城中村

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　　城中村是指在城市高速发展和扩张进程中，农村土地全部或部分被征用，村民仍居住在原始村落基础上自发建设而形成的村庄。其在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式。^[1]

　　究其形成的原因：从主观上来说是由我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的。城乡二元管理体制。是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制机构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。在一些城中村内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行、共同发挥作用的“边缘社区”。在客观上就造成土地的快速升值，村民依靠出租土地或者房屋谋生的结果。

　　城中村是城市化过程中形成的一种新的“城市病”，由其产生的负面效应也正日益显现和扩大，严重影响了城市的健康发展和社会进步。因此对城中村的改造就显得尤为重要。

　　(一)成熟型城中村

　　成熟型城中村，是指依据完全没用农业用地，农民脱离了原有的农村生产方式。物业出租收入已经成为户籍村民的主要收入来源，房屋租金收入在户籍村民的总收入中的占比趋于稳定，具有很高区位价值且完全被城市所包围的聚居村落。这类区域实体是当前城市发展的顽疾和主要问题，政府将其改造的欲望十分迫切，同时也是城中村改造研究和实践的焦点。

　　(二)成长型城中村

　　成长型城中村，是指正向成熟型城中村转变的聚居村落，它几乎没有农业用地或留有少量的农业用地，农民已经脱离了原有的农村生产方式，种地不再是其主要的收入来源。物业出租收入已成为户籍村民收入的主要来源，且其占比有进一步增加的趋势。相对于成熟型城中村而言，成长型城中村的区位价值较低，它的治理没有那么迫切，治理难度也会相对较低。

　　(三)初生成型城中村

　　初生成的城中村是指是指处于城市的边缘，保留了较多的农业用地，农民还未完全脱离农业生产方式，物业租赁是户籍村民收入来源的一部分但不占据主要地位，这里已纳人城建用地但还未开发。就当前国内的改造情况来看，主要的改造对象无疑是成熟型城中村，而本文将城中村分为三种类型，是因为三种类型的城中村并不是孤立的，而是相互联系的。它们代表的是城中村形成和发展的不同的阶段，而且随城市发展它们是不断转化的。

　　(一)城中村改造的现有经验模式析

　　随着城市化的发展，城中村的改造也成为学术界研究的焦点。目前，国内已经有很多关于城中村改造模式的研究。从成熟做法看，珠海模式、广州模式、深圳模式和北京模式等值得总结推广。

　　1．珠海模式

　　珠海城中村改造最主要的问题有如下两个：

　　一是村民收入来源被切断。因这里相当多村民的经济来源主要来自村里的分红以及出租房屋的租金。所以村民担心，在旧村改造的这段时间他们将失去这两大经济来源。

　　二是让村民满意的同时，如何又能让开发商有开发动力。

　　在解决第一个问题上，珠海市政府尽量照顾被拆迁旧村居民方方面面的利益。旧村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面积比例进行补偿。旧村居民的原宅基地证换发房地产权证，成为商品房，直接进人市场进行交易，资产升值；拆迁期间旧村居民的安置费由开发商进行补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入统一规划、改造，土地升值的收益由村集体、旧村居民和开发商共同享有。在实际操作中，珠海政府还对合法产权按上述比例补偿的同时，对违建部分也采取了力度较大的补偿措施，因此拆迁受到了村民的欢迎。

　　而在第二个问题的处理上，珠海市政府巧用市场之手，以较高的预期利润，吸引了开发商参与，政府不花一分钱就对旧村进行了改造。珠海市对房地产开发商的优惠政策是“拆一免二或免三”，即根据旧村的区位及拆迁量，开发商每拆l平方米的房屋建筑面积，可免交2至3平方米建筑面积的地价，并减免相应的消防费等。开发商的开发总量中，1/3用于旧村回迁，另~外2/3作商品房经营。对区位较差、拆迁量大的，还允许开发商采取适当提高容积率，增加部分商业性质的建筑面积等办法提高经营收益。

