城市公用事業

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城市公用事業(Urban Public Utility)

　　城市公用事業是指從事城市供水、供熱、供氣、公共交通(公車、電車、地鐵、輪渡、出租汽車及索道纜車)等建設與管理的行業。

　　(1)城市供水：指城市提供除農業用水以外的公共用水和單位自建設施的供水。

　　(2)城市供熱：指由集中熱源所產生的蒸氣、熱氣通過城市供熱管道提供給城市使用。

　　(3)城市供氣：指城市生活、生產等使用的氣體燃料(如天然氣、液化氣、煤氣等)的生產、儲存、輸配等。

　　(4)城市供電：指城市電力的生產、輸送、分配等。

　　(5)城市公共交通：指利用城市交通工具，如公車、電車、地鐵、計程車等，為人們出行提供方便。城市公用事業建設管理法規

　　城市公用事業建設與管理主要涉及的法律、法規有《城市供水條例》、《城市節約用水管理規定》、《中華人民共和國水法》、《城市燃氣管理規定》、《中華人民共和國電力法》、《電力供應與使用條例》、《供電營業規則》、《用電檢查管理辦法》、《電網調度管理條例》、《城市公共交通當前產業政策實施辦法》等。

　　在國民經濟體系中，公用事業屬於基礎設施產業。城市公用事業是為生產、生活提供基礎設施及共同條件的產業，在經濟社會發展中扮演著不可或缺的重要角色。正確審視公用事業的特性，是確立其治理方式與運行機制的基礎。從經濟學的角度分析，城市公用事業具有多個方面的特征。

　　1.城市公用事業具有一定的自然壟斷性質

　　從技術經濟特征看，公用事業多數是一種典型的網路型產業。城市公用事業的生產經營過程通常需要依賴網路才能得以完成，如自來水、煤氣管網、公交線路等。也就是說，傳輸網路設施由於規模經濟、網路經濟等原因，由一家企業壟斷經營會避免低效率的重覆建設，這樣，網路型公用事業具有較強的自然壟斷性。這種對網路的依賴性決定了其自然壟斷性的特點。一方面，網路建設是公用事業領域固定成本的主要部分，具有顯著的規模經濟性，平均成本和邊際成本在很大範圍內是遞減的；另一方面，公用事業生產的主要環節具有高度垂直相關性，譬如自來水需要制水、供水、排水、污水處理等，電力需要發電、送電、配電、供電等，這些公用事業的主要產品結合緊密，有明顯的範圍經濟性。這兩個方面決定了公用事業生產經營的成本弱增性，即由一家企業生產全部產品或多種產品比由兩家或兩家以上企業生產，成本更低。城市公用事業的自然壟斷性，要求在某一特定區域內維持壟斷的市場結構，以保證較低的生產成本。同時，由於具有自然壟斷性，一些城市公用事業依賴有形或無形的網路系統提供，而基礎網路建設的投資量多、回收期長、資產專用性強、沉澱成本大，具有顯著的規模經濟和範圍經濟，因此，由一個企業壟斷經營反而比兩個或兩個以上企業的競爭經營更能有效地提供產品和服務。從提高資源配置效率角度來說，這種壟斷的市場結構應當是低成本的。但是，壟斷性市場結構在其運行過程中要防止企業壟斷行為的消極作用。因此，政府往往需要在市場結構、市場準人、產品價格、產品質量等方面對公用事業進行規制。當然，在規制的手段、方法使用上需要科學選擇，否則選擇不當很容易導致政企不分的現象發生。

