城中村

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　　城中村是指在城市高速發展和擴張進程中，農村土地全部或部分被徵用，村民仍居住在原始村落基礎上自發建設而形成的村莊。其在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式。^[1]

　　究其形成的原因：從主觀上來說是由我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的。城鄉二元管理體制。是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式，二元所有制機構是指城市的土地屬於國家所有，而農村的土地屬於農村集體所有的制度。在一些城中村內形成了以城市與農村“二元所有制結構”並行、共同發揮作用的“邊緣社區”。在客觀上就造成土地的快速升值，村民依靠出租土地或者房屋謀生的結果。

　　城中村是城市化過程中形成的一種新的“城市病”，由其產生的負面效應也正日益顯現和擴大，嚴重影響了城市的健康發展和社會進步。因此對城中村的改造就顯得尤為重要。

　　(一)成熟型城中村

　　成熟型城中村，是指依據完全沒用農業用地，農民脫離了原有的農村生產方式。物業出租收入已經成為戶籍村民的主要收入來源，房屋租金收入在戶籍村民的總收入中的占比趨於穩定，具有很高區位價值且完全被城市所包圍的聚居村落。這類區域實體是當前城市發展的頑疾和主要問題，政府將其改造的欲望十分迫切，同時也是城中村改造研究和實踐的焦點。

　　(二)成長型城中村

　　成長型城中村，是指正向成熟型城中村轉變的聚居村落，它幾乎沒有農業用地或留有少量的農業用地，農民已經脫離了原有的農村生產方式，種地不再是其主要的收入來源。物業出租收入已成為戶籍村民收入的主要來源，且其占比有進一步增加的趨勢。相對於成熟型城中村而言，成長型城中村的區位價值較低，它的治理沒有那麼迫切，治理難度也會相對較低。

　　(三)初生成型城中村

　　初生成的城中村是指是指處於城市的邊緣，保留了較多的農業用地，農民還未完全脫離農業生產方式，物業租賃是戶籍村民收入來源的一部分但不占據主要地位，這裡已納人城建用地但還未開發。就當前國內的改造情況來看，主要的改造對象無疑是成熟型城中村，而本文將城中村分為三種類型，是因為三種類型的城中村並不是孤立的，而是相互聯繫的。它們代表的是城中村形成和發展的不同的階段，而且隨城市發展它們是不斷轉化的。

　　(一)城中村改造的現有經驗模式析

　　隨著城市化的發展，城中村的改造也成為學術界研究的焦點。目前，國內已經有很多關於城中村改造模式的研究。從成熟做法看，珠海模式、廣州模式、深圳模式和北京模式等值得總結推廣。

　　1．珠海模式

　　珠海城中村改造最主要的問題有如下兩個：

　　一是村民收入來源被切斷。因這裡相當多村民的經濟來源主要來自村裡的分紅以及出租房屋的租金。所以村民擔心，在舊村改造的這段時間他們將失去這兩大經濟來源。

　　二是讓村民滿意的同時，如何又能讓開發商有開發動力。

　　在解決第一個問題上，珠海市政府儘量照顧被拆遷舊村居民方方面面的利益。舊村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面積比例進行補償。舊村居民的原宅基地證換髮房地產權證，成為商品房，直接進人市場進行交易，資產升值；拆遷期間舊村居民的安置費由開發商進行補償；原村集體在舊村改造範圍內的留用地、工業用地允許免交有關費用納入統一規劃、改造，土地升值的收益由村集體、舊村居民和開發商共同享有。在實際操作中，珠海政府還對合法產權按上述比例補償的同時，對違建部分也採取了力度較大的補償措施，因此拆遷受到了村民的歡迎。

　　而在第二個問題的處理上，珠海市政府巧用市場之手，以較高的預期利潤，吸引了開發商參與，政府不花一分錢就對舊村進行了改造。珠海市對房地產開發商的優惠政策是“拆一免二或免三”，即根據舊村的區位及拆遷量，開發商每拆l平方米的房屋建築面積，可免交2至3平方米建築面積的地價，並減免相應的消防費等。開發商的開發總量中，1/3用於舊村回遷，另~外2/3作商品房經營。對區位較差、拆遷量大的，還允許開發商採取適當提高容積率，增加部分商業性質的建築面積等辦法提高經營收益。

