城市基础设施

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城市基础设施(urban infrastructure)

　　城市基础设施是城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称，是城市中为顺利进行各种经济活动和其他社会活动而建设的各类设的总称。它对生产单位尤为重要，是其达到经济效益、环境效益和社会效益的必要条件之一。 工程性基础设施一般指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等工程设施。社会性基础设施则指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等设施。

　　从一般意义上来讲，城市基础设施包含设施、产品(服务)和产业三种形态。其中，设施指城市基础设施自身的物质形态，是城市地区中在地上或地下提供通道等载体和便利服务的实体结构，如道路、给排水管道、电话与电力线路等，有时也泛指物质及社会性的基础结构；产品是指借助于城市基础设施而开展的经济活动所生产和提供的产品或服务；产业是指把基础设施实体或产品(服务)作为经营对象的产业和行业。通讯产业、自来水经营企业，公共交通企业等类企业，一般称为公用事业。

　　作为城市建筑物系统的整体基础和骨架，城市基础设施是一个综合系统，它以特定方式直接或间接地参与城市的生产和生活过程，一般具有以下一些重要性质和特点：

　　1.城市发展的先行基础条件。现代城市建设都是从平整土地、修筑道路、铺设上下水、煤气和热力网管、通电、通讯线路等“七通一平”的城市基础设施开始的。城市基础设施布局决定着城市上部建筑的基本布局，其空间地域规模，决定了整个城市的空间地域规模和发展潜力；城市基础设施的数量质量及功能效率是制约城市经济运行的直接因素。这种无可替代的“硬件”是城市生产和居民生活的先决性条件，生活水平越高，市民对基础设施的依赖性越强。因此，城市基础设施的先进和完善，是决定城市现代化水平的条件和标志，也是城市竞争力的表现和竞争手段。

　　2.系统的整体性。城市基础设施是作为一个整体系统来提供其特殊服务的，它涉及两大产业(第二、第三产业)的几十个行业，是一个综合性极强的大系统。这种整体性具体体现在两个方面：一是城市基础设施的服务能力由各子系统综合形成，缺一不可，因而其开发、建设、运营、管理要全盘考虑、统筹安排；二是城市基础设施的功能发挥，不仅要与城市社会经济发展保持同步，也要其自身内部各子系统之间保持合理的协调比例关系。因为城市的交通运输、供水、排水、供热、供气等系统，均以网络状管线系统存在，使城市基础设施的运转具有强烈的系统协调性和自然垄断性。这种特点对城市基础设施运营提出两方面要求，一是必须具备足够的产品和服务规模，以实现必要的行业规模经济效益；二是需要在一个统一的管理调度体系下运行，以实现系统的协调和高效运转。

　　3.建设的超前性和阶段性。城市基础设施建设项目一般都具有规模大、投资多、施工周期长、地点固定性等特点。某项城市基础设施工程一经建成，其能力和容量在一段时期内就相对固定了，不可能随着城市人口和经济活动需求逐渐增长而随时调整。因此，城市基础设施的建设，往往要超前于经济发展进行全方位规划和大规模建设。当城市经济发展达到一定程度，超出城市基础设施功能的供应能力时，就会引起各项城市基础设施新一阶段的扩建需要。从而城市基础设施建设表现出阶梯式跳跃增长的特点，呈现出台阶状而不是平滑的发展曲线。为此，城市基础设施要适应城市经济发展的需要，必须考虑其建设的超前性和阶段性。

　　4.公共物品的地方性。前已述及，城市基础设施绝大多数具有公共物品(public goods)特征，具有相当巨大的外在效益。但是有时候这种公共物品特性，不是全国性的，而是地方性的，即有地域的限制，在城市地域范围内才具有消费的共同性和非排他性。如城市自来水，必须进入到城市房屋内才能使用；城市公交，本市居民可以有优惠乘车待遇等。这正是城市福利差别的一个现实基础。居民和经济主体可以通过对城市基础设施的比较，“用脚投票”，选择适宜于自己发展的城市地区。

　　1.“超前型”发展模式。其典型特点是基础设施的发展超前于工业高速发展阶段到来之时。英国等西欧发达国家大体属于基础设施超前发展一类的国家。一般来说，超前型模式能够有力地促进经济发展。虽然在城市基础设施规模高于城市经济规模的前期阶段，基础设施由于利用效率低而投资效果差，但是由于优良的城市基础设施会引发城市直接生产部门的布局扩大而导致城市经济迅速发展，因而公共资本充足的城市政府，可以采用这一模式。发展中国家相对来说资金能力不足，要慎重采用这一模式。

