行政性壟斷

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

行政性壟斷（Administrative monopoly）

　　行政性壟斷是行政機關或其授權的組織濫用行政權力，限制競爭的行為。主要表現為地區行政性市場壟斷、行政強制交易、行政部門干涉企業經營行為、行政性公司濫用優勢行為等。它們不屬於政府為維護社會經濟秩序而進行的正常經濟管理，也不屬於政府為實現對國民經濟的巨集觀調控而採取的產業政策、財政政策等經濟和社會政策。因此，認定政府及其所屬部門的一個行為是否構成濫用權力，其依據是國家的法律和政策。如果國家的法律或政策明確規定禁止政府及其所屬部門從事某種限制競爭行為，而政府或其所屬機構違背規定採取了這種行為，這就構成濫用行政權力限制競爭。

　　我國《反壟斷法》規定，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品；不得濫用行政權力，以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發佈信息等方式，排斥或者限制外地經營者參加本地的招標投標活動；不得濫用行政權力，採取與本地經營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經營者在本地投資或者設立分支機構；不得濫用行政權力，強制經營者從事本法規定的壟斷行為。

　　我國《反壟斷法》規定，行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，實施下列行為：妨礙商品在地區之間的自由流通：對外地商品設定歧視性收費項目、實行歧視性收費標準，或者規定歧視性價格；對外地商品規定與本地同類商品不同的技術要求、檢驗標準，或者對外地商品採取重覆檢驗、重覆認證等歧視性技術措施，限制外地商品進入本地市場；採取專門針對外地商品的行政許可，限制外地商品進入本地市場；設置關卡或者採取其他手段，阻礙外地商品進入或者本地商品運出；妨礙商品在地區之間自由流通的其他行為。

　　行政性壟斷首先也是一種經濟壟斷一經濟上的、經濟領域的、以經濟為內容和目的的壟斷；而不是以行政權力壟斷為目的。只是這種經濟上的壟斷實現的原因是行使權力的結果，而不是或主要不是企業所能直接做到的。行政壟斷的實質，是行政權力超出其許可權範圍而運用於市場關係中，從而實現行為主體利益的最大化。它是一種追求利益的行為，因此，行政壟斷本質同樣是經濟壟斷，行政權的介人是壟斷力的來源。在既定的相關市場上，行政權力的來源是唯一的，因而行政壟斷主體具有支配性的地位。在限制競爭的效果上，行政壟斷與經濟壟斷的表現也沒有區別，即同樣使得在既定的相關市場上，形成一種壟斷狀態。

　　首先，從行為主體看，行政性壟斷行為的實施者是政府及其所屬部門，而非市場中的經營者或競爭主體。這是我國經濟轉軌過程中政府職能轉變尚未完全到位的一種具體表現。由於政府機關與一般經營者相比具有特殊的地位與職能，從而決定了其對競爭的限制與妨礙是嚴重的，而對其進行調整與規制又是有難度的。這就需要在對行政性壟斷進行法律調整時，應結合我國國情，針對其主體特點，進行立法創新，採取與制止經濟性壟斷不同的規制辦法，以實現對行政性壟斷的有效治理。

　　其次，從形成原因及對競爭的作用情況看，行政性壟斷是行為主體通過行政手段將行政管理權直接或間接地作用於經濟競爭活動而產生的，它的優勢來源是行政權力，而非經濟性因素。經濟性壟斷則是由市場主體通過參與市場競爭，運用各種競爭策略與手段，獲取市場力量的集中與經濟能力的增長而形成的，它是競爭發展到一定階段的產物。在其整個形成過程中，主體內部的經濟性優勢起著決定性作用，包括規模經濟優勢、專利技術優勢、產品差異優勢、售後服務體系優勢等。一般來說，其在達到非法壟斷之前，多是依靠自己的經濟實力去參與公平的市場競爭，經歷優勝劣汰的考驗，逐步在市場中確立自己的優勢地位，這一形成過程本身充滿了以競爭求生存、求發展的合理因素，即使在達到壟斷之後，也難說就當然的不合理， 只是當著主體濫用優勢地位限制競爭的正常進行時，法律才予以規制。而行政性壟斷則完全不同，它始終是由非經濟性的行政權力發揮作用的，其作用的經濟主體往往達不到規模優勢的水平，技術、設備也未必先進，經營的又多是缺乏替代品的產品，於是，就會形成這樣一種狀況：即這些主體本身的經營狀況很可能是低效和落後的，而卻又憑藉行政壟斷獲取豐厚的利潤。這一狀況清楚地反映出行政性壟斷對競爭過程的扭曲和對競爭結果的破壞。