　　2．廣州模式

　　到2011年底，廣州有220多個村落，其中有138個村被列為“城中村”。這138個城中村經濟相對比較發達，土地價值較高，人口也很集中。針對這些城中村，政府主要從管理的角度人手改造，即把村落變社區，以村民為主體推動。

　　目前，廣州市所實行的這種村民自主決策實施城中村改造的模式優點很多，不但可以避免傳統的政府徵地拆遷模式下，政府計劃與村民意願之間的不協調，而且村民自主決策下的改造補償方案事先能取得絕大多數村民的支持，實施起來也會更加順利。

　　廣州的城中村改造中的資金由政府支持，村民共籌，有效解決了資金難題，而且管理體制上的城市化較為徹底。不足之處是改造周期長，城市景觀改造滯後，村民自行改造難以和城市總體規劃協調。

　　3．武漢模式

　　武漢“城中村”改造最大特點在於土地出讓實行徹底的市場化道路，全部土地以項目捆綁、掛牌底價方式出讓。按照“城中村”綜合改造政策規定，開發用地與還建用地捆綁成項目後，採取公開供地，其掛牌底價為安置房建設成本和本宗地價之和的1．15倍。其中多出的15％，一方面是讓有開發資質的村集體經濟組織，在爭取自行改造的競爭中處於有利地位，有效保護村集體經濟的利益和落實改造資金，另一方面是給前期進人的開發商以適當補償。即使先期進入的開發商在土地掛牌後最終沒能拍到這個地塊，也可以獲得15％的補償，同時村集體仍可獲得還建安置房的建設資金以及村集體土地的補償金。

　　在基礎設施配套資金方面，土地出讓金、增值收益的6O％劃轉給“城中村”所在的區財政專戶儲存，專用於“城中村”綜合改造中的基礎設施建設，例如道路、排水、綠化、供水、燃氣、供電、電信、郵政等；40％由市政府統籌用於“城中村”市政基礎設施配套建設，真正實現“專款專用”。

　　按照武漢市“城中村”改造辦法，村民身份變為市民之後，將全部進入社保範疇。政策規定，允許村民上溯l0年補繳養老金。按以村民平均年齡55歲，武漢市民平均壽命76歲計算，村民只需再交5年保費，政府就將承擔他今後20年的生活保障。此外，武漢市還規定， “城中村”村民轉居民後，在兩年內還享受農村計劃生育二胎政策。

　　政府的這種綜合的逐級讓利協調使城中村改造頗為順暢。

　　另外，北京、深圳由於城市規模較大，故改造模式較複雜。總之，城市越大，城中村越多，城中村改造就越複雜。但從理論上梳理，依城中村分類我們可建立如下的新思路。

　　(一)從農民角度出發，主要體現在以下幾個方面。

　　1．存在潛意識的抵觸情緒。失地農民受到舊的思想認識和生活習俗的影響，對城中村改造存在一種潛意識的抵觸情緒。在他們看來．雖然城市生活令他們嚮往，但是更多的擔心是來自失去賴以為生的土地後的生活問題。大多數村民受教育程度低，缺乏勞動技能。導致在勞動力就業市場上缺乏競爭力，生活沒了著落。同時，對將來成為市民是否能享受到養老保險、醫療保險、失業保險等一系列社會福利問題都存有疑慮，哆重的心理壓力影響了農民對城中村改造的積極性。

　　2．部分被拆遷的農民對補償標準不認同。城中村的改造，影響最大的就是農民的利益。將原來舊的農村景觀變成新的城市景觀，要拆掉農民的房子，徵用農民的土地，房屋拆遷和土地補償標準的制定就成了關係“城中村”改造能否順利進行的關鍵性問題。由於拆遷周期長、跨度大，導致各區塊補償標準執行不一，有時差異較大，甚至各村、各項目、各實施主體補償都不一致。當拆遷補償低於村民的預期時，就認為補償標準太低，不配合拆遷改造工作，拒絕拆遷。更有甚者認為多鬧多得、不鬧少得，對補償款漫天要價，糾集部分人群集體上訪、越級上訪，以暴力阻撓拆遷改造工作的正常進行。

