公用企業

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　　公用企業屬於壟斷行業中的自然壟斷行業，是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。

　　公用企業有兩個鮮明特點：一是具有壟斷性。二是與城市的發展和人民群眾生活有密切聯繫，產品由政府定價。

　　公用企業自然壟斷性表現在：供水、供氣、供暖企業通過管網與千家萬戶相連，管網一經接通，供應與消費關係就固定下來了。這種自然壟斷性還表現在，公用企業負責城市的基礎設施，這些設施投資大、建設工期長，一個城市不可能建立多套同一種產品供應管網系統，讓消費者選擇。自然壟斷性阻礙著市場經濟對公用企業的優勝劣汰，致使企業產生依賴政府思想較強、向內挖潛意識較弱等問題。

　　我國國家工商行政管理局發佈的《關於禁止公用企業限制競爭行為的若幹規定》中，則將公用企業定義為供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。而自然壟斷行業主要指由於成本弱增性而導致獨家壟斷市場結構的經濟部門，主要是指公用企業，往往是網路和基礎設施產業。20世紀90代以來，社會上反壟斷的情緒高漲，《反壟斷法》呼之欲出。個別廠商搞價格同盟或其他卡特爾進行經濟壟斷年，縱向限制競爭的行為損害了市場經濟自由競爭的精髓，也直接損害了消費者的權益。

　　自然壟斷行業主要指由於成本弱增性而導致獨家壟斷市場結構的經濟部門，主要是指公用企業，往往是網路和基礎設施產業。所謂公用企業是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。在我國國家工商行政管理局發佈的《關於禁止公用企業限制競爭行為的若幹規定》中，則將公用企業定義為供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。

　　自然壟斷是由產品特性決定的，其內在根據是規模經濟原理。規模經濟是指在一定的產出範圍內，生產函數呈規模報酬遞增狀態，企業的規模越大，單位產品的成本就越低，由一個企業大規模生產要比幾個小規模企業同時生產更有效率；而自然壟斷是指一個企業生產一定數量產品的總成本，要比兩個或者兩個以上的企業共同生產同樣數量產品的總成本低。隨著經營企業的數量增加而出現單位產品成本增加的效果。

　　公用企業的產品、服務往往要通過有線或無線電、管道、公路、鐵道等網路來提供，網路建設耗資費時巨大，同樣的網路難以重覆建設以開展平行競爭，因而具有自然壟斷特性。自然壟斷使公用企業處於獨占或寡頭市場，加上產品和服務的需求彈性小，處於壟斷地位的企業便會提高價格以謀取較大的利益，寡頭企業則有合謀提價的傾向。所以，自19世紀末公用事業開始大規模發展以來，在其經營中長時期內不存在有效的競爭機制，“反壟斷法”將它列入適用除外的範疇。

　　公用企業提供的產品、服務為公眾日常所需，沒有充裕的替代選擇，需求彈性很小。自來水、電等幾乎不存在可替代品，公車(地鐵)、火車等雖有相應的可替代品，但往往因可替代品在品質、價格等方面差別較大，實際上可替代性仍較小。如鐵路客運雖可由長途汽車、航空、水運等所替代，但由於價格、舒適度和硬體設施（如很多城市沒有民用航空機場）等原因，實際上很難緩解春運期間的鐵路運輸壓力。春運時即使提高火車票價也不能真正減少火車乘客的數量，並且在一定的程度上加重了普通消費者的負擔。公用企業如像鐵路運輸這樣發生短缺、質次價高等情形，就會引起社會恐慌、民怨、民憤，影響“安定團結”。這種局面急需改善。

　　按照傳統的認識，公用企業具有自然壟斷性，應當對其禁止或限制競爭，這樣它才能有效經營、降低成本、充分利用資源、提高社會總體福利水平。因此，理論上並不反對其壟斷，以避免毀滅性的競爭。實踐卻恰好相反，缺乏競爭激勵的公用事業成了社會的異己和負擔。引入競爭之後，其成本反而降低,經營效率和服務質量也會提高。壟斷固有的不求進取、效率低下、官商作風、漠視消費者權益的弊端。這就給實踐中帶來了若幹問題，公用企業急需引入市場競爭機制。

