土地出讓金

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土地出讓金(land-transferring fees)

　　土地出讓金是指各級政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，按規定向受讓人收取的土地出讓的全部價款（指土地出讓的交易總額），或土地使用期滿，土地使用者需要續期而向土地管理部門繳納的續期土地出讓價款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權的土地使用者，將土地使用權有償轉讓、出租、抵押、作價入股和投資，按規定補交的土地出讓價款。

　　土地出讓金不是簡單的地價。對於住宅等項目，採用招標、拍賣的方式，可通過市場定價，土地出讓金就是地價。可是對於經濟適用房、廉租房、配套房等項目，以及開發園區等工業項目，往往不是依靠完全的市場調節，土地出讓金就帶有稅費的性質，是定價。

　　土地出讓金，顧名思義，它是一個與土地和土地使用權相聯繫的新範疇，是一個土地財政問題。土地出讓金，在社會主義巨集觀調控中具有雙重功能：一是調節土地的利用，改進和調整產業結構，包括一二三產業結構、各業內部結構等，制約或促進經濟發展；二是土地出讓金的分配，作為調整市場經濟關係的經濟杠桿，調控在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益，調節市場競爭關係等。

　　土地出讓金，實際上就是土地所有者出讓土地使用權若幹年限的地租之總和。現行的土地出讓金的實質，可概括為它是一個既有累計若幹年的地租性質，又有一次性收取的似稅非稅性質的矛盾複合體。土地出讓金具有地租而非稅性質。稅收是國家作為管理者對納稅人為國家繳納的經濟義務，具有強制性、無償性和固定性。土地出讓金，將累計若幹年地租總和，採取一次性收取，則又似有稅收的非租性質。土地出讓金自身就是這樣一個內在矛盾的複合體。也就是說，土地出讓金，是租非稅，似稅非稅。

　　土地出讓金根據批租地塊的條件，可以分為以下兩種：一種是“熟地價”，即提供“七通一平”的地塊，出讓金包括土地使用費和開發費；另一種是“毛地”或“生地”價，即未完成“七通一平”的地塊，出讓金僅為土地有償使用的部分，投資者需自行或委托開發公司進行受讓土地的開發工作。例如上海北京東路71號地塊面積為2.38 萬平方米，有20多家單位和1000多戶居民，新加坡長立國際開發公司與上海黃浦資產經營公司以460萬美元的毛地價獲得50年的使用權，並投資5300 萬美元。舊區的動遷和市政配套費用一般要占到熟地總價的50-70％左右。

　　土地出讓金又可分為地麵價與樓麵價兩種計算方法，地麵價為每平方米土地的單價，即以出讓金總額除以土地總面積；樓麵價為攤到每平方米建築面積的地價，即以出讓金總額除以規劃允許建造的總建築面積。投資者往往以樓麵價來計算投資效益。因為地麵價不能反映出土地成本的高低，只有把地價分攤到每平方建築面積上去核算，才有可比性，也易於估算投資成本，進行估算投資效益。一般認為建高層可攤屬地價，實際上並非如此。因為土地出讓金是按建築面積計收的。

　　土地出讓金的支付方式，如果是外商投資或中資企業開發外銷房的，要以外匯支付，如是中資企業開發內銷房或外資企業開發內銷房的，可以人民幣支付。也有的實物支付的方式，如投資者得到一塊土地，以建造一座立交橋、一條道路或一個停車庫等建築物來償還地價。

　　怎樣正確評價這座新發掘的超大型“金礦”？從財政學角度看，這是一個土地財政的社會經濟評價問題。應該看到，土地是財富之母，一國的土地資源是有限的。土地是不可再生的資源。土地出讓金問題凸顯，是近些年我國土地財政領域中一個突出的新問題。它是我國社會經濟生活進入現代化和建設全面小康社會進程中與以下四大背景條件息息相關的。

　　(1)從我國當前所處的工業化階段看，正處於工業化中期的重化工階段，對鋼鐵、汽車、裝備製造、化工等重化工產品需求上升，從而相應地帶動土地供應的需求；

　　(2)從我國所處的城市化階段看，正處於城市化發展的加速期，農民進城，一億農民工進城，各地對市政、道路、交通、房地產、水、電、文化、教育、衛生等需求普遍高漲，從而也必然造成對土地供求緊張；

　　(3)從我國個人消費結構升級看，已從萬元級商品提升至十幾萬元，幾十萬元級階段，住房和汽車成為這一階段的消費熱點，改善住房條件要土地，發展汽車要道路等等，隨之而來的是對土地需求的猛升；

　　(4)2003年後中國經濟開始進入新一輪增長周期的上升期，外資、民資等投資熱情上漲，同樣也必然拉動對土地供應的需求，令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。

　　上述四大熱潮，極大地推動了我國社會經濟發展中的土地需求。改革開放20多年，中國經濟發展中曾經經歷過三輪圈地熱，特別是隨著我國經濟中用地（土地使用者）主體的多樣化，國家在上世紀90年代又改革了供地政策，對一些營利性的用地項目實行公有土地有償使用，政府通過出讓公有土地收取土地出讓金制度規定辦法。推出土地出讓金制度的初衷主要在於：一是地方政府將50～70年的土地收益一次性收取，可增加地方可支配的財政收入，集中起來可以辦些大事，以改善地方公共服務和城市基礎設施等；二是將後50～70年的土地收益一次收取，將可遏制些過度擴張的土地需求等目的。