　　2.城市公用事業具有一定的公益性

　　城市公用事業所提供的產品，一些屬於純粹公共物品，但許多物品屬於那些介於公共物品和私人物品之間的準公共物品，具有公用性和公益性的顯著特點。關於公共利益的問題迄今在學術界仍存在著不同的看法。一般認為，公共利益就是社會大多數人的利益。公共利益很難通過市場機制來實現，或者說，如果沒有外在的激勵性因素，市場機制很難主動去經常性地滿足公共利益的需要。市場機制所提供的私人物品應具有消費上的排他性和競爭性，即物品的產權人可以有效拒絕他人的消費，並且經過許可的他人消費會直接減損物品的效用。從公用事業活動特質來看，它所提供的產品和服務多數情況下恰恰不具備或不完全具備這兩種特性，殘缺的產權導致搭便車等市場失靈的現象存在。作為城市的重要基礎設施，城市公用事業的公益性主要體現在其產品的特殊性上，城市公用事業提供的產品和服務作為最終的消費品，它與城市居民的收入水平、消費水平、生活質量直接相關，它要滿足城市中多數人對公用事業產品的需求，具有公共性的特點。作為要素投入，城市公用事業需要不斷生產，支出巨額的成本，這一特點要求對其進行適當收費，進行合理的經營，降低成本，提高效率。這不僅關係到生產者的成本狀況，還關係到能否正常、穩定地組織生產活動。也就是說，城市公用事業與生產生活的費用和生產生活的連續性、便捷性直接緊密地聯繫在一起。同時，這些產品是城市居民的生產和生活必需品，需求彈性相對較小。城市公用事業的公益性，要求企業以合理的價格、優良的質量、較為充足的數量向社會穩定安全地提供產品，為經濟社會發展提供條件，從而促進社會總體經濟效率的提高及社會福利的增加。而具有一定自然壟斷性質的公用事業本身是難以自動滿足公益性目標的。企業為獲得利潤最大化，往往容易憑藉其壟斷地位，以較高的價格、相對較低的數量提供劣質的產品與服務。因此，政府必須對其提供的產品和服務的數量、質量、價格等進行規制，以更好地滿足社會公共利益的需要。

　　3.城市公用事業生產經營的區域性

　　城市公用事業提供產品和服務的渠道通常以網路方式存在，其建設成本往往比較高，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建設網路是可行的。人口集中，可以形成規模效應，降低單位產品和服務的成本，提高服務的效益，因而城市公用事業所提供的產品和服務通常以滿足城市區域內的居民為對象。一個城市與其他城市如果在空間距離上相距比較遠，則城市之間很難形成公用事業產品和服務在資源上的共用。各個城市為了滿足自身的需要通常會建立一個公用事業獨立體系。這樣城市公用事業就會被限制在城市區域的範圍內。至於在人口密度較小的農村地區，在目前的經濟技術條件下，建設公用事業網路顯然是不經濟的。因此，在目前的條件下，建設一個全國性的網路系統是很困難的，只能是以單個城市為基礎形成區域性的網路。政府為保證當地社會群體的公共利益，往往對這些行業進行一定程度的補貼，這種補貼的直接受益者無法延伸到其他地區，致使其他地區社會群體的社會福利間接受損。而且，受益者(如城市居民)往往是強勢群體，受損者(如農村居民)則往往是弱勢群體。從公平角度來看，這在一定程度上加劇了社會不公平現象。因此，也需要政府從全局出發，通過各種手段來防止這類現象的發生，並矯正由此造成的後果。這也是需要政府對城市公用事業進行規制的重要原因之一。

　　4.城市公用事業的基礎性

　　城市公用事業作為城市基礎設施行業，與其他社會生產和生活領域關聯度大，影響面廣泛，其發展不僅有利於這些行業的自身發展，而且可以為推動整個城市社會經濟發展提供基礎條件。城市公用事業是城市社會經濟的物質載體，與其他產業的可持續發展息息相關，也與居民生活質量密切相關，乃至成為基本人權實現的物質支撐。在某種程度上，城市公用事業狀況是衡量城市的文明程度和發展水平的重要標誌。因此，城市公用事業發展的一個重要目標，就是要鼓勵公用事業單位採取能產生正外部性的行為，防止企業採取負外部性的行為，以免對其他行業產生不好的影響。