　　2.“同步型”发展模式。其内涵是基础设施的发展大致上与直接生产部门的发展同步。美国是这种发展模式的典型代表。由于同步型发展模式使城市基础设施基本上不存在大量的设施闲置和能力多余问题，因而基础设施投资效果比超前型要好；特别是由于它在结构上也能及时保证城市各部门、各环节的协调运转，因而其综合经济效果较好。

　　3.“滞后型”发展模式。即城市基础设施的发展落后于直接生产部门的需要。这是前苏联、东欧及大多数发展中国家，包括中国以往的城市基础设施建设表现的类型。这种模式，由于城市基础设施滞后于城市经济发展的需要，故会在一定时期内阻碍经济的发展，不利于整体经济效率的提高。这种模式往往是由于资金缺乏，经济发展首先着眼于经济效益较高的直接生产部门，待到有了一定的资金积累，再发展基础设施。但是，实践证明，基础设施滞后会导致国民经济的严重比例失调，并终将变为阻碍经济发展的“隘路”。所以，在资金十分缺乏时采用这一模式，一旦资金允许就要立即转换。

　　当前，要围绕改善民生、保障城市安全、投资拉动效应明显的重点领域，加快城市基础设施转型升级，全面提升城市基础设施水平。

　　(一)加强城市道路交通基础设施建设。

　　公共交通基础设施建设。鼓励有条件的城市按照“量力而行、有序发展”的原则，推进地铁、轻轨等城市轨道交通系统建设，发挥地铁等作为公共交通的骨干作用，带动城市公共交通和相关产业发展。到2015年，全国轨道交通新增运营里程1000公里。积极发展大容量地面公共交通，加快调度中心、停车场、保养场、首末站以及停靠站的建设；推进换乘枢纽及充电桩、充电站、公共停车场等配套服务设施建设，将其纳入城市旧城改造和新城建设规划同步实施。

　　城市道路、桥梁建设改造。加快完善城市道路网络系统，提升道路网络密度，提高城市道路网络连通性和可达性。加强城市桥梁安全检测和加固改造，限期整改安全隐患。加快推进城市桥梁信息系统建设，严格落实桥梁安全管理制度，保障城市路桥的运行安全。各城市应尽快完成城市桥梁的安全检测并及时公布检测结果，到2015年，力争完成对全国城市危桥加固改造，地级以上城市建成桥梁信息管理系统。

　　城市步行和自行车交通系统建设。城市交通要树立行人优先的理念，改善居民出行环境，保障出行安全，倡导绿色出行。设市城市应建设城市步行、自行车“绿道”，加强行人过街设施、自行车停车设施、道路林荫绿化、照明等设施建设，切实转变过度依赖小汽车出行的交通发展模式。

　　(二)加大城市管网建设和改造力度。

　　市政地下管网建设改造。加强城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类地下管网的建设、改造和检查，优先改造材质落后、漏损严重、影响安全的老旧管网，确保管网漏损率控制在国家标准以内。到2015年，完成全国城镇燃气8万公里、北方采暖地区城镇集中供热9.28万公里老旧管网改造任务，管网事故率显著降低；实现城市燃气普及率94%、县城及小城镇燃气普及率65%的目标。开展城市地下综合管廊试点，用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程；中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。

　　城市供水、排水防涝和防洪设施建设。加快城镇供水设施改造与建设，积极推进城乡统筹区域供水，力争到2015年实现全国城市公共供水普及率95%和水质达标双目标；加强饮用水水源建设与保护，合理利用水资源，限期关闭城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井，切实保障城市供水安全。在全面普查、摸清现状基础上，编制城市排水防涝设施规划。加快雨污分流管网改造与排水防涝设施建设，解决城市积水内涝问题。积极推行低影响开发建设模式，将建筑、小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件，因地制宜配套建设雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施。加强城市河湖水系保护和管理，强化城市蓝线保护，坚决制止因城市建设非法侵占河湖水系的行为，维护其生态、排水防涝和防洪功能。完善城市防洪设施，健全预报预警、指挥调度、应急抢险等措施，到2015年，重要防洪城市达到国家规定的防洪标准。全面提高城市排水防涝、防洪减灾能力，用10年左右时间建成较完善的城市排水防涝、防洪工程体系。

　　城市电网建设。将配电网发展纳入城乡整体规划，进一步加强城市配电网建设，实现各电压等级协调发展。到2015年，全国中心城市基本形成500(或330)千伏环网网架，大部分城市建成220(或110)千伏环网网架。推进城市电网智能化，以满足新能源电力、分布式发电系统并网需求，优化需求侧管理，逐步实现电力系统与用户双向互动。以提高电力系统利用率、安全可靠水平和电能质量为目标，进一步加强城市智能配电网关键技术研究与试点示范。