　　（一）放寬市場準入，積極推進投資主體多元化 　　對電信、電力、自來水等行業，要進一步推進改革，完善改革措施，重點是放寬市場準入，引入競爭機制，有條件的企業要積極推行投資主體多元化，實行政企職責分開。放寬市場準入意味著允許新的市場主體特別是非國有市場主體進入本行業，參與市場競爭，而不是只限於在原有企業“分拆”之後的企業之間開展競爭。也就是說，要讓原來的企業受到新進入本行業的市場主體競爭的壓力，以利於提高效率，改善服務。推行多元持股有助於壟斷行業中的國有企業建立現代化制度。電信等行業分拆後組建了一些國有獨資公司，未實現投資主體多元化，很難形成規範的現代公司和規範的法人治理結構。

　　只有推行多元持股，真正實現投資主體多元化，需要國家控股的也儘量實行相對控股，才能有效推進規範的股份制改革，才能逐步形成規範的法人治理結構，從而有利於企業經營機制的轉換，提高市場競爭力。與此同時，要加快推進鐵道、郵政和城市公用事業等的改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。鐵道、郵政和許多城市公用事業，至今仍然是壟斷的市場結構，自然壟斷與行政壟斷相結合，尚未進行實質性的體制改革，傳統國有企業效率低、浪費大、服務差的毛病突出。

　　（二）加強公用企業引進競爭機制的立法

　　一般而言，在公用企業中引進競爭機制，並非像餐飲業、服裝業等那樣放開競爭，而要精心設計一種實行特許經營、市場準入控制和恰當監管下的合理的市場結構。這就需要對公用企業專門立法。在相關專門法中，首要考慮的是某公用企業放開競爭的程度和如何放開競爭，其不同業務或領域的放開程度也不盡一致。如法定專營以外的郵遞業務、電信設備生產、發電、計程車等，原則上可以放開，只需制定一般市場準入條件即可，符合條件的均可進入。對需要特許控制的，在於確定究竟特許幾家企業來經營?這對不同的公用事業也不能一概而論，一般也不應規定具體的企業數量，而應兼顧規模經濟和範圍經濟的要求，授權主管部門根據競爭狀況(如價格和成本變動情況)和消費者權益滿足程度來發牌。

　　相關法中另一不可或缺的重要內容則是具體管制，它與公用企業領域的競爭和反壟斷是緊密相聯繫的。諸如特許的基本條件、期限，資費的管制；競爭條件下電信的互聯互通和普遍服務問題；禁止網路和基礎設施壟斷經營者的掠奪和“卡脖子”等行為；特定經營組織或管制機構及其治理；有關進入、退出的具體要求和監管等，這些需要在具體的公用企業法中有針對性地加以規定。

　　（三）引入市場競爭機制

　　自然壟斷行業只有通過競爭，才能打破一家獨大的局面。我國電信市場由原來的中國電信一家獨占到六大並存。經過拆分整合，現在有中國電信集團公司、中國移動通信公司、中國衛星通信集團公司、中國聯合通信有限公司、中國網路通信集團公司、中國鐵通集團有限公司六家公司來運營。初步構造出電信市場分層競爭的格局，在此基礎上，應允許其相互進入對方領域，發展為相互競爭的數家綜合性電信公司；電力行業在全國範圍內建立若幹跨地區的小區域電力市場，實行廠網分開，競價上網，健全合理的電價形成機制；鐵路實行網運分離，充分發揮各種運輸方式的優勢。

　　（四）加大市場執法力度

　　整頓和規範涉及自然壟斷行業的市場秩序，應緊緊抓住直接關係廣大群眾切身利益、反映強烈的突出問題。例如，在特定市場內限定他人購買其指定企業生產的商品；以不正當的或歧視性的質檢、準銷證、前置審批、加收費用等方式，限制競爭企業產品的銷售；以限定或變相限定的方式，要求消費者只能接受其指定企業提供的服務等。通過消除分割、封鎖市場的行政壁壘，嚴厲查處各種不正當競爭行為，維護消費者的合法權益，營造公平競爭的市場環境，使價格真正成為反映市場供求關係的信號，以儘快形成全國統一、公平競爭、規範有序的市場體系。