　　2．广州模式

　　到2011年底，广州有220多个村落，其中有138个村被列为“城中村”。这138个城中村经济相对比较发达，土地价值较高，人口也很集中。针对这些城中村，政府主要从管理的角度人手改造，即把村落变社区，以村民为主体推动。

　　目前，广州市所实行的这种村民自主决策实施城中村改造的模式优点很多，不但可以避免传统的政府征地拆迁模式下，政府计划与村民意愿之间的不协调，而且村民自主决策下的改造补偿方案事先能取得绝大多数村民的支持，实施起来也会更加顺利。

　　广州的城中村改造中的资金由政府支持，村民共筹，有效解决了资金难题，而且管理体制上的城市化较为彻底。不足之处是改造周期长，城市景观改造滞后，村民自行改造难以和城市总体规划协调。

　　3．武汉模式

　　武汉“城中村”改造最大特点在于土地出让实行彻底的市场化道路，全部土地以项目捆绑、挂牌底价方式出让。按照“城中村”综合改造政策规定，开发用地与还建用地捆绑成项目后，采取公开供地，其挂牌底价为安置房建设成本和本宗地价之和的1．15倍。其中多出的15％，一方面是让有开发资质的村集体经济组织，在争取自行改造的竞争中处于有利地位，有效保护村集体经济的利益和落实改造资金，另一方面是给前期进人的开发商以适当补偿。即使先期进入的开发商在土地挂牌后最终没能拍到这个地块，也可以获得15％的补偿，同时村集体仍可获得还建安置房的建设资金以及村集体土地的补偿金。

　　在基础设施配套资金方面，土地出让金、增值收益的6O％划转给“城中村”所在的区财政专户储存，专用于“城中村”综合改造中的基础设施建设，例如道路、排水、绿化、供水、燃气、供电、电信、邮政等；40％由市政府统筹用于“城中村”市政基础设施配套建设，真正实现“专款专用”。

　　按照武汉市“城中村”改造办法，村民身份变为市民之后，将全部进入社保范畴。政策规定，允许村民上溯l0年补缴养老金。按以村民平均年龄55岁，武汉市民平均寿命76岁计算，村民只需再交5年保费，政府就将承担他今后20年的生活保障。此外，武汉市还规定， “城中村”村民转居民后，在两年内还享受农村计划生育二胎政策。

　　政府的这种综合的逐级让利协调使城中村改造颇为顺畅。

　　另外，北京、深圳由于城市规模较大，故改造模式较复杂。总之，城市越大，城中村越多，城中村改造就越复杂。但从理论上梳理，依城中村分类我们可建立如下的新思路。

　　(一)从农民角度出发，主要体现在以下几个方面。

　　1．存在潜意识的抵触情绪。失地农民受到旧的思想认识和生活习俗的影响，对城中村改造存在一种潜意识的抵触情绪。在他们看来．虽然城市生活令他们向往，但是更多的担心是来自失去赖以为生的土地后的生活问题。大多数村民受教育程度低，缺乏劳动技能。导致在劳动力就业市场上缺乏竞争力，生活没了着落。同时，对将来成为市民是否能享受到养老保险、医疗保险、失业保险等一系列社会福利问题都存有疑虑，哆重的心理压力影响了农民对城中村改造的积极性。

　　2．部分被拆迁的农民对补偿标准不认同。城中村的改造，影响最大的就是农民的利益。将原来旧的农村景观变成新的城市景观，要拆掉农民的房子，征用农民的土地，房屋拆迁和土地补偿标准的制定就成了关系“城中村”改造能否顺利进行的关键性问题。由于拆迁周期长、跨度大，导致各区块补偿标准执行不一，有时差异较大，甚至各村、各项目、各实施主体补偿都不一致。当拆迁补偿低于村民的预期时，就认为补偿标准太低，不配合拆迁改造工作，拒绝拆迁。更有甚者认为多闹多得、不闹少得，对补偿款漫天要价，纠集部分人群集体上访、越级上访，以暴力阻挠拆迁改造工作的正常进行。