　　應該說，總體上看土地出讓金的出台，既基本適應上述四大熱潮帶動的土地需求，同時，也為政府，特別是省級以下各級地方政府集聚了一筆巨額的可支配財力。而且，配合了國家實行積極財政政策由國債形成的基礎設施及公共產品累積的積極效應。進而有力地推動了我國工業化、城市化和城鄉居民消費結構升級換代，為推進現代化和全面小康社會建設發揮了強有力的支撐作用。據有關權威部門統計，1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達10000多億元，其中近三年累計達9100多億元。浙江省在2003年有820億元的土地出讓金收入等。

　　短短十餘年，特別是近些年我國土地制度和土地財政制度的變革帶來了巨大的成績，聚集了10000多億元的巨額可支配財力。激發出潛在的活力，把全國的土地資源盤活了。但是，與此同時，土地出讓金制度帶來的一些弊端也相當顯現突出。

　　弊端之一：各級地方政府在財政收入方面沒有自主權的財政壓力下，土地出讓金可使地方政府將後50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運用各種手段擴大出售土地換取收入的短期行為。為了擴大土地批租量，獲得短期高額收益，往往突擊加大基礎設施建設力度，越權減免稅收，以吸引外商或民間投資。這種行為，既有悖於“代際公平性”即代際之間利益關係公平性，又有損於土地資源使用的有效性。在代際公平問題上，絕對傾向於任何一個特定時代都是不可取的。也就是說，我們既要防止過高的積累率影響當前消費，從而影響人們的勞動積極性，又要堅持可持續發展，不能損害子孫後代的利益。擁有13億人口的中國，土地資源這個不可再生的資源，更稀缺珍貴，其使用的有效性更關鍵。

　　弊端之二：土地出讓金的利益分配機制不合理。土地出讓金是若幹年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預收並一次性預支了未來若幹年限的土地收益總和。從現任屆和未來屆的地方政府看，則是現任屆政府提前支取了下一屆政府的收入，是一種對土地收益的“透支”，這對於未來往後屆政府顯然是不公平的。在目前的土地出讓金制度下，現任屆政府將土地出賣，賣地收益都由本屆政府支配，這樣，就使得各屆政府無法實現收益共用，令地方政府在任期內熱衷於批地賣地。這種土地收益行為短期化，往往也導致了土地濫用。再者，有時下一任地方政府，還需要負擔土地賣出之後的開發配套投入，乃至提供一些徵地的補償費等等不公。更重要的弊端是由於各地的土地儲備是有限的，隨著土地所有權的不斷出讓，各級地方政府在這方面獲得的財政收入也將有朝一日而銳減，長此以往，將會出現沒有土地可供出讓的尷尬局面。

　　弊端之三：徵地與賣地之間的巨額利益誘使土地“尋租”。不少地方政府，以經營城市或經營土地等名義，炒作土地。國家的供地政策改了，即實行土地有償使用，政府通過出讓公有土地收取土地出讓金，但徵地政策卻沒有改變。當前，農用地轉為非農用地必須經過國家徵用，在徵用過程中，行政權力對土地資源配置起著絕對控制和支配作用，這就使得地方當權者有了濫用權力的機會。突出表現在，一方面用計劃經濟的辦法低價拿地，另一方面用市場經濟辦法高價供地，低進高出，炒作土地，客觀上形成了多占多得的機制。行政價格與實際市場價格的巨額差價，既是驅動不少地方政府大量批地賣地的動力，也是當地“尋租”行為產生的溫床。由於權力的監督機制缺失，勢必導致權力和利益在幅度上、範圍上的隨意性和濫用，導致腐敗的產生。改革二十多年來，中國經濟發展中出現的一次次圈地熱、開發區熱等等，究其深層原因，無不都是不少地方政府把土地當成生財之道，很多土地儲備中心甚至把農民地預徵後直接納入土地儲備，也是屢見不鮮了。

　　土地出讓金的利益分配機制不合理，可以從浙江省對市、縣政府在農地轉非和土地限額審批中究竟能夠獲得多大收益的調查佐證。這些收益大致有以下幾種：耕地占用費、耕地開墾費、土地有償使用費。有些市、縣還有城市增容費、交通建設基金、商業網點建設費等徵地附加費。這些收取的土地出讓金很多由地方政府作為“第四財政”進行“體外”迴圈。這一項調查表明，被徵土地收益分配格局大致是：地方政府占二成至三成、企業占四成或五成，村級組織占近三成，農民僅占5%～10%。這樣，失地農民的社會保障問題必然成為嚴重挑戰。從成本價到出讓價之間生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。從全國範圍看，2001年，政府從徵地中取得的一級市場的收入是1300億元，企業取得的二級市場的收入是7000億元。到了2002年，一級市場的收入是2400億元，二級市場的收入達到了10500億元。而這10500億元中，有9%以上是抵押，即拿著土地到銀行去抵押貸款。所以說，如果土地存在泡沫，它實質上就是金融泡沫。

　　正是上述這些凸顯的突出弊端，近年我國巨集觀調控作出重大決策，推出了既抓信貸超貸，又抓凍結土地供應的兩大殺手鐧，而且又決定在2005年繼續收緊地根。我認為，與此同時，在巨集觀調控已取得初步成效基礎上，還應對土地出讓金進行一次全面的清理和整頓，這似應是我國巨集觀調控的應有之義。

• 王美涵.土地出讓金的財政學分析.財經論叢