　　正是由於城市公用事業具有如上特征，傳統理論和實踐都認為應當將城市公用事業委托給代表公共利益的政府所有和經營。對城市發展史研究有著頗深造詣的學者劉易斯·芒福德指出：在工業技術時代，改善清潔衛生需要空地、市政設備和自然資源，但拙劣的工廠城鎮通常用放任讓環境衰退惡化的辦法來維持其低工資和低稅金，因而，城市公用設施需要社會化，由公家來經營管理。“無論是供應清潔乾凈的水，或是垃圾廢物和污水的收集和處理，只要是有利可圖，就不能讓私人憑良心去經營或照管。”

　　但是，在現代市場經濟和現代技術條件下，城市公用事業日益呈現出競爭性、可收費性和可排他性等基本的市場特征。在具體產品生產或服務提供的部分具有較強的競爭性；與過去主要實行縱向一體化的組織結構不同，網路型公用事業存在著縱向關聯市場。從產品屬性分析，公用事業提供的產品和服務屬於可收費品，具有共同消費和可排他性。可排他性的政策含義是，公用事業可以定價，經濟主體可按商業原則和實際需求做出生產或消費的決策選擇。這就使得公用事業提供的產品或服務可以利用市場機制由私人部門來供給，政府在其中的作用主要為剋服市場失靈，建立市場交易的基本規則。對於具有自然壟斷性的可收費品，政府應加以相應的管制。

　　城市公用事業的特殊性和重要性，決定了其生產經營需要承載雙重目標：一是公益性目標，即社會目標，包括提供普遍服務，安全、穩定、連續地提供質量優良、價格合理、數量充足的產品或服務；二是企業目標，即合理的投資回報，保障企業維持生產和擴大再生產能力。為了協調社會目標與企業目標，在世界範圍內，在不同國家以及同一國家的不同時期形成了差異性的解決辦法。

　　 城市公用事業的生產也可以分為公共生產和非公共生產兩種。公共生產，即完全由政府舉辦的機構組織生產，按照低於市場價格的標準向全社會出售。非公共生產，則是由私人投資生產，但政府要給予一定的補貼，並對其數量價格進行調控，以保證供給。合同外包，公私合作，都是該領域經常採取的方式。

　　從發展趨勢上看，公共生產給政府財政帶來了很大的壓力，並且由於缺少必要的競爭，服務質量也一直存在問題。因此，自20世紀70年代起，城市公用事業的非公共生產就成為主流，並代表了該領域服務生產的發展趨勢。在籌資方面，單純的政府財政，無法滿足公用事業建設的資金需求，必須拓展新的融資渠道，建立多元投資主體，允許多種經濟成分參與和運營。而在價格方面，由於公用事業具有生產的壟斷性和需求的社會性，因此，通過政府干預價格，並保證供給，就顯得尤為重要。在公用服務定價方面，既要考慮供求關係，也要考慮社會公眾的基本需求和社會利益。在價格制定的過程中，應該註重公眾的知情權和制約作用。保障公眾知情權的基本方式之一是價格聽證制度。一般公用事業價格聽證會由政府主管部門、公用事業產品生產企業和相關消費者代表三者組成，聽證會對於最終的價格沒有決定權，但卻具有一定的制約作用。公用事業價格聽證的核心，是企業產品成本核算的公開。

　　在公用事業建設領域發揮著特殊作用的主體之一是特殊法人集團。一般而言，特殊法人是指根據專門的法律規定，設在相關政府部門之下，利用來於郵政儲蓄、簡易保險的“財政投融資”等資金，具體實施與政府公共政策相關的具有法人資格的準政府部門。政府公共事務的推行，除了政府直接組織管理之外，很多還是通過特殊法人來完成的，因此可以將特殊法人的活動看作政府公共事務的一個組成部分，只是由於特殊法人負責實施的公共事務帶有一定的企業經營特點，採用特殊法人形式可以不受政府預算、行政收費、公務員管理等方面的制度限制，同直接由政府部門生產和供給公共服務相比則更能夠保證效率。但特殊法人為準政府部門，雖然採取獨立核算、具有一定的經營自主性和管理上的靈活性，仍被置於嚴格的政府的“特殊”監督之下。①特殊法人一般分為公團、事業團、公庫以及公社等幾類。