　　3．投机主义乘风，增加改造工作难度。随着城市化进程的进一步加快，新增建设项目陆续开工以及大量的务工人员的涌入，土地价值迅速提升。村集体组织和村民受利益的驱动，私搭乱建、违章建筑屡禁不止。当闻听某一地区划入拆迁改造范围，这一区域的一些投机主义者趁机加建、抢建，各类地面附着物随之密集出现，导致拆迁成本骤增。在拆迁中普遍存在“拆不动”和“拆不起”的现象，加大了城中村改造工作的难度。

　　(二)从政府角度出发，主要体现在以下几个方面。

　　1．拆迁工作人员对改造工作认识不够充分。城中村改造是个复杂的系统工程，涉及到居住、就业、环境、市政等方方面面。随着工作难度的不断加大，参与拆迁工作的一些单位和干部职工的思想波动起伏较大，主要表现在：一是对拆迁工作中可能遇到的困难和问题估计不足、准备不足，在思想上没有引起足够的重视，对于工作中的突发事件没能采取有效的应对措施；二是遇到群体性上访时，在反复做工作无果的情况下，部分干部和工作人员产生畏难思想，始终以维护社会稳定或拆迁群众情绪不稳定为借口拖延工作；三是对拆迁改造前期宣传引导工作不到位，没有营造出和谐拆迁的工作氛围。

　　2．土地利用率低，土地资源浪费严重。由于我国实行土地的二元所有制结构，城中村的土地归集体所有。在拆迁改造过程中，政府可以征用作为农民生产资料的农用地，但难以征用作为生活资料的宅基地，开发商也就无法介入城中村的整体性改造开发。而只能留给农民分散地进行粗放式开发。随着改造工程的不断深入，城中村建设用地的无序和凌乱开发使得拆迁改造工作陷入难境。形不成开发的规模效应，破坏了土地利用的整体性，造成城市土地资源的严重浪费，使得管理长期处于混乱状态，在很大程度上破坏了城市的整体形象。

　　3．规划周期长，改造资金筹措困难。由于城中村改造工程量巨大、工期长，需要动辄上千万甚至上亿的改造资金。遇到成片土地的开发往往会涉及到多个城中村的拆迁改造，由于每个村实际情况的差异，使得规划、改造的周期往往超过预期，拆迁改造工程进展缓慢。尽管，城中村集体经济实力相对较强，但投资能力毕竟有限。政府不可能大规模的直接投资，一般只能在公共基础设施配套建设上给予适当的支持。开发商的介入虽然是条较好的融资渠道，但是开发商会更多地考虑投入和收益的比例问题。资金如何筹措关系到改造工作能否顺利进行。

　　4．经济利益分配问题影响改造工程进度。城中村改造不是一个简单地拆除、重建的问题，参与的主体包括政府、开发商和村民。各主体利益倾向不一致，参与改造的意愿表达能力也不同。因此，改造城中村的过程注定就是一个复杂的、多方利益博弈的过程。通过对城中村的改造，可以为政府赢得良好的投资环境，树立良好的城市形象，提升城市品位；可以为村民赢得良好的居住环境和现代文明生活；可以让开发商从中获取可观的收益。但是由于三者主体地位的不平等，使得各方在利益分配上不对等，追逐利益的最大化造成三者之间存在利益的博弈，在很大程度上影响了城中村的改造建设。

　　(一)提高认识，深化理念

　　城中村改造是贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是统筹城乡发展，加强城市基础设施建设，完善城市功能，提升城市品位，推动城市健康发展的重要内容。为此，广大社会成员要逐步树立四种意识：

　　1．城市意识。引导群众要摒弃封闭、落后的小农意识，树立城市意识。要把自己作为城市的主人，融入到现代城市文明当中，各地各级政府要加大行政推行力度，加强宣传教育，全社会特别是各级领导干部要深化和提升经营城市理念。为城市化进程的不断加快打下牢固的思想基础。