　　3．投機主義乘風，增加改造工作難度。隨著城市化進程的進一步加快，新增建設項目陸續開工以及大量的務工人員的涌入，土地價值迅速提升。村集體組織和村民受利益的驅動，私搭亂建、違章建築屢禁不止。當聞聽某一地區劃入拆遷改造範圍，這一區域的一些投機主義者趁機加建、搶建，各類地面附著物隨之密集出現，導致拆遷成本驟增。在拆遷中普遍存在“拆不動”和“拆不起”的現象，加大了城中村改造工作的難度。

　　(二)從政府角度出發，主要體現在以下幾個方面。

　　1．拆遷工作人員對改造工作認識不夠充分。城中村改造是個複雜的系統工程，涉及到居住、就業、環境、市政等方方面面。隨著工作難度的不斷加大，參與拆遷工作的一些單位和幹部職工的思想波動起伏較大，主要表現在：一是對拆遷工作中可能遇到的困難和問題估計不足、準備不足，在思想上沒有引起足夠的重視，對於工作中的突發事件沒能採取有效的應對措施；二是遇到群體性上訪時，在反覆做工作無果的情況下，部分幹部和工作人員產生畏難思想，始終以維護社會穩定或拆遷群眾情緒不穩定為藉口拖延工作；三是對拆遷改造前期宣傳引導工作不到位，沒有營造出和諧拆遷的工作氛圍。

　　2．土地利用率低，土地資源浪費嚴重。由於我國實行土地的二元所有制結構，城中村的土地歸集體所有。在拆遷改造過程中，政府可以徵用作為農民生產資料的農用地，但難以徵用作為生活資料的宅基地，開發商也就無法介入城中村的整體性改造開發。而只能留給農民分散地進行粗放式開發。隨著改造工程的不斷深入，城中村建設用地的無序和凌亂開發使得拆遷改造工作陷入難境。形不成開發的規模效應，破壞了土地利用的整體性，造成城市土地資源的嚴重浪費，使得管理長期處於混亂狀態，在很大程度上破壞了城市的整體形象。

　　3．規劃周期長，改造資金籌措困難。由於城中村改造工程量巨大、工期長，需要動輒上千萬甚至上億的改造資金。遇到成片土地的開發往往會涉及到多個城中村的拆遷改造，由於每個村實際情況的差異，使得規劃、改造的周期往往超過預期，拆遷改造工程進展緩慢。儘管，城中村集體經濟實力相對較強，但投資能力畢竟有限。政府不可能大規模的直接投資，一般只能在公共基礎設施配套建設上給予適當的支持。開發商的介入雖然是條較好的融資渠道，但是開發商會更多地考慮投入和收益的比例問題。資金如何籌措關係到改造工作能否順利進行。

　　4．經濟利益分配問題影響改造工程進度。城中村改造不是一個簡單地拆除、重建的問題，參與的主體包括政府、開發商和村民。各主體利益傾向不一致，參與改造的意願表達能力也不同。因此，改造城中村的過程註定就是一個複雜的、多方利益博弈的過程。通過對城中村的改造，可以為政府贏得良好的投資環境，樹立良好的城市形象，提升城市品位；可以為村民贏得良好的居住環境和現代文明生活；可以讓開發商從中獲取可觀的收益。但是由於三者主體地位的不平等，使得各方在利益分配上不對等，追逐利益的最大化造成三者之間存在利益的博弈，在很大程度上影響了城中村的改造建設。

　　(一)提高認識，深化理念

　　城中村改造是貫徹科學發展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求，是統籌城鄉發展，加強城市基礎設施建設，完善城市功能，提升城市品位，推動城市健康發展的重要內容。為此，廣大社會成員要逐步樹立四種意識：

　　1．城市意識。引導群眾要摒棄封閉、落後的小農意識，樹立城市意識。要把自己作為城市的主人，融入到現代城市文明當中，各地各級政府要加大行政推行力度，加強宣傳教育，全社會特別是各級領導幹部要深化和提升經營城市理念。為城市化進程的不斷加快打下牢固的思想基礎。

