美國、英國、日本等經濟發達國家，對電信、電力、鐵路運輸、管道燃氣和自來水供應等具有網路特征的自然壟斷行業，實行政府管制體制改革，允許一部分新企業進入自然壟斷行業，積極培育市場競爭力量，發揮市場競爭機制作用，打破了長期以來由個別企業壟斷經營的格局，提高了企業活力和經濟效率。20世紀90年代以來，我國政府對自然壟斷行業進行了初步改革，採取了政企分離、放鬆進入管制、培育市場競爭力量、推行股份制等改革措施，取得了一定的成效。但我國的政府管制改革還處於初始階段，在投資管制、價格管制、進入管制和企業競爭行為管制等方面都面臨著許多實際問題。

　　(一)帶有濃厚的行政壟斷色彩

　　現實生活中某些“自然壟斷”行業並不是真正意義上的壟斷,而是自然壟斷與行政壟斷混雜一體,政企不分,官商一體,有著行政特權的呵護,甚至有些還披上了法律的外衣?這種“自然壟斷”往往實力強大,資金雄厚,並且已形成集團利益,普遍享受壟斷所帶來的巨額超額利潤,表現為高工資?高福利?這種帶有行政壟斷色彩的自然壟斷維護了企業利益,企業依托的是行政特權,在一定程度上沒有了潛在的競爭壓力,出現嚴重的低效率現象?企業無經營自主權也不承擔風險,放鬆內部管理和技術創新?

　　(二)服務價格居高不下,服務質量差,大大限制了消費需求的快速增長

　　壟斷市場在達到長期均衡時P>LMC,也就是價格高於邊際成本,商品的邊際社會價值大於商品的邊際社會成本,相對於該商品的需求而言,該商品的供給是不足的.如果增加生產,社會凈福利可以得到好轉,從而達到P=LMC.但當P=LMC時,MR≠MC,破壞了長期均衡的利潤最大化原則,這與“經濟理性人”的假設相違背.壟斷廠商不會為了社會凈福利的增加而損失自己的利潤.不會增加產量,而會在P>LMC的狀況下停止生產,與其他市場結構相比,壟斷在一定程度上產量不足,缺乏效率,而價格又高,造成消費者剩餘的減少和生產資源的浪費,社會福利的損失.又由於壟斷廠商不存在競爭壓力,經濟效率低,缺乏創新動力,市場績效差,在一些自然壟斷行業中就出現了價格高昂?額外收費多的現象,服務價格高,服務質量差,消費者權益難以得到有效保護.

　　(三)自然壟斷產業存在腐敗問題和不正當行為

　　壟斷可以使廠商獲得更多利潤,為了保持這種超額利潤,壟斷廠商往往會採取各種形式的措施來維持壟斷,從而造成尋租?腐敗現象滋生?一些自然壟斷行業的背後往往隱藏著權錢交易以及不正當競爭,通過有悖於市場原則的手段,如壟斷高價?掠奪性定價?歧視行為?搭售?串謀等來限制競爭,從而達到維護壟斷地位?獲取壟斷利潤的目的?這些情況的存在嚴重影響了正常的市場競爭秩序,破壞了公平競爭以及等價交換的市場原則,阻礙了社會整體福利的提高?

　　(四)缺少規範有效的法律體系

　　立法是規範市場經營的有效手段?如果沒有法律準繩,市場秩序就會雜亂無序,一些改革措施也難以徹底實行?而目前我國現存的法律不盡適應現實經濟生活的需要,比如說1993年9月頒佈的《反不正當競爭法》對自然壟斷產業有關規定相對簡單粗糙,涉及反壟斷的內容也不是很多?又比如《電力法》?《鐵路法》?《航空法》?《電信管理條例》等法律法規滯後,可操作性和協調性差,無法有效規範產業中各市場主體的行為?另外,各管理部門執法尺度不一,相互推諉,嚴重影響了法律法規的適用性?

