政事分開

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　　政事分開是指政府作為提供公共服務的“政治決定”的供給者，要與提供公共服務的具體事務的承擔者分開。將政府從一個公共物品和公共服務的壟斷經營者變成一個競爭生產的組織者，打破政府提供公共物品和公共服務的壟斷經營體制和行政一統的組織體制。

　　政事分開是推進事業單位社會化的基礎，是事業單位管理體制轉換過程中的重大變革，是事業單位增強服務職能的中心環節。其內涵主要包括4個方面：

　　①政事職能分開。各級行政機關經過職能梳理，將所承擔的有關技術性、服務性的職能轉移到事業單位。事業單位承擔的行政管理職能原則上交由行政機關承擔，事業單位不應承擔任何行政職能。對一時難以劃分的職責，經過有關部門的批准和審批，通過委托方式由事業單位承擔。

　　②政事機構編製分開。首先，對事業單位中承擔行政職能的機構編製加以調整。事業編製和行政編製不能互相擠占或擅自轉移。凡長期挪用事業單位人員在行政機關工作的單位，應主動調整撤退。凡附設在事業單位的行政機構應併入行政機關，沒有必要保留的機構應予撤銷。其次，應對在行政機構序列中政事合一，並以事業性工作為主的機構編製予以調整。再次，政事機構規格分開。事業單位不能套用行政級別，而要建立一套符合事業單位自身特點的等級規格。最後，政事機構名稱分開。事業單位的名稱要規範、簡潔，並與機關、企業和社團的名稱相區別。

　　③政事管理方式分開。改變行政機關對事業單位的管理方式，行政機關主要是進行間接管理、巨集觀管理，制定政策和發展規劃，對事業單位實行行業管理和業務指導，管好事業單位的法人代表，監管國有資產。事業單位在行政機關的巨集觀調控下，積極引入競爭機制，走向市場，享有內部管理的自主權，以獨立承擔民事責任的事業法人的身份向全社會服務。

　　④政事經費分開。事業單位經費自籌，政府不再給撥款。實行政事分開、建立現代事業制度有以下幾個特征：政事分開、責任明確、資金渠道多元、約束多元、管理科學。這主要包括兩方面的內容：一是政府職能的轉變；政府通過法律法規、政策、信息規劃等對事業單位行使社會經濟管理職能；對公辦和其他政府參與出資的事業單位行使出資人的權利義務。二是事業單位作為獨立的市場競爭主體和民事行為主體自主經營、自主管理、自我約束、自主發展事業。

　　①政事分開是市場經濟發展的客觀要求。我國現有的事業單位大多數是計劃經濟條件下的產物，小生產思想濃厚，社會的服務體系不健全，各個事業單位的設備和人力資源的利用率很低，服務質量不高、經濟效益低下、財政負擔過重的弊端日益突出，已經不適應社會主義市場經濟的完善和發展的要求，必須加以改變。而實行政事分開，能夠衝破傳統計劃經濟體制的束縛，可以極大地調動人們的積極性，解放和發展社會生產力，從而促進社會主義市場經濟的發展。另外，市場經濟是以市場機制對有限資源合理配置的一種經濟手段，它也有不足，並且在涉及社會公共利益方面表現十分明顯，即市場不能有效提供公共產品和服務，它會造成外部不經濟，導致環保問題，等等。這樣，在我國社會主義市場經濟體制建立過程中，必須從社會主義市場經濟的角度對事業單位進行重新認識和管理，重新規範行政機關和事業單位關係，使計劃經濟體制下的“單位人”逐步向市場經濟的“社會人”轉變。

　　②政事分開是事業單位增強服務功能的大勢所趨。事業單位是指為全社會創造或改善生產條件，促進社會福利，滿足人民科學、教育、文化、衛生、體育等多方面需要，其活動主要目的不是為國家積累資金的單位。它的一個重要特點是以從事某種專門業務為社會提供各項服務的實體，它們與服務對象之間，只存在服務與被服務的關係，而不是一種管理與被管理的關係。雖然事業單位本身具有服務的職能，但是由於過去政事不分，事業單位隸屬於政府部門，政府部門對事業單位管了很多不該管、管不好、管不了的事；對工資、人事、福利、資金和具體業務都進行直接管理，結果事、比單位幾乎成了政府部門的駙屬物，缺乏從事專門性很強的活動和為社會主義現代化建設服務的積極性、主動性、創造性。很多事、眶單位市場化、社會化程度較低，對外界反應遲鈍，只是面向本部門提供封閉式的自我服務，公共事業單位的服務職能並未充分發揮出來。只有實行政事分開，在執行政府的服務職能的事業單位中引入市場機制、競爭機制、經營機制，擺脫對政府部門的依賴，才能促進事業單位面向市場、面向社會、面向社會主義現代化建設，打破部門所有、地區封鎖和行業壟斷，建立適應社會主義市場經濟體制需要和符合事業單位自身發展規律、充滿生機與活力的自主決策、自主經營、自我管理、自我約束的運行機制，自主地參與競爭、社會服務和經營活動，從而使事業單位服務社會的整體功能逐步增強並充分發揮出來，逐步形成了社會服務的主要承擔者。世界大多數國家的經驗表明，服務性和競爭性的事務由政府辦大多數是低效率的。政事分開，充分實現事業單位的服務能力已成為大勢所趨。