　　第三，從危害結果看，行政性壟斷除具有經濟性壟斷所造成的諸如限制、破壞公平競爭，導致資源配置低效率、經營管理低效率、動態技術低效率等損害後果外，還使市場自身的運行規則屈從於行政干預，喪失其協調生產佈局、優化資源配置、提高整體經濟效益的調節功能，人為設置市場壁壘，阻礙全國統一大市場的形成，並助長行業不正之風，增加幹部以權謀私的空間，誘發腐敗，引起人們對政府信任度的降低，甚至導致嚴重的社會隱患與政治危機。

　　一、行業、部門壟斷

　　即指經濟生活中的某些部門、行業利用本部門、本行業的行政職權和特定優勢，控制市場，獨占經營，損害公平競爭的行為。它剝奪了非本部門、本行業的市場主體的公平競爭機會，致使競爭不公與無序。具體表現形式有：

　　第一，行業、部門的行政管理機關開辦經濟實體，利用手中的審批權、物資權、信貸權、稅收優惠條件等，參與同行業的不平等競爭。如，一些集行政管理和生產經營於一身的經營單位、承擔管理行業任務的大企業集團、作為“嫡系”掛靠某部某廳或某局享受優惠待遇的經濟組織等常常以來自行政方面的特權優勢擠垮競爭對手；

　　第二，為保護本部門、本行業企業的經濟利益，封鎖市場，限制行業、部門外其它經營者的正常經營活動。如，某地廣播電影電視局規定，只有其下屬的音像公司才有權經營錄像帶、錄音帶，其它公司不得經營，違者則會受到查禁；

　　第三，限定客戶和消費者只能購買本部門、本行業下屬企業或掛靠企業生產或經營的商品。如，某市公安局通知轄區內所有單位都只能購買和使用該局的掛靠企業的消防器材和設備；

　　第四，限定客戶和消費者購買本部門、本行業關係戶的商品。如某地衛生局下發通知要求轄區內的飲食公司及飯店均應到某一指定的批發站進貨。否則，即利用手中職權以衛生檢查等藉口對經營者進行刁難；

　　第五，限定客戶和消費者接受指定單位的有償服務。如某市旅游局規定，凡到該市旅游的，只能到其指定的旅游“定點賓館”就餐住宿，否則，拒絕提供有關服務等。

　　二、地區封鎖

　　即指地方政府及其所屬部門從狹隘的地方保護主義出發，採用各種不合理手段製造障礙，限制地區間經濟貿易往來，割裂地區間的資源聯繫，損害市場統一與公平競爭的行為。它人為地製造了本地區企業與外地企業間競爭機會的不平等和競爭條件的不相同，使本地企業明顯處於優勢地位，破壞了公平競爭的規則。其具體表現形式有：

　　第一，阻止外地企業進入本轄區。如，在轄區的邊界交通要道上建關設卡，硬性阻止外地產品進入本轄區；不合理地提高產品質量檢驗或衛生檢查標準，將欲進入本地的商品拒之門外；運用價格手段，對外地產品提高進價、壓低銷價，提高批發價、降低零售價等，使經營者無利可圖，只好放棄該地市場；

　　第二，限制轄區內外地商品的銷售。如政府明文規定本地經營者不得銷售外地商品，或要求其銷售外地商品時必須搭售本地產品，或就銷售外地產品的範圍與數量做出限制；當地職能部門對外地產品的經營者從辦批經營手續到交納各種費用，從交通運輸到稅收、信貸等多方設置重重障礙予以刁難等；

　　第三，限制本地產品、技術外流。如限制輸出本轄區的材料、產品與技術，藉口保護本地工商業，封鎖市場消息，甚至散佈虛假市場信息等。

　　我國改革開放以來，市場化程度不斷提高，市場競爭也在逐步成熟。但是，由於長期的歷史原因，原有體制中的行政化、官本位權力機制,也在變異中開始尋求新的環境土壤。加之由於我國尚處於社會主義的市場經濟的探索時期，相關的法律規制還很不完善。於是,原有的行政壟斷權力依托極不健全的市場機制,尋找到了新的生存機會和條件。綜合起來，造成行政性壟斷的原因主要有以下幾點：

　　1、我國的政企分離還不夠徹底。由於歷史的原因，我國的政府與企業長期聯繫在一起，政府管企業、企業同時依賴政府這種落後的模式是我國過去長期實行計劃經濟的產物。進入市場經濟以來，我國推行了經濟體制改革和政治體制改革，其主要內容之一便是實行政企分離制度。但是，在市場經濟制度的建立和完善的時期，我國的政企分離是不夠徹底的。我們的企業經營機制及經營觀念尚未徹底改變，部分企業熱衷於對政府的依賴，習慣於聽從政府的指揮和安排，遇到問題不是按市場經濟的要求自己處理，而是找政府，這無疑給政府濫用權力找到了適當的藉口。而且，在改革中，雖然政府開始轉變職能，但政府職權的重新界定和政府部門間的許可權分工一時還難以讓人準確把握，這造成了一定程度上的相互脫節或相互衝突，也給行政權力的濫用造成了可乘之機。