　　2．民生意识。城中村改造从根本上讲就是解决民生问题，通过对城中村的改造，让村民充分意识到此举既可以改善群众生活的居住环境，又可以创造更多的发展条件和就业机会，彻底消除他们心中的疑虑。

　　3．机遇意识。各地抓住机遇开展城中村改造建设，为的是通过改造升级城市形象，吸引更多的外来投资，拉动当地的经济发展。因此，一定要居安思危，要有早改早主动。晚改就被动的意识。

　　4．责任意识。参与拆迁的工作人员要增强责任感和使命感，加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”拆迁原则的宣传力度。使与被拆迁人利益相关的法律法规深入人心。对工作不力的单位或个人实行问责制度，努力为拆迁改造营造良好的工作氛围。

　　(二)完善规划编制，分布实施，突出重点

　　规划是城中村建设和发展的“蓝图”，是改造和管理城中村的基本依据。建设好城中村，首先要把城中村改造的总体规划编制好，充分发挥规划的先导作用，调整土地利用结构，最大社会效益和经济效益地使用土地。坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、分步实施、有序推进”的原则，将城中村改造统一纳入城市规划、建设与管理体系中，根据城市总体规划、年度住房建设计划编制城中村改造总体规划。统筹规划建成区与城中村基础设施和公共服务设施，完善城中村所在地的道路交通、给排水、电力、燃气、垃圾收集等设施系统。针对群众反映较为强烈的区块，将其列入先期改造重点，使之真正成为民心工程。在改造过程中采取积极、稳妥、有序的方法推进，争取广大群众的理解和支持，尽量减少对城市社会、经济的消极影响。

　　(三)选择适当的改造模式，拓宽融资渠道

　　由于我国各城中村的文化、地理、经济状况等方面存在不同程度的差异，对不同地区、不同类型城中村的具体情况，制定不同的策略，以多种改造模式对城中村进行改造。选择整体改造模式能使城中村与城市快速融合，但所需资金量大。启动困难。选择局部改造和调整改造所需的资金量小，但不能彻底改造城中村。无论采用哪种改造模式。都一定要慎重，要多方面、多角度分析论证后再决定实施。而强大资金的保障又是城中村改造建设顺利实施的坚实后盾。在融资渠道尝试多元化，探索成立城中村改造融资平台，有条件的可以用拆迁平整出来的土地先期抵押，以保证工程资金的及时到住；对城中村改造的出让地块，在明确土地出让金用途的前提下，优先安排挂牌出让，以求尽快平衡资金；健全建设经营机制，采取BOT、BT、TOT等多种方式，鼓励各种社会资本投资城中村改造。实现多方的共赢局面。

　　(四)调整土地利用结构，提高土地利用率

　　调整土地利用结构是城中村规划的关键，城市作为三维空间，土地利用既要做到平面的合理布局，也要考虑到各类建筑的用地要求。充分发挥单位面积效能，合理确定不同地段的建筑高度及容积率，防止浪费土地，做到科学、高效的利用土地。根据土地利用的圈层机构，把村划分为若干个圈层。规划、设计城中村土地布局。为防止出现“产业空心化”，对整理出来的土地不能单纯地进行商品住宅建设，拿出其中30％~40％的土地搞商业开发，发展总部经济、楼宇经济。这样做既提高了土地利用率又实现土地的集约利用。

　　(五)加强对城中村建房的监督和管理，依法控制违章建筑

　　目前，城中村内违法违建现象较为普遍，村民在宅基地上抢盖、加盖的现象较为突出。对违章和抢建、加建房屋的拆迁赔与不赔的问题。在具体工作上难以把握。倘若赔偿了违建，那么私搭乱建，投机乘风的现象就会愈演愈烈，有背于拆迁补偿政策；倘若不赔偿。拆迁工作就会举步维艰，难以开展。要想彻底扼杀村民的投机心理，就必须开展农居普查，建立详细的房屋管理登记档案，并督促有关部门加强时建房的监督和审查，务实管理工作责任，打消村民套取拆迁补偿金的念头，做到补偿公平，最大程度上地保护村民的合法利益。