　　③實行政事分開是深化行政管理體制改革的重要內容。在傳統行政管理體制下，政府獨攬一切；政府與事業單位以及相關部門分工不明確、職責不清楚，結果是出了問題沒有人負責，找不到牽頭人，變成了大家都負責，誰也不負責，責任管理無法落實，責任追究無從追究，最後，一切任務和負擔就全部落到了政府身上，降低了政府組織的管理水平，弱化了政府的服務功能，嚴重影響了政府的服務質量和行政效率。政府要想包辦一切，最終很有可能一事無成。據財政部統計表明，近幾年我國事業單位人員均以7％的速度增長，到2000年底，在全國3400多萬財政供養人員中，事業單位人員占70％，是行政機關的2．5倍。行政管理費一直居高不下。據瞭解，全國為數不少的省份，財政收入的65％以上用於行政事業費開支，大多數縣的行政事業費占財政收入的80％-90％以上。財政赤字不斷增長，使國家力不從心，嚴重影響了政府職能，特別是服務職能的發揮。為此，行政管理體制必須改革，實行政事分開。通過更加明確規定政府部門的實際工作範圍和改進責任機制，將過去曖昧不明的管理責任變為公眾明瞭的管理責任，從而增強了各部門的責任意識，提高了政府的辦事效率。只有實行政事分開，向事業單位分權，使之自我服務、自我管理，不斷地發展壯大自己，減少對政府的依賴，政府才能在市場經濟的發展中扮演掌舵導航的角色，從而使政府更精幹、更具競爭力、更有效地發揮在市場經濟中的作用。

　　①政府統籌的原則。堅持政府統籌的原則，要求政事分開不能一味的強調政府分權和放權，盲目把事業單位推向市場，對之不管不問，這是政府不負責任和失職的一種表現，也嚴重違反了政事分開的初衷。政事分開是政府與事業單位職能的分開，為的是理清各自的職能，改變職能混淆和錯位的狀態。但政府作為社會管理和公共事務的主要承擔者，也必然決定了公共事業活動要在政府的統籌管理之下運行，包括中央政府對有關事業單位總體和基本政策的制定，地方政府根據相關法律法規處理本地區的公共事務，對本地區的事務進行調整、引導和規範，甚至各級政府直接管理應該由其承擔的公共事業。

　　②社會參與的原則。政事分開要求打破政府高度集權，鼓勵社會廣泛參與，主要包括3點：其一，大力鼓勵社會力量興辦事業單位，允許各種形式的主辦、承辦和聯辦。從而使政府從直接興辦和管理事業單位的具體事務中解脫出來，將這些職能交給社會承擔。實踐證明，服務性和競爭性的事務由社會承擔是具有高效率的。其二，引入市場機制。對能夠經營性投資，開展市場競爭的領域，如出版發行、大眾娛樂項目以及體育活動，以及原帶有營利性傳統公共事業等，可交社會資金運營；對不完全適應市場化經營領域，可交民營企業承包，另一些不適應市場化的公共服務領域如博物館、圖書館也可以引入效益、效率機制進行管理。其三，政府職能社會化。政府將原先承擔的一些技術性和服務性的職能剝離出來交給事業單位，交給社會來承擔，而政府則更好地承擔管理社會的巨集觀性職能。

　　③公共利益取向的原則。推行政事分開就必須堅持公共利益的價值取向原則，使新型的公共事業管理體制能依據人民的利益和意志來提供公共物品。因此，作為為公共利益服務的事業單位，必須在政事分開中牢牢把握住方向，時刻關心群眾的切身利益，使自身利益與社會利益基本趨於一致。目前，一些學校、醫院亂收費、亂漲價、服務質量下降的狀況，實際就是在改革中片面強調市場化模式而忽略公共利益取向所引發的惡果。誠然，減輕財政負擔，實行有償服務，改善經營方式是事業單位改革的主要目標和重要內容，但如果以犧牲公共利益取向為代價，其結果必然會導致政事分開改革的失敗。

　　④精簡、統一、效能的原則。政事分開遵循精簡原則，不僅要求減少政府中的專門從事事業管理的部門和事業單位的重覆設置，也要求政府管理職能的徹底轉變。而統一、效能原則，就是要剋服事業單位設置的“條塊”分割的狀態，徹底改變機構重疊、多頭領導、辦事效率低下的局面。其中，精簡是核心，而精簡又必須建立在機構職能統一、講究效能的基礎上，從而實現三原則的協調統一。

　　⑤有所為，有所不為的原則。從主體看，一些部分靠自身經營，但能實現獨立核算、收支自己的事業單位或企業化的事業單位如非義務教育、營利醫療衛生等，應徹底與政府部門脫鉤，在要堅持有所為原則的基礎上，改革的步子可以大一點；一些部分對國計民生和社會發展有一定影響或屬於國家意識形態領域的事業單位如義務教育、公共圖書館等，也要堅持有所為的原則，但改革的步子要謹慎一些；一些部分承擔行政監督、管理職能的事業單位如資格質量認證機構、消防部門等，只能由政府來舉辦，暫時不要實行政事分開，即要在政事分開中堅持有所不為的原則。

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