　　2、現有的財政政策造成了地區、部門利益的強化。任何扭曲的社會現象都是和經濟利益相關聯的。改革開放後,地區、部門利益日趨突出,尤其在實行財政分竈吃飯後,本地、本部門企業的經營好壞,直接影響到財政收入的高低，而本地區財政收支的狀況，直接與本地管理者的經濟收入相關。這種企業效益與財政收入高低的關連性,使企業的生產經營成為政府必須關註的一個重要問題。實踐中,當企業在競爭中缺乏競爭力、經濟效益受到威脅,政府、部門往往不是幫助企業通過正確的市場決策增強競爭能力,儘快適應市場,而是直接用行政命令的方式限制、排斥或阻礙外地同類企業或外部門企業參與競爭。為達到較好的地方財政狀況而追求地方、部門利益的欲望,是行政性壟斷產生的內在動力,是行政性壟斷屢禁不止的重要原因。如今，地區、部門利益的強化更是出現了分散化的趨勢。這種狀況不改變,將會導致更為複雜的行政混亂和壟斷態勢。

　　3、產業結構不合理。原有的高度集中統一領導的計劃經濟體制帶來的不合理的產業結構所造成的影響依然存在，加之改革開放後曾經出現經濟過熱現象，國家巨集觀調控一時又無法跟上，從而導致重覆佈局、重覆生產，使各地的產業結構呈現出較為嚴重的趨同現象。經濟結構不合理導致原材料、成品的供需矛盾趨向尖銳，競相抬價、競相壓價、競相搶購的現象時常發生。在此過程中,為了保護地方、部門利益，政府或政府部門通過行政命令或制定地方政策等手段，保護本地的原材料、產成品，保護本地企業的生產經營和經濟利益，最終形成地方封鎖或部門封鎖。所以，這也是造成行政性壟斷的一個重要原因。

　　4、相關法律制度不夠完善。改革開放以來，我國各個方面得法律制度趨於健全和完善。但是，不應忽視的是，我國現行的法律對政府的約束力是非常有限的。還有，我國缺乏對行政性壟斷的法律規制。在諸多已頒佈的法律中，政府都不是行為的主體。現行法律對政府的行為模式、法律責任的規範嚴重不足，對於政府濫用職權、發佈壟斷命令等行為缺乏必要的監督和懲治措施。一些政府及其所屬部門往往要求別人嚴格守法，而自己卻不能起到守法的模範作用。民主法制化程度不高、現行法律規範不足為政府部門凌駕於法律之上，實施行政性壟斷提供了客觀上的條件。

　　1、阻礙全國統一大市場的形成。我國實行的是社會主義市場經濟體制，而市場的統一、開放是社會主義市場經濟體制的基本特征。然而行政壟斷的實行己經成為建立和完善社會主義市場經濟體制的根木障礙。這是因為行政主體的行政壟斷總是以某一地區或某一部門的利益為出發點，將該地區或該部門與其他地區或其他部門隔絕開來，形成地區經濟封鎖和部門經濟封鎖，從而直接阻礙和破壞全國性統一和開放市場的形成。

　　非行政主體的行政壟斷的行政權較國家行政相對弱小很多，其產生的壟斷行為影響範圍相對較小，但這並不排除其實是壟斷行為的正當性。比如某高校領導要求其下麵學院招待來訪者必須到某一家賓館，否則不予報銷，很顯然，這是一種行政壟斷行為，只不過其主體是事業單位，它對其他賓館的公平競爭同樣構成破壞。社會是由許許多多的單位組成的，如果對此不加以規制，那麼，不說全國，就是一個小地區都將分割為許許多多的小市場。

　　2、滋生腐敗，敗壞社會風氣。行政主體的行政壟斷的目的在於保護地區和部門的利益，非行政主體的行政壟斷的目的或在於為本組織創收或為個人牟利，它的泛濫使企業不再把精力放在如何通過技術創新和科學管理來進行正當的合法競爭，而是將大量的費用用於行賄，尤其是要取得行政壟斷的庇護。這就必然產生官商勾結、權錢交易等腐敗現象，從而敗壞良好的社會風氣。