　　(五)產業進入壁壘難以突破

　　目前我國壟斷市場的進入壁壘主要有兩種:

　　第一種是經濟性進入障礙.因為高昂沉澱成本的存在阻礙了潛在競爭者的進入,大部分自然壟斷行業初始投資大,實力薄弱的小企業很難進入、市場需求是既定的,容量有限,在這種條件下,行業中不可能有太多廠商提供供給,只能容納部分企業生存、企業規模只有達到一定程度才能取得壟斷地位。如果行業中只有一家或少數幾家廠商,就形成了完全壟斷或寡頭壟斷。

　　另一種是體制性進入障礙.對某些特定行業以及進入行業廠商的投資規模建立嚴格市場準入管制制度,投資項目規模如果超過規定,必須獲得政府審批。民間資本受到歧視,在銀行、保險證券、石油石化、汽車(主要是整車)等行業,民間資本一直難以進入,民間資本面臨比國有資本和外資更多的煩瑣複雜的審批手續。另外,有些地區實行地方保護,對本地區以外的企業和產品實行與本地企業不同的政策。這種體制性進入壁壘一般是由政府或行業主管部門制定,目的在於通過限制競爭,保護部門權益,但對市場機制乃至產業發展通常造成較大傷害。

　　(一)我國自然壟斷產業改革歷程及存在的問題——以電信業為例

　　我國的自然壟斷行業是從計劃經濟直接過渡而來的，一直由國家實施壟斷經營。20世紀80年代之前，我國電信業是由政府直接壟斷經營，國家對電話資費實行嚴格控制，電信業基本不贏利甚至虧損，其基礎設施及服務短缺成為經濟增長的瓶頸之一。隨著世界範圍內放鬆管制浪潮的不斷擴散，我國在20世紀90年代開始對傳統電信體制進行改革。

　　1994年我國電信業開始引入競爭機制，由電子部等發起設立了中國聯通公司，我國的電信市場進入了雙寡頭時代。1998年政府機構改革，我國的電信規制機構——信息產業部組建成功，隨後電信業實現了政企分開。1999年信息產業部決定通過業務剝離將中國電信拆分重組成為新中國電信、中國移動、中國衛通三家公司，又允許網通、吉通和鐵通公司進入市場。2001年l2月由國務院批准信息產業部再次對現有電信企業拆分重組，建立新的中國電信、中國網通公司。這次重組後，形成了我國現有的市場結構：中國移動、電信(南方電信)、網通(北方電信)、聯通、衛通、鐵通6家公司在我國電信市場上展開競爭，從而形成了一個更加開放的競爭格局。

　　從我國電信行業的改革歷程上看，主要是借鑒國外電信業改革的拆分模式(美國)和引入競爭模式(英國)相結合的做法。顯然改革取得了一定的成效，經歷了從壟斷到競爭格局出現的過程，我國電信業有了較大的發展，但改革之後仍存在一定的問題。

　　首先，價格管制的主觀性、隨意性相當大，並沒有一個明確、科學的管制方法和合理的管製程序。目前國際上比較流行的管制方法是“價格上限制”(由於不限制企業的利潤率水平，對企業降低成本有很大的刺激作用)，而我國對電信資費的管制辦法，事實上是一種有特殊含義的“價格下限制”，錶面上是政府直接定價或制定指導價，實際上沒有控制，對企業的經營成本是多少並不清楚，定價仃明確的成本基礎，且基本原則是保證不虧損，能盈利，價格水平沒有上限，最低下限是保證不虧本。其次，沒有實現真正的“政企分離”。信息產業部的成立目的是實行“政企分離”，但從1998年以來的規制實踐看，缺乏應有的獨立性和利益中性，並不能在公正和公平的立場上發揮作用。國內學者餘暉(2000)應用模型分析所得結果證明，信息產業部成立後，電信市場的制度結構由“政企不分”演變成“政企同盟”，使資源配置效率驚人的低下。