　　(三)加快污水和垃圾处理设施建设。

　　城市污水处理设施建设。以设施建设和运行保障为主线，加快形成“厂网并举、泥水并重、再生利用”的建设格局。优先升级改造落后设施，确保城市污水处理厂出水达到国家新的环保排放要求或地表水Ⅳ类标准。到2015年，36个重点城市城区实现污水“全收集、全处理”，全国所有设市城市实现污水集中处理，城市污水处理率达到85%，建设完成污水管网7.3万公里。按照“无害化、资源化”要求，加强污泥处理处置设施建设，城市污泥无害化处置率达到70%左右；加快推进节水城市建设，在水资源紧缺和水环境质量差的地区，加快推动建筑中水和污水再生利用设施建设。到2015年，城镇污水处理设施再生水利用率达到20%以上；保障城市水安全、修复城市水生态，消除劣Ⅴ类水体，改善城市水环境。

　　城市生活垃圾处理设施建设。以大中城市为重点，建设生活垃圾分类示范城市(区)和生活垃圾存量治理示范项目。加大处理设施建设力度，提升生活垃圾处理能力。提高城市生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平。到2015年，36个重点城市生活垃圾全部实现无害化处理，设市城市生活垃圾无害化处理率达到90%左右；到2017年，设市城市生活垃圾得到有效处理，确保垃圾处理设施规范运行，防止二次污染，摆脱“垃圾围城”困境。

　　(四)加强生态园林建设。

　　城市公园建设。结合城乡环境整治、城中村改造、弃置地生态修复等，加大社区公园、街头游园、郊野公园、绿道绿廊等规划建设力度，完善生态园林指标体系，推动生态园林城市建设。到2015年，确保老城区人均公园绿地面积不低于5平方米、公园绿地服务半径覆盖率不低于60%。加强运营管理，强化公园公共服务属性，严格绿线管制。

　　提升城市绿地功能。到2015年，设市城市至少建成一个具有一定规模，水、气、电等设施齐备，功能完善的防灾避险公园。结合城市污水管网、排水防涝设施改造建设，通过透水性铺装，选用耐水湿、吸附净化能力强的植物等，建设下沉式绿地及城市湿地公园，提升城市绿地汇聚雨水、蓄洪排涝、补充地下水、净化生态等功能。

　　城市基础设施作为独立的产业或行业，如能源产业、交通产业、运输产业、通讯产业、环保产业等，带动了其他一系列产业的发展，如基础材料产业、房地产业、汽车产业、装备工业等。因此，城市基础设施产业是城市经济乃至国民经济的支柱产业，是新的经济增长点。其产业化是城市经济发展的趋势所在。

　　首先，产业化适应了基础设施建设量和投资量不断扩大的需要。社会生产力的发展，经济社会化程度的提高，基础设施内容越来越广泛，城市经济对基础设施的需求日趋扩大，从而对基础设施的依存性也越来越大。城市现代化在很大程度上取决于基础设施现代化。在城市现代化过程中，基础设施建设量迅速增加。只有不断实现产业化，才能适应城市基础设施投资和建设增长的需要；反之，投资和建设的增加，又要求基础设施实现产业化。

　　其次，产业化有利于提高城市基础设施的使用效率。目前，中国城市中的许多企业效益不高，不能说同城市基础设施落后没有关系。通过市场交换，推行产业化经营，可以使城市基础设施得到快速提高。近几十年来，许多国家把城市基础设施的建设、管理和经营，同其他生产经营领域一样交给企业，实行产业化经营，获取了良好的发展效果。事实证明，不少城市基础设施项目由政府投资、建设和管理往往投资很大，效率低下、分配不公，而交给企业家投资、建设和管理后效率明显提高。因而产业化经营是城市基础设施发展的趋势。

　　第三，城市政府职能的转变和有限的财力也需要城市基础设施产业化。随着城市的急剧发展，城市公共管理任务越来越繁重，但是城市政府机构又受到财力限制，不可能无限制扩大职能。把一部分基础设施建设和管理交给企业(例如城市建设投资公司)去办，变成企业的经营活动，一方面会减少政府财力支出，另一方面可以市政府集中精力办好必须办的事。这样，通过更有力、更灵活的筹集资金方式，动员更多的社会资金投入城市基础设施建设，将会较快地解决城市基础设施的现存问题，推动城市化的发展。

　　最后，科学技术进步为产业化提供了技术条件。一方面，城市基础设施建设已成为科学技术的重要应用领域。据美国“新兴预测委员会”和日本“科技厅”专家预测：未来30年间，全球在能源、环境、农业、食品、信息技术、制造业、生物医学等领域将出现“10大新兴技术”，其中有关“垃圾处理”的新兴技术被排在第二位。垃圾资源化等新兴技术，有力地促进了城市基础设施的发展；另一方面，计量技术的发展，为不易分割的城市基础设施消费提供了计量方法，这也为城市基础设施的服务产业化经营创造了技术条件。