　　3、阻礙公平競爭秩序的形成。行政壟斷通過“條塊分割”和企業差別待遇制等行政手段直接阻礙企業之間的自由和公平的競爭，從而在一定的交易領域直接限制甚至排除了競爭，自然難以期待出現自由、公平和有效競爭的良好秩序。

　　4、培育、扶植並保護經濟壟斷（這主要是針對行政主體的行政壟斷而言）。少數“政府及其所屬部門”往往從維護本地區或本部門的利益出發，採用行政手段，違背市場規律，強制促成企業的合併、重組以及訂立壟斷協議等，組建了一批集行政管理職能和經營職能於一身的行政性公司從而直接培育、扶植和保護了經濟壟斷。

　　首先，行政壟斷直接導致以行政權力或者行業優勢地位配置資源，妨害自由競爭機制的形成和發展，擾亂市場秩序，降低整個經濟的運行效率。

　　其次，行政壟斷阻礙統一、開放、競爭、有序的現代市場體系的形成，導致市場壁壘重重，商品及生產要素流通受阻，各地、各企業的比較優勢難以得到發揮。

　　第三，行政壟斷損害經營者自由經營的合法權益，同時限制了消費者自由選擇商品和服務的權利，導致壟斷價格和服務質量低下等問題。

　　第四，行政壟斷容易孳生腐敗，損害政府形象。壟斷導致政府主管部門行為企業化，產生大量收費和審批項目，加重企業及個人負擔。這種腐敗，其實是制度上的腐敗，它比個人腐敗更為隱秘，危害性更大，其最終受害者是國家。據統計，從1998年到2001年，中國部分壟斷行業違法收取的各種費用高達530億元人民幣。行政壟斷構成了目前中國最嚴重的腐敗形式，其造成的損失已經遠遠超過官員貪污受賄造成的經濟損失。

　　第五，行政壟斷直接違背世貿組織規則，不利於提高我國的國際競爭力。

　　通過什麼方法或途徑治理行政性壟斷，一直是人們非常關註的問題，由於人們分析問題的切入口和角度不同，因而看法也有很大差異，爭論頗多，主要有以下幾種觀點：

　　（一）認為行政性壟斷的本質特征在於政府及其所屬部門濫用行政權力限制和排斥競爭，以保護競爭為主旨的反壟斷法理應將行政性壟斷納入其中予以調整。並且強調，在我國現階段，經濟性壟斷的危害尚不突出，而行政性壟斷則對建立我國統一開放、公平競爭、規範有序的市場體系與市場秩序構成根本性障礙，反壟斷法的首要任務應是規制行政性壟斷。建議在反壟斷法中明確規定各種主要行政性壟斷的表現形式，通過具有權威性的競爭法執法機構的執法活動，來消除行政性壟斷。

　　（二）認為競爭行為和行政行為屬於不同的法律調整範圍，不應將行政性壟斷納入反壟斷法。持該觀點的學者強調，行政性壟斷後果儘管是限制競爭或破壞競爭秩序，但其表現形式是行政機關濫用行政權力，由於競爭行為與行政行為屬於不同的法律調整的範疇，為保證法律的實施，二者不應該由競爭法同時調整，反壟斷法不應該調整屬於行政行為的行政性壟斷。並將其具體理由概括為下述四個方面：

　　1、競爭法包括反壟斷法是國家以法律的名義對競爭者的競爭活動做出規範，以保證競爭秩序的正常化；而行政機關則是依據法律及法律賦予的職能行政。以規範競爭者競爭的法律去規範履行行政職能的行政機關的活動，是無濟於事的。

　　2、在經濟利益的驅動下，上級行政機關不太可能或者有所保留地責令下級行政機關或者行政機關工作人員改正其實施的行政性壟斷行為。這是因為：下級行政機關通過行政性壟斷可獲得不同形式的經濟利益，由此也可減輕上級行政機關的經濟上的壓力。

　　3、在現行經濟體制下，如果上級行政機關沒有責令下級行政機關或者行政機關工作人員改正實施的行政性壟斷行為時，作為行政機關的競爭執法機構，由於其屬於政府的行政機關且行政級別低下等原因，也是沒有能力製裁行政性壟斷行為的。

　　4、即使設置了權威性高於省級政府和國務院各職能部門的競爭執法機構，由於行政性壟斷行為往往是根據地方法規、部門法規（即所謂合法的狀態下）實施的，該機構對行政性壟斷行為也是無能為力的。

　　（三）認為行政性壟斷的根本性原因是體制問題，治理行政性壟斷的根本途徑是深化政治體制改革，很難通過立法解決。

　　（四）認為行政性壟斷是行政權力的違法行使和濫用，應當主要由行政法來規制，同時可以輔之其他法的調整。