　　2．民生意識。城中村改造從根本上講就是解決民生問題，通過對城中村的改造，讓村民充分意識到此舉既可以改善群眾生活的居住環境，又可以創造更多的發展條件和就業機會，徹底消除他們心中的疑慮。

　　3．機遇意識。各地抓住機遇開展城中村改造建設，為的是通過改造升級城市形象，吸引更多的外來投資，拉動當地的經濟發展。因此，一定要居安思危，要有早改早主動。晚改就被動的意識。

　　4．責任意識。參與拆遷的工作人員要增強責任感和使命感，加大對“公平公正、陽光操作、依法拆遷、和諧拆遷”拆遷原則的宣傳力度。使與被拆遷人利益相關的法律法規深入人心。對工作不力的單位或個人實行問責制度，努力為拆遷改造營造良好的工作氛圍。

　　(二)完善規劃編製，分佈實施，突出重點

　　規劃是城中村建設和發展的“藍圖”，是改造和管理城中村的基本依據。建設好城中村，首先要把城中村改造的總體規劃編製好，充分發揮規劃的先導作用，調整土地利用結構，最大社會效益和經濟效益地使用土地。堅持“統一規劃、合理佈局、因地制宜、綜合開發、分步實施、有序推進”的原則，將城中村改造統一納入城市規劃、建設與管理體系中，根據城市總體規劃、年度住房建設計劃編製城中村改造總體規劃。統籌規劃建成區與城中村基礎設施和公共服務設施，完善城中村所在地的道路交通、給排水、電力、燃氣、垃圾收集等設施系統。針對群眾反映較為強烈的區塊，將其列入先期改造重點，使之真正成為民心工程。在改造過程中採取積極、穩妥、有序的方法推進，爭取廣大群眾的理解和支持，儘量減少對城市社會、經濟的消極影響。

　　(三)選擇適當的改造模式，拓寬融資渠道

　　由於我國各城中村的文化、地理、經濟狀況等方面存在不同程度的差異，對不同地區、不同類型城中村的具體情況，制定不同的策略，以多種改造模式對城中村進行改造。選擇整體改造模式能使城中村與城市快速融合，但所需資金量大。啟動困難。選擇局部改造和調整改造所需的資金量小，但不能徹底改造城中村。無論採用哪種改造模式。都一定要慎重，要多方面、多角度分析論證後再決定實施。而強大資金的保障又是城中村改造建設順利實施的堅實後盾。在融資渠道嘗試多元化，探索成立城中村改造融資平臺，有條件的可以用拆遷平整齣來的土地先期抵押，以保證工程資金的及時到住；對城中村改造的出讓地塊，在明確土地出讓金用途的前提下，優先安排掛牌出讓，以求儘快平衡資金；健全建設經營機制，採取BOT、BT、TOT等多種方式，鼓勵各種社會資本投資城中村改造。實現多方的共贏局面。

　　(四)調整土地利用結構，提高土地利用率

　　調整土地利用結構是城中村規劃的關鍵，城市作為三維空間，土地利用既要做到平面的合理佈局，也要考慮到各類建築的用地要求。充分發揮單位面積效能，合理確定不同地段的建築高度及容積率，防止浪費土地，做到科學、高效的利用土地。根據土地利用的圈層機構，把村劃分為若幹個圈層。規劃、設計城中村土地佈局。為防止出現“產業空心化”，對整理出來的土地不能單純地進行商品住宅建設，拿出其中30％~40％的土地搞商業開發，發展總部經濟、樓宇經濟。這樣做既提高了土地利用率又實現土地的集約利用。

　　(五)加強對城中村建房的監督和管理，依法控制違章建築

　　目前，城中村內違法違建現象較為普遍，村民在宅基地上搶蓋、加蓋的現象較為突出。對違章和搶建、加建房屋的拆遷賠與不賠的問題。在具體工作上難以把握。倘若賠償了違建，那麼私搭亂建，投機乘風的現象就會愈演愈烈，有背於拆遷補償政策；倘若不賠償。拆遷工作就會舉步維艱，難以開展。要想徹底扼殺村民的投機心理，就必須開展農居普查，建立詳細的房屋管理登記檔案，並督促有關部門加強時建房的監督和審查，務實管理工作責任，打消村民套取拆遷補償金的念頭，做到補償公平，最大程度上地保護村民的合法利益。