　　(六)提高村民文化素质。改善农民生活质量，切实解决群众的后顾之忧

　　城中村的改造应该做到“以人为本”。要从解决被拆迁人生活出路的深层次问题入手，在扶持发展集体经济、提供劳动就业和社会保障等方面多做文章。

　　1．合理制定征地补偿标准，改革土地收益分配制度。为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民土地财产权利的基础上，制定合理科学的补偿标准，除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑因土地的区住、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素造成土地可预见的未来价值和潜在收益，建立合理的土地资源开发收益分享机制，兼顾三者利益，让农民“失地不失权”、“失地不失利”。

　　2．建立多形式、多层次的社会保障制度。各地应坚持因地制宜的原则，从医疗、养老、失业等方面完善现有的社会保障制度。政府应积极扩大社会保障支出比列，实行普遍性保障。尤其要对被城市化的农民建立“最低生存保障”制度，将所有符合条件的失地农民纳入城镇最低生活保障范围；医疗保险则可以采取国家、集体和个人共同投入，建立新型合作医疗保障制度；鼓励商业保险作为一种辅助或补充模式，为被征地农民投保团体大病保险等等；为被拆迁农民办理失业登记制度。由社保机构为其发放失业保险金等等。

　　3．多种渠道解决就业问题，改善村民的生活质量。坚持就业与创业并重的原则， 积极为被拆迁农民的自主创业搭建平台。政府根据不同的年龄阶段、文化层次安排不同的培训内容，力求做到时间短、掌握快、费用低、学得会；加强市场信息服务，及时发布劳动力市场的供需情况，使其找到适合自己的工作；鼓励有一技之长的农民大胆创业。兴办个体、私营企业。政府给予创业指导，帮助他们拓宽生产经营门路，提高对市场经济的适应能力。通过解决就业，被拆迁的农民没有了后顾之忧，在保障生活的同时生活质量也随着城市化思想的融入逐步提高’。

　　(一)城中村改造有利于推进城市化进程，提升城市品位和竞争力

　　城市化水平代表了一个国家和地区的综合实力。是社会进步的重要标志。现代化城市要求物质文明和精神文明高度发达、城市功能齐全、环境优美。但是，城中村杂乱无章的建筑，脏、乱、差的生活环境，在很大程度上影响了城市的形象，拉低了城市的品位，影响了城市城区整体功能的发挥。通过对城中村的改造可以做到：一是不断拓展城市空间、日趋完善城市功能，有效提升城市品位，共建共享城市现代文明成果；二是加强城市管理，改变城中村的现状，促进城市形象的改善；三是进一步发挥城市的辐射带动作用，促进城乡共同繁荣发展，推动经济社会又好又快的发展。

　　(二)城中村改造有利于提高人民群众的生活质量

　　由于历史原因，绝大多数城中村的配套设施不全，使得城中村在消防、抗震、排水、垃圾处理等方面存在着极大的安全隐患，严重危及村民的生命财产安全。村民虽然生活在城市，但其生活环境和生活质量不可与城市居民同日而语。通过对城中村的改造，使得城中村与城市实行无缝对接，将社区建设纳入城市建设的统一规划和管理，改造提升基础设施，采取有力的措施综合整治周边环境，从而提高社区居民的生活质量，改善人民群众的生活环境。

　　(三)城中村改造有利于拉动经济增长，提高土地的集约利用

　　城中村改造对于有效带动城市基础设施和房地产业的发展，扩大投资需求，尤其是吸引社会资本参与城市建设，对于扩大内需。增加对住宅、耐用消费品和服务业的需求，拉动相关产业发展等都具有十分重要的意义。与此同时，通过城中村改造能够集约、节约利用土地，盘活土地使用效益，拓宽经济发展空间，带来城市环境的优化升级，从而推动城市经济健康有序地发展。

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