　　(二)我國自然壟斷產業改革的特殊性

　　我國的自然壟斷不同於西方國家由於行業本身特點所形成的自然壟斷產業，而是由計劃經濟全國高度集中的國家壟斷體制直接轉化過來的，因此，除具有自然壟斷的一般特征外，還具有自己的特殊性。

　　第一，自然壟斷與行政壟斷相混合。

　　在向市場經濟轉軌的過程中，原來由計劃經濟控制的資源配置權力逐漸轉化為壟斷權力，形成行政壟斷，自然壟斷與人為的行政壟斷糾纏在一起，形成了我國自然壟斷產業的特點。

　　第二，政企不分。

　　由於帶有行政壟斷色彩，政府與企業之間存在著千絲萬縷的聯繫，國家壟斷經營使得政企不分，企業由政府建，企業領導由政府派，資金由政府撥，價格由政府定，盈虧由政府統一負責，不存在什麼經營風險，即實行政企高度合一的規制體制。

　　這種特殊性使得我國的自然壟斷產業內部管理效率低下，經濟效益差，服務質量差，尋租、腐敗現象滋生，雖然採取了一系列的改革措施，但由於計劃經濟體制的慣性作用使得政府規制機構職能轉變緩慢，其規制改革基本上也是無力和無效的，政企分離步伐緩慢，企業作為政府附屬機構的性質沒有從根本上改變。

　　我國自然壟斷產業改革的方向——構建規範的政府管制制度

　　關於我國自然壟斷產業的改革分析大體可以分為兩類，一類是借鑒國外改革經驗分析如何實現有效競爭，另一類是從規制改革的角度分析如何政企分開以及對原有國家壟斷格局的分析。但是，在上述分析我國自然壟斷產業的改革歷程及其特殊性的基礎上，筆者認為，目前我國自然壟斷產業改革的關鍵不是自然壟斷產業本身的改革，而是管制制度的根本性改革，改革的方向應該是構建規範的政府管制制度。

　　政府管制的環境是市場經濟，由於出現壟斷，導致“市場失靈”才管制。而我國實際上從未有過市場經濟大環境下的政府管制，有的只是計劃經濟下的行政管理，也就無所謂“放鬆管制”。因此，目前我國的政府管制改革，實際上是用市場經濟體制下的政府管制代替原有的計劃管理，建立規範的政府管制制度，以規範的管制制度對自然壟斷產業進行規範管理，只有這樣自然壟斷產業的改革才有可能取j導成功，才有可能達到改革的真正目的。至於如何構建規範的政府管制制度，可以從以下幾個方面進行：1.健全法制體系，制定比較完善、操作性比較強的管制立法。政府管制制度的基礎是管制立法，完善已有立法的自然壟斷性產業的管制立法，對沒有立法的產業出台比較完善的管制立法，是目前自然壟斷行業政府管制制度建設的當務之急。2.撤銷現有自然壟斷各行業主管部門，組建健全而有力的政府管制機構。鑒於我國長期的政企不分的計劃經濟體制慣性的影響，要打破現有政府主管部門與企業之間千絲萬縷的聯繫和利害關係比較困難，現有主管部門都不是相對獨立的管制機構，在管制過程中難以保持中立，因此，需要重新組建獨立的監督管理機構，以便切斷其與企業的聯繫，使其能公正地履行管制職能。3.對被管制的企業進行產權改革，使之成為有自己利益的獨立市場主體，而不再是政府的一個附屬機構。失去了政府這把保護傘，壟斷企業的很多壟斷行為也就失去了合法的強制基礎，所以，問題的真正癥結在於缺乏有效的激勵機制和約束機制以及內部管理乏力。因此需要對國有自然壟斷企業進行徹底的產權改革，使企業成為獨立的市場經營主體，積極引入民營資本以及戰略性機構投資者，實現產權主體多元化，在此基礎上致力於法人治理結構和內部管理體制的完善，進而達到激勵機制和約束機制的有效統一。