　　(六)提高村民文化素質。改善農民生活質量，切實解決群眾的後顧之憂

　　城中村的改造應該做到“以人為本”。要從解決被拆遷人生活出路的深層次問題入手，在扶持發展集體經濟、提供勞動就業和社會保障等方面多做文章。

　　1．合理制定徵地補償標準，改革土地收益分配製度。為了切實保護農民利益，徵地補償必須在確認農民土地財產權利的基礎上，制定合理科學的補償標準，除了要考慮土地被徵用前的價值之外，還應考慮因土地的區住、市場供求、經濟發展及政府巨集觀政策等因素造成土地可預見的未來價值和潛在收益，建立合理的土地資源開發收益分享機制，兼顧三者利益，讓農民“失地不失權”、“失地不失利”。

　　2．建立多形式、多層次的社會保障制度。各地應堅持因地制宜的原則，從醫療、養老、失業等方面完善現有的社會保障制度。政府應積極擴大社會保障支出比列，實行普遍性保障。尤其要對被城市化的農民建立“最低生存保障”制度，將所有符合條件的失地農民納入城鎮最低生活保障範圍；醫療保險則可以採取國家、集體和個人共同投入，建立新型合作醫療保障制度；鼓勵商業保險作為一種輔助或補充模式，為被徵地農民投保團體大病保險等等；為被拆遷農民辦理失業登記制度。由社保機構為其發放失業保險金等等。

　　3．多種渠道解決就業問題，改善村民的生活質量。堅持就業與創業並重的原則， 積極為被拆遷農民的自主創業搭建平臺。政府根據不同的年齡階段、文化層次安排不同的培訓內容，力求做到時間短、掌握快、費用低、學得會；加強市場信息服務，及時發佈勞動力市場的供需情況，使其找到適合自己的工作；鼓勵有一技之長的農民大膽創業。興辦個體、私營企業。政府給予創業指導，幫助他們拓寬生產經營門路，提高對市場經濟的適應能力。通過解決就業，被拆遷的農民沒有了後顧之憂，在保障生活的同時生活質量也隨著城市化思想的融入逐步提高’。

　　(一)城中村改造有利於推進城市化進程，提升城市品位和競爭力

　　城市化水平代表了一個國家和地區的綜合實力。是社會進步的重要標誌。現代化城市要求物質文明和精神文明高度發達、城市功能齊全、環境優美。但是，城中村雜亂無章的建築，臟、亂、差的生活環境，在很大程度上影響了城市的形象，拉低了城市的品位，影響了城市城區整體功能的發揮。通過對城中村的改造可以做到：一是不斷拓展城市空間、日趨完善城市功能，有效提升城市品位，共建共用城市現代文明成果；二是加強城市管理，改變城中村的現狀，促進城市形象的改善；三是進一步發揮城市的輻射帶動作用，促進城鄉共同繁榮發展，推動經濟社會又好又快的發展。

　　(二)城中村改造有利於提高人民群眾的生活質量

　　由於歷史原因，絕大多數城中村的配套設施不全，使得城中村在消防、抗震、排水、垃圾處理等方面存在著極大的安全隱患，嚴重危及村民的生命財產安全。村民雖然生活在城市，但其生活環境和生活質量不可與城市居民同日而語。通過對城中村的改造，使得城中村與城市實行無縫對接，將社區建設納入城市建設的統一規劃和管理，改造提升基礎設施，採取有力的措施綜合整治周邊環境，從而提高社區居民的生活質量，改善人民群眾的生活環境。

　　(三)城中村改造有利於拉動經濟增長，提高土地的集約利用

　　城中村改造對於有效帶動城市基礎設施和房地產業的發展，擴大投資需求，尤其是吸引社會資本參與城市建設，對於擴大內需。增加對住宅、耐用消費品和服務業的需求，拉動相關產業發展等都具有十分重要的意義。與此同時，通過城中村改造能夠集約、節約利用土地，盤活土地使用效益，拓寬經濟發展空間，帶來城市環境的優化升級，從而推動城市經濟健康有序地發展。

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