城市公用事业

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城市公用事业(Urban Public Utility)

　　城市公用事业是指从事城市供水、供热、供气、公共交通(公共汽车、电车、地铁、轮渡、出租汽车及索道缆车)等建设与管理的行业。

　　(1)城市供水：指城市提供除农业用水以外的公共用水和单位自建设施的供水。

　　(2)城市供热：指由集中热源所产生的蒸气、热气通过城市供热管道提供给城市使用。

　　(3)城市供气：指城市生活、生产等使用的气体燃料(如天然气、液化气、煤气等)的生产、储存、输配等。

　　(4)城市供电：指城市电力的生产、输送、分配等。

　　(5)城市公共交通：指利用城市交通工具，如公共汽车、电车、地铁、出租车等，为人们出行提供方便。城市公用事业建设管理法规

　　城市公用事业建设与管理主要涉及的法律、法规有《城市供水条例》、《城市节约用水管理规定》、《中华人民共和国水法》、《城市燃气管理规定》、《中华人民共和国电力法》、《电力供应与使用条例》、《供电营业规则》、《用电检查管理办法》、《电网调度管理条例》、《城市公共交通当前产业政策实施办法》等。

　　在国民经济体系中，公用事业属于基础设施产业。城市公用事业是为生产、生活提供基础设施及共同条件的产业，在经济社会发展中扮演着不可或缺的重要角色。正确审视公用事业的特性，是确立其治理方式与运行机制的基础。从经济学的角度分析，城市公用事业具有多个方面的特征。

　　1.城市公用事业具有一定的自然垄断性质

　　从技术经济特征看，公用事业多数是一种典型的网络型产业。城市公用事业的生产经营过程通常需要依赖网络才能得以完成，如自来水、煤气管网、公交线路等。也就是说，传输网络设施由于规模经济、网络经济等原因，由一家企业垄断经营会避免低效率的重复建设，这样，网络型公用事业具有较强的自然垄断性。这种对网络的依赖性决定了其自然垄断性的特点。一方面，网络建设是公用事业领域固定成本的主要部分，具有显著的规模经济性，平均成本和边际成本在很大范围内是递减的；另一方面，公用事业生产的主要环节具有高度垂直相关性，譬如自来水需要制水、供水、排水、污水处理等，电力需要发电、送电、配电、供电等，这些公用事业的主要产品结合紧密，有明显的范围经济性。这两个方面决定了公用事业生产经营的成本弱增性，即由一家企业生产全部产品或多种产品比由两家或两家以上企业生产，成本更低。城市公用事业的自然垄断性，要求在某一特定区域内维持垄断的市场结构，以保证较低的生产成本。同时，由于具有自然垄断性，一些城市公用事业依赖有形或无形的网络系统提供，而基础网络建设的投资量多、回收期长、资产专用性强、沉淀成本大，具有显著的规模经济和范围经济，因此，由一个企业垄断经营反而比两个或两个以上企业的竞争经营更能有效地提供产品和服务。从提高资源配置效率角度来说，这种垄断的市场结构应当是低成本的。但是，垄断性市场结构在其运行过程中要防止企业垄断行为的消极作用。因此，政府往往需要在市场结构、市场准人、产品价格、产品质量等方面对公用事业进行规制。当然，在规制的手段、方法使用上需要科学选择，否则选择不当很容易导致政企不分的现象发生。

　　2.城市公用事业具有一定的公益性

　　城市公用事业所提供的产品，一些属于纯粹公共物品，但许多物品属于那些介于公共物品和私人物品之间的准公共物品，具有公用性和公益性的显著特点。关于公共利益的问题迄今在学术界仍存在着不同的看法。一般认为，公共利益就是社会大多数人的利益。公共利益很难通过市场机制来实现，或者说，如果没有外在的激励性因素，市场机制很难主动去经常性地满足公共利益的需要。市场机制所提供的私人物品应具有消费上的排他性和竞争性，即物品的产权人可以有效拒绝他人的消费，并且经过许可的他人消费会直接减损物品的效用。从公用事业活动特质来看，它所提供的产品和服务多数情况下恰恰不具备或不完全具备这两种特性，残缺的产权导致搭便车等市场失灵的现象存在。作为城市的重要基础设施，城市公用事业的公益性主要体现在其产品的特殊性上，城市公用事业提供的产品和服务作为最终的消费品，它与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关，它要满足城市中多数人对公用事业产品的需求，具有公共性的特点。作为要素投入，城市公用事业需要不断生产，支出巨额的成本，这一特点要求对其进行适当收费，进行合理的经营，降低成本，提高效率。这不仅关系到生产者的成本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说，城市公用事业与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起。同时，这些产品是城市居民的生产和生活必需品，需求弹性相对较小。城市公用事业的公益性，要求企业以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量向社会稳定安全地提供产品，为经济社会发展提供条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。而具有一定自然垄断性质的公用事业本身是难以自动满足公益性目标的。企业为获得利润最大化，往往容易凭借其垄断地位，以较高的价格、相对较低的数量提供劣质的产品与服务。因此，政府必须对其提供的产品和服务的数量、质量、价格等进行规制，以更好地满足社会公共利益的需要。

　　3.城市公用事业生产经营的区域性

　　城市公用事业提供产品和服务的渠道通常以网络方式存在，其建设成本往往比较高，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建设网络是可行的。人口集中，可以形成规模效应，降低单位产品和服务的成本，提高服务的效益，因而城市公用事业所提供的产品和服务通常以满足城市区域内的居民为对象。一个城市与其他城市如果在空间距离上相距比较远，则城市之间很难形成公用事业产品和服务在资源上的共享。各个城市为了满足自身的需要通常会建立一个公用事业独立体系。这样城市公用事业就会被限制在城市区域的范围内。至于在人口密度较小的农村地区，在目前的经济技术条件下，建设公用事业网络显然是不经济的。因此，在目前的条件下，建设一个全国性的网络系统是很困难的，只能是以单个城市为基础形成区域性的网络。政府为保证当地社会群体的公共利益，往往对这些行业进行一定程度的补贴，这种补贴的直接受益者无法延伸到其他地区，致使其他地区社会群体的社会福利间接受损。而且，受益者(如城市居民)往往是强势群体，受损者(如农村居民)则往往是弱势群体。从公平角度来看，这在一定程度上加剧了社会不公平现象。因此，也需要政府从全局出发，通过各种手段来防止这类现象的发生，并矫正由此造成的后果。这也是需要政府对城市公用事业进行规制的重要原因之一。

　　4.城市公用事业的基础性

　　城市公用事业作为城市基础设施行业，与其他社会生产和生活领域关联度大，影响面广泛，其发展不仅有利于这些行业的自身发展，而且可以为推动整个城市社会经济发展提供基础条件。城市公用事业是城市社会经济的物质载体，与其他产业的可持续发展息息相关，也与居民生活质量密切相关，乃至成为基本人权实现的物质支撑。在某种程度上，城市公用事业状况是衡量城市的文明程度和发展水平的重要标志。因此，城市公用事业发展的一个重要目标，就是要鼓励公用事业单位采取能产生正外部性的行为，防止企业采取负外部性的行为，以免对其他行业产生不好的影响。

　　正是由于城市公用事业具有如上特征，传统理论和实践都认为应当将城市公用事业委托给代表公共利益的政府所有和经营。对城市发展史研究有着颇深造诣的学者刘易斯·芒福德指出：在工业技术时代，改善清洁卫生需要空地、市政设备和自然资源，但拙劣的工厂城镇通常用放任让环境衰退恶化的办法来维持其低工资和低税金，因而，城市公用设施需要社会化，由公家来经营管理。“无论是供应清洁干净的水，或是垃圾废物和污水的收集和处理，只要是有利可图，就不能让私人凭良心去经营或照管。”

　　但是，在现代市场经济和现代技术条件下，城市公用事业日益呈现出竞争性、可收费性和可排他性等基本的市场特征。在具体产品生产或服务提供的部分具有较强的竞争性；与过去主要实行纵向一体化的组织结构不同，网络型公用事业存在着纵向关联市场。从产品属性分析，公用事业提供的产品和服务属于可收费品，具有共同消费和可排他性。可排他性的政策含义是，公用事业可以定价，经济主体可按商业原则和实际需求做出生产或消费的决策选择。这就使得公用事业提供的产品或服务可以利用市场机制由私人部门来供给，政府在其中的作用主要为克服市场失灵，建立市场交易的基本规则。对于具有自然垄断性的可收费品，政府应加以相应的管制。

　　城市公用事业的特殊性和重要性，决定了其生产经营需要承载双重目标：一是公益性目标，即社会目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地提供质量优良、价格合理、数量充足的产品或服务；二是企业目标，即合理的投资回报，保障企业维持生产和扩大再生产能力。为了协调社会目标与企业目标，在世界范围内，在不同国家以及同一国家的不同时期形成了差异性的解决办法。

　　 城市公用事业的生产也可以分为公共生产和非公共生产两种。公共生产，即完全由政府举办的机构组织生产，按照低于市场价格的标准向全社会出售。非公共生产，则是由私人投资生产，但政府要给予一定的补贴，并对其数量价格进行调控，以保证供给。合同外包，公私合作，都是该领域经常采取的方式。

　　从发展趋势上看，公共生产给政府财政带来了很大的压力，并且由于缺少必要的竞争，服务质量也一直存在问题。因此，自20世纪70年代起，城市公用事业的非公共生产就成为主流，并代表了该领域服务生产的发展趋势。在筹资方面，单纯的政府财政，无法满足公用事业建设的资金需求，必须拓展新的融资渠道，建立多元投资主体，允许多种经济成分参与和运营。而在价格方面，由于公用事业具有生产的垄断性和需求的社会性，因此，通过政府干预价格，并保证供给，就显得尤为重要。在公用服务定价方面，既要考虑供求关系，也要考虑社会公众的基本需求和社会利益。在价格制定的过程中，应该注重公众的知情权和制约作用。保障公众知情权的基本方式之一是价格听证制度。一般公用事业价格听证会由政府主管部门、公用事业产品生产企业和相关消费者代表三者组成，听证会对于最终的价格没有决定权，但却具有一定的制约作用。公用事业价格听证的核心，是企业产品成本核算的公开。

　　在公用事业建设领域发挥着特殊作用的主体之一是特殊法人集团。一般而言，特殊法人是指根据专门的法律规定，设在相关政府部门之下，利用来于邮政储蓄、简易保险的“财政投融资”等资金，具体实施与政府公共政策相关的具有法人资格的准政府部门。政府公共事务的推行，除了政府直接组织管理之外，很多还是通过特殊法人来完成的，因此可以将特殊法人的活动看作政府公共事务的一个组成部分，只是由于特殊法人负责实施的公共事务带有一定的企业经营特点，采用特殊法人形式可以不受政府预算、行政收费、公务员管理等方面的制度限制，同直接由政府部门生产和供给公共服务相比则更能够保证效率。但特殊法人为准政府部门，虽然采取独立核算、具有一定的经营自主性和管理上的灵活性，仍被置于严格的政府的“特殊”监督之下。①特殊法人一般分为公团、事业团、公库